CC BY
21ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ПОНЯТИЯ «КАТЕГОРИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ» ИЛИ НУЖНЫ ЛИ КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ ВООБЩЕ?
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
докторант юридического факультета
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ), заместитель директора по науке РАН, профессор ЧГУ, г.н.с. АН ЧР и ЧНИИСХ. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье раскрыта правовая сущность понятия «категория земель сельскохозяйственного назначения» и дан ответ на вопрос: «А нужны ли категории земель вообще»? Раскрыта эволюция правовых представлений о категории земель сельскохозяйственного назначения. Рассмотрено весьма дискуссионное между учеными юристами соотношение понятий «земли сельскохозяйственного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования» и предложен компромиссный вариант решения проблемы. Обстоятельно доказана необходимость деления земель по целевому назначению на категории. Предложено новое определение земель сельскохозяйственного назначения.
Abstract: The article discloses the legal nature of the concept of "category of lands of agricultural purpose" and answer the question: "whether the land-use categories at all"? The author reveals the evolution of legal ideas about the category of agricultural land. Considered highly controversial among scientists jurists the relationship between the concepts of "agricultural land" and "land of agricultural use" and proposed a compromise solution to the problem. Thoroughly proved the necessity of dividing land for the intended purpose of the category. The proposed new definition of agricultural land.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, земли сельскохозяйственного использования, земельное законодательство, плодородие земель, охрана земель, рациональное использование земель.
Keywords: agricultural land, agricultural land use, land legislation, land fertility, land protection, rational land use.
Пункт 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) 2001 г. раскрывает легальное понятие категории земель сельскохозяйственного назначения и указывает на правовые признаки идентификации, детерминирующие данную категорию в качестве самостоятельно обособленной в земельном праве, отграничивающие её от других, установленных в ст. 7 ЗК РФ категорий земель и указывающие на наличие у неё специфического правового режима.
Согласно п. 1 ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Однако такая формулировка данной категории земель появилась не в одночасье, а имеет длительную предисторию, сопровождавшейся серьезными спорами между юристами.
Дореволюционным правоведам не было известно понятие «категория земель сельскохозяйственного назначения». Впервые в земельном законодательстве России понятие «земли сельскохозяйственного назначения» приводится в Земельном кодексе РСФСР 1922 г.(далее ЗК), утвержденном Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 года.
В п.3 «Основных положений» к данному ЗК указывается: «Все земли сельскохозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельскохозяйственного производства, составляют единый государственный земельный фонд, который находится в заведывании Народного комиссариата земледелия и его местных органов. Из данного положения вытекает, что разработчикам этого ЗК весь земельный фонд страны представлялся только землями, вовлеченными в сельскохозяй-
ственное производство. И это понятно: молодую страну Советов буквально захлестнули неурожаи и обвальный голод, и поэтому единственно признаваемыми были только те земельные территории, которые обеспечивали производство сельскохозяйственной продукции, невзирая на то, в состав каких земель они входили. Поскольку земледелием занимались на обширных земельных территориях лесного фонда в п. 8 Постановления ВЦИК о введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва. 30.10.1922 г. указывается: «Принимая во внимание, что вопросы землепользования и землеустройства теснейшим образом связаны с условиями и порядком использования лесного фонда, обязать Народный комиссариат земледелия разработать по соглашению с надлежащими ведомствами Лесной кодекс. ... В этом Кодексе должны быть обязательно предусмотрены вопросы как о порядке управления лесами государственного и местного значения, так и правила и условия обращения лесных площадей для временного и постоянного сельскохозяйственного пользования». Но для ведения сельского хозяйства широко использовались не только земли лесного фонда, но и любые пригодные для сельского хозяйства свободные земли других категорий, как-то: промышленности, населенных пунктов, водного фонда и др. Эти земли издревле назывались заимками, или как уже упоминалось в первом разделе настоящей работы - «наезжими землями».
Как правило, это были земельные участки, занятые кем-нибудь по праву первого владения, обычно в один двор, вдали от других пахотных земель. Большевики усовершенствовали данное понятие, переименовав ее в трудовую заимку. Так, согласно п.16 Декрета ЗК РСФСР 1922 г. «трудовой заимкой считается приложение личного труда к свободной (не находящейся в чьем-либо пользовании, никому не предназначенной и состоящей в непосредственном распоряжении государства) земле с целью постоянного ее использования для надобностей сельскохозяйственного производства».
Легальное признание земель сельскохозяйственного назначения ВЦИК, приведенное в ЗК 1922 г. полностью воспроизводится в «Декрете об изменениях Земельного кодекса Р.С.Ф.С.Р. для автономных социалистических советских республик и автономных областей от 29.3.1923 г.». В п. 1 Декрета указывается: Ст. 3. (имеется ввиду ЗК РСФСР 1922 г. - Авт.) для всех автономных республик изложить в следую-
щей редакции: Все земли сельскохозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельскохозяйственного производства, составляют единый государственный земельный фонд Р.С.Ф.С.Р., причем части его, расположенные в пределах автономных социалистических советских республик, находятся в ближайшем непосредственном заведывании народных комиссаров земледелия этих республик и их местных органов".
Третьей в очереди признания в качестве категории находились земли специального назначения. Следует иметь в виду, что их обособление, как и отмежевание двух первых категорий - земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, было вызвано обстоятельствами жизненной необходимости.
Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 года были утверждены «Общие начала землепользования и землеустройства», согласно которым «землями специального назначения признаются земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т.п.)». Данные земли выступают прямой противоположностью землям сельскохозяйственного назначения, поскольку не имеют «сельскохозяйственного характера».
Однако в земельной политике большевиков трудовые заимки никак не могли претендовать на существование в длительной перспективе. Придание заимки устойчивости землепользования утверждением в ЗК 1922 г. «с целью постоянного ее использования» была всего лишь очередной уловкой большевиков, у которых были большие амбиции в скорейшем обеспечении продовольственной безопасности населения. Их желание насытить население продукцией сельского хозяйства не было возможно на мелкоконтурных единоличных или заимочных участках, а только на крупных земельных площадях.
Трудовые заимки были лишь временной, но очень важной мерой для быстрого преодоления голода. Эту цель - создание крупнотоварного сельскохозяйственного производства власти Советов удалось уже к 1932 г. В преамбуле к постановлению ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов» большевики рапортуют: «В важнейших сельскохозяйственных рай-
онах Союза ССР коллективизация в основном закончена. Колхозное крестьянство в этих районах сосредоточило в своем пользовании 80 -90 процентов всей государственной земли, находившейся ранее в единоличном пользовании, и тем самым навсегда покончило с бичом единоличного хозяйства - чересполосицей, дальноземельем и раздробленностью земельных участков. Это дает возможность отныне на основе растущей механизации создать на землях, предоставленных рабоче-крестьянским государством в пользование колхозного крестьянства, устойчивое и культурное хозяйство путем решительного улучшения обработки полей, борьбы с их засоренностью, установления севооборотов и внесения удобрений».
Однако новый для России процесс укрупнения земельных территорий в рамках колхозов не проходил безболезненно: возникало множество земельных споров между деревнями, отдельными хозяйствами по поводу установления правильных границ землепользования. Иногда споры перерастали в кулачные бои. Чтобы цивилизованно решать земельные споры в п. 2 рассматриваемого постановления предусматривается: «Для разрешения земельных споров и всех вопросов, связанных с землепользованием колхозов, создать районные земельные комиссии под председательством заведующего районным земельным отделом, в составе директора МТС, районного агронома и двух председателей колхозов».
Таким образом, весьма грамотно с научных и практических позиций решив вопросы землеустройства страны и правильно мобилизовав плодородный потенциал земель сельскохозяйственного назначения, власть Советов вполне успешно решила первую задачу - обеспечить продовольственную безопасность населения. Второй, не менее амбициозной задачей было - более полно обеспечить сельскохозяйственным сырьем отрасли народного хозяйства страны. Вот почему согласно ст. 21 Закона СССР «Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1968 г. землями сельскохозяйственного назначения признаются все земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей и данные земли используются ...в целях удовлетворения возрастающих потребностей народного хозяйства в сельскохозяйственной продукции. Уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, пашни, ценных многолетних плодовых насаждений и виноградников, а также
иных высокопродуктивных угодий, в том числе и перевод их в менее продуктивные угодья, не допускается, за исключением случаев особой необходимости, предусматриваемых законодательством союзных республик.
Аналогичное определение земель сельскохозяйственного назначения воспроизводится как в ст. 42 ЗК РСФСР 1970 г.[6], так и в ст. 23 очередных «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» 1990 г., и в ст. 56 ЗК РСФСР 1991 г. и сохраняется в неизменном виде вплоть до 2001 г., когда был принят новый ЗК РФ. Новеллой в определении категории земель сельскохозяйственного назначения стало включение такого правового признака, как «признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта.».
Впервые в истории России законодатель вполне определенно разграничивает земли сельскохозяйственного назначения от земель сельскохозяйственного использования, в своей огромной массе располагающихся в категории земель населенных пунктов. Для примера, все мы являемся очевидцами такого явления, когда за несколько километров до первых домов какого-либо населенного пункта на обочине дороги стоит знак, например, «Город Грозный», а пустующая справа и слева земля временно отводится для нужд сельскохозяйственного производства. Никто в РФ не подсчитывал площадь данных земель, ровно, как и не учитывал земли сельскохозяйственного использования в лесном и водном фондах России, в иных категориях земель.
Единственно, в Росреестре после нашей настоятельной просьбы и обещания использовать только в учебных и научных целях назвали цифру площади земель сельскохозяйственного использования -583 млн. га. Эта площадь, составляющая почти третью часть всего земельного фонда страны, в несколько раз превышает площадь сельскохозяйственных угодий России. Понятное дело: вся эта площадь земель сельскохозяйственного использования должным образом не возделывается, но это мощный резерв для развития отечественного сельского хозяйства и обеспечения населения продовольствием, промышленности - сырьем, и незанятых трудом - интересной работой.
Введением новеллы «признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта», наконец, казалось бы разрешился длительный и острый спор между учеными-юристами о том, признавать ли земли сельскохозяйственного использования или нет. Выигра-
ли спор, как им это ошибочно представляется, те ученые, которые временно и случайно оказались ближе к органам публичной власти, разрабатывающим земельный кодекс. На самом же деле, это весьма ошибочное представление заблудших ученых, имеющих незначительное представление о земле и о сельском хозяйстве. Специалисты сельского хозяйства, натолкнувшись на огромные негативы от игнорирования ЗК РФ земель сельскохозяйственного использования, уже высказали свое мнение в «Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1292-р). В данной Концепции отмечено: «Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации возложены полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Однако без осуществления государственного мониторинга земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования), невозможно эффективное управление агропромышленным комплексом страны, что является на сегодняшний день первостепенной задачей».
Новая формулировка земель сельскохозяйственного назначения, представленная в ст. 77 ЗК РФ 2001 г. не только противоречит интересам сельскохозяйственных производителей страны, но и определению, представленному ФАО о сельскохозяйственных землях -«это все земли, которые заняты сельскохозяйственными культурами, сенокосами и пастбищами, независимо от того, имеет ли выращенная продукция рыночный характер (фермерские хозяйства) или предназначена для личного потребления семьи (приусадебные земли и огороды), а также земли, временно находящиеся под паром»[13].
Вряд ли можно признать достоинством действующего земельного законодательства разграничение понятий «земли сельскохозяйственного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования», как это истолковывается в постатейном комментарии к ЗК РФ[9]. Это может иметь серьезные негативные по-
следствия в будущем. Следующие соображения однозначно подтверждают необходимость отождествления этих понятий, как это было принято в предыдущих Земельных кодексах России. Во-первых, эти земли имеют одинаковое предназначение, хотя и с разными временными рамками, во-вторых, сходную технологию и технику обработки, в-третьих, одно и то же установленное в ст. 13 ЗК РФ содержание охраны земель от вредных естественных и антропогенных факторов (водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе, биогенного загрязнения, заражения бактериальными, паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками, мелколесьем и др.). В-четвертых, правообладатели этих земельных участков имеют почти одни и те же права и обязанности, установленные в ст. ст. 40 - 42 ЗК РФ. В-пятых, к гражданам и юридическим лицам, использующим сельскохозяйственные земли, равно как и в случае с землями сельскохозяйственного назначения должны, хотя это, к сожалению, и не предусмотрено в действующем законодательстве, предъявляться одинаковые квалификационные требования, во избежание нарушения ими экологических, санитарно - гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, а также прав и законных интересов других лиц. В-шестых, государственный контроль за охраной и использованием тех и других земель несут одни и те же специально уполномоченные на то государственные органы.
На необходимость сохранения правовой общности всех земель, используемых для производства сельскохозяйственной продукции, убедительно наставляет Г.А. Аксененок. «Вследствие множества научных правил обработки земли и возделывания растений, рекомендуемых естественными науками для повышения урожайности культур, сохранения и повышения плодородия почв применительно к различным типам и видам почв в соответствующих климатических и иных местных условиях, с правовой точки зрения задача сводится к тому, - пишет он, чтобы, во-первых, фиксировали общие, основные агротехнические правила, которые должны соблюдаться всеми землепользователями в соответствующих условиях, и, во-вторых, предусматривали порядок их последующей юридически значимой конкретиза-ции»[2, с. 10].
При свободе выбора способа и метода хозяйствования, земледельцы Российской Федерации, к какой бы категории не относились их земельные участки, обязаны соблюдать некоторый агротехнический минимум требований по их охране и рациональному использованию. Очевидно, что в зависимости от видов и типов почв, их общего состояния, преобладающего деградационного фактора, в каждом субъекте России этот агроминимум будет различным. Поэтому весьма важно наряду с юридически обязательным закреплением общих агротехнических требований по охране и рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения, действие которых распространяется без исключения на все виды почв страны, также фиксировать в законодательстве субъектов РФ специфические, характерные для почв конкретных регионов особенности правовой охраны земель. Например, если для Центрально-черноземных регионов России насущной проблемой является охрана земель от водной эрозии, то для южных степных - это борьба с ветровой эрозией почв и процессом опустынивания, процессом вторичного засоления, если для северных регионов страны повседневной задачей является предотвращение переувлажнения и заболачивания земель, то для южных и юго-восточных, наоборот, их обводнение и орошение.
По-видимому, анализируя аналогичным образом, Ю.Г. Жариков впервые пришел к выводу о необходимости издания агроминимумов на нескольких уровнях: для республик, краев и областей и для каждого сельскохозяйственного предприятия. Причем должно быть предусмотрено следующее соотношение правовых актов: республиканский обязательный агроминимум включает в себя правовые требования, подлежащие единообразному исполнению на территории всей республики. На его основе областные (краевые) органы государственной власти разрабатывают обязательный агроминимум соответствующей области (края), в который, наряду с требованиями республиканского агроминимума включаются агроправила, обусловленные местными особенностями сельскохозяйственного производства.
Наконец, внутрихозяйственный обязательный агроминимум наряду с требованиями республиканского и областного агроминимумов включает внутрихозяйственные агроправила, разработанные применительно к условиям соответствующего сельскохозяйственного предприятия. Возможно, что самые общие агротехнические правила целесообразно было бы фик-
сировать в агроминимуме для всей страны [4, с.35].
Наряду с агроминимумами Ю.Г. Жариков внес значительный вклад в признание за землями сельскохозяйственного использования правового статуса земель сельскохозяйственного назначения. «Законодательство о сельскохозяйственном землепользовании, - справедливо указывает он, - призвано регулировать не только порядок использования одной-единственной категории земель сельскохозяйственного назначения, но и всех других угодий, используемых для нужд сельскохозяйственного производства, в каких бы фондах (категориях) они не находились» [5, с. 43].
Достаточно аргументированное заключение о необходимости отнесения к землям сельскохозяйственного назначения всех земель других категорий, которые временно используются для сельскохозяйственного производства, сделал другой известный ученый юрист А.М. Турубинер: «Если признать, что все эти земли не являются землями сельскохозяйственного назначения, то придется считать, - утверждал он, что многие нормативные акты, регулирующие сельскохозяйственное использование земли, на эти земли и на их пользователей не распространяются» [11, с. 103].
Между тем, далеко не все ученые юристы придерживаются такой точки зрения, и напротив, считают, что на земли из других категорий земель, временно переданных для сельскохозяйственного производства, не может распространяться правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
Так, Т.Т. Тагиров, несправедливо признавая необходимость постоянного вовлечения в сельскохозяйственный оборот всё более новых земель из других категорий (как он считает, «следует не вовлекать в сельхозоборот все новые земли, а наоборот, выводить их из использования, постепенно повышая отдачу земель за счет интенсификации производства») в интересах рационального и комплексного использования земельного фонда страны в целях удовлетворения постоянно растущих потребностей общества в продуктах питания и сельскохозяйственном сырье, пишет: «Не относятся к землям сельскохозяйственного назначения и земельные участки, предоставленные промышленными, транспортными и другими несельскохозяйственными предприятиями, организациями и учреждениями во временное пользование колхозам, совхозам, другим предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам для сельскохозяйственных целей» [10, с.13].
К такому выводу он приходит исходя из соображения, что основное различие в охране земель сельскохозяйственного назначения и тех, которые имеют иное основное назначение и лишь временно используются для сельскохозяйственного производства, заключается в том, что земли сельскохозяйственного назначения охраняются от использования их в несельскохозяйственных целях, а иные земли -нет, так как они могут быть использованы не всегда в соответствии с основным назначением. Основывая свой вывод на этом незначительном негативе, Т.Т. Тагиров однозначно утверждает: «На эти иные земли не распространяется приоритет сельскохозяйственного использования» [10, с.14].
Для более обстоятельного возражения на данную точку зрения воспользуемся сравнительно-правовым методом. Предлагаем противникам тождественности режимов земель сельхозназначения и сельхозиспользо-вания ответить на вопрос: меняется ли правовой режим водоохранных зон, установленный ст. 65 Водного кодекса РФ в зависимости от того, протекает ли река через лес, луг, село или город? Нет, не меняется. Даже естественное изменение русла реки согласно п. 5 ст. 8 ВК РФ не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект, а соответственно, сохраняет и режим использования водоохранных зон данной реки.
Более того, в соответствии со ст. 104 Лесного кодекса РФ даже не меняется правовой режим лесов, произрастающих в водоохранных зонах. Аналогично, в зависимости от территории не меняются и правовые основы охраны атмосферного воздуха, в противном случае это нарушило бы равенство конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. И такой перечень тождественности правовых режимов различных природных объектов можно продолжить.
Тогда возникает вопрос: почему в зависимости от места размещения должен меняться правовой режим земель сельскохозяйственного использования, хотя и временно используемых для нужд сельского хозяйства?
Нетрудно заметить некоторую неясность и во второй половине определения земель сельскохозяйственного назначения, когда к ним добавляются еще и земли, предназначенные для целей сельского хозяйства. Если последнему признаку не придавать ограничительного смысла, то вряд ли найдутся такие земли в пределах территории России, которые
не смогли бы быть использованы при известных условиях для сельскохозяйственного производства [7, с. 137]. В этом смысле словом «предназначенные», по нашему мнению, как раз и приобщаются к землям сельскохозяйственного назначения земли сельскохозяйственного использования, то есть, те земли, которые входят в состав других категорий земель и по определенным соображениям временно не используются по разрешенному данной категорией назначению. Такие земли, занимающие довольно значительные площади, но, к сожалению, не учитываемые в государственной отчетности, имеются в категориях земель лесного и водного фонда, земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, особо охраняемых природных территорий, и конечно, земель запаса.
В отечественном земельном законодательстве и научной литературе отсутствует четкое представление о землях, предназначенных для сельского хозяйства. Это вызывает множество споров о месте и роли и правовом статусе этих земель,- от полного отрицания права на существование предназначенных для сельского хозяйства земель или неправильного их восприятия до необходимости обязательного их юридического признания в качестве земель сельскохозяйственного назначения.
Основоположником первой точки зрения с полным основанием можно отнести Т.Т. Таги-рова, который однозначно утверждает: «Для четкости понятия земель сельскохозяйственного назначения следовало бы упразднить в законодательстве указанный признак» [10, с. 12]. Такое заключение автор обосновывает следующим образом: «Конечно, целевое предназначение земли может иметь место до предоставления земельного участка для нужд сельского хозяйства, - пишет он. Но такое предназначение не приводит к включению участка в состав земель сельскохозяйственного назначения. Если, например, в соответствии с проектами перспективного использования земель или научными рекомендациями определенные участки намечено использовать для сельского хозяйства, то это само по себе не относит их к землям сельскохозяйственного назначения.
Пока отвод этих участков для сельскохозяйственных целей не оформлен должным образом, они остаются во владении прежних землепользователей или в составе земель государственного запаса. Приступать же к пользованию предназначенным земельным участком до решения компетентных органов об отводе, установления соответствующими землеуст-
роительными органами границ этого участка в натуре (на местности, и выдачи документа, удостоверяющего право пользования землей, законом запрещается».
С такой точкой зрения Т.Т. Тагирова вряд ли можно согласиться, и большинство известных отечественных ученых юристов подвергает справедливой критике такую позицию. Особенное несогласие по этому поводу высказывает Ф.Х. Адиханов. «Критерием отнесения земель к той или иной категории является их целевое назначение. «Предназначенные» от «предоставленных» тем и отличаются, что они до определенного времени для сельскохозяйственных нужд не предоставлены. Поэтому определение целевого назначения таких земель не может быть связано с фактом их предоставления для сельскохозяйственных нужд конкретному субъекту, как ошибочно полагает Т.Т. Тагиров, - утверждает Ф.Х. Адиханов [1, с. 28].
Ко второй группе ученых, недостаточно четко представляющих земли, предназначенные для нужд сельского хозяйства, относится, например, А.А. Лемешенко, который к этим землям причисляет «заболоченные земли, крутые склоны, галечники, использование которых в настоящее время невозможно по объективным причинам: отсутствие техники для обработки крутых склонов и т.д.» [8, с. 16]. В зарубежном машиностроении сегодня выпускаются трактора для обработки крутых склонов крутизной до 60 градусов.
Более того, и без наличия таковых на крутых склонах, имеющих плодородные почвы, возможно ведение садоводства (в т.ч. террасного), виноградарства и других отраслей сельского хозяйства и примеров тому в России, Италии, Швейцарии, Шотландии и других странах с горными массивами предостаточно. Более того, в 1964 г. ЦК КПСС было принято специальное Постановление о вовлечении в сельскохозяйственный оборот и рациональном использовании склоновых земель. Достаточно богатый опыт ведения высокоэффективного садоводства на галечниковых землях накоплен в Кабардино-Балкарии [7, с. 5].
Вместе с тем, в литературе отсутствуют какие-либо сведения об использовании в сельском хозяйстве заболоченных земель, хотя на болотах собирают дикорастущие ягодные (брусника, черника, голубика и др.) и лекарственные растения (аир болотный, сабельник болотный и др.). В связи с этим, по нашему мнению, все вышеперечисленные земли с полным основанием можно отнести не к предназначен-
ным для нужд сельского хозяйства, а к землям сельскохозяйственного назначения, поскольку они отвечают главному критерию этих земель -обеспечивают производство сельскохозяйственной продукции. Однако, по-видимому, необходимо в этой категории выделить подкатегорию пахотно-неудобных земель, к которой можно отнести вышеперечисленные земли.
И, наконец, третья группа ученых, мнение которых мы разделяем полностью, считает, что земли, предназначенные для нужд сельского хозяйства, могут находиться и в других категориях земель.
В п. 2 ст. 77 ЗК РФ установлено, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарнико-вой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной обработки сельскохозяйственной продукции.
Такая дифференциация земель сельскохозяйственного назначения не является случайной, а строго учитывает необходимость наличия для эффективного ведения сельскохозяйственного производства как земель соответствующих по своим естественно-природным и экономическим свойствам требованиям непосредственного возделывания сельскохозяйственных культур, так и земель, выполняющим роль операционного пространственного базиса для размещения многочисленных производственных объектов, обслуживающих сельское хозяйство.
Между тем, вопрос о правовом статусе перечисленных выше земель сельскохозяйственного назначения, не входящих в состав сельскохозяйственных угодий, был предметом серьезной дискуссии на протяжении почти последнего полувека. Актуальной эта проблема, несмотря на многообразие форм собственности, остается и сегодня. Особенно это важно в условиях осуществления земельной реформы в связи с обложением земель налогом и вовлечением их в интересы фискальной политики государства.
Одна группа ученых склоняется к мнению, что к землям сельскохозяйственного назначения следует относить только земли, на которых непосредственно производится сельскохозяйственная продукция. К ним можно отнести
пахотные угодья, сады, виноградники и другие многолетние насаждения, сенокосы, пастбища. Другие же земли, занятые дорогами, линиями электропередач и другими коммуникациями, а также земли под производственными объектами, обслуживающими сельское хозяйство (тока, зерносклады, мастерские, склады для удобрений и ядохимикатов, пункты приготовления растворов ядохимикатов, гидротехнические сооружения, ветеринарные станции и пункты, животноводческие и птицеводческие комплексы, силосохранилища, кормозаготовительные пункты и др.). Такой точки зрения придерживается, например Т.Т. Тагиров. «Целесообразно отказаться от механического отнесения всех земель, предоставленных сельскохозяйственным предприятиям, к категории земель сельскохозяйственного назначения, -предлагает он. При этом важно учесть, что за сельскохозяйственными землепользователями могут закрепляться земли как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного назначения» [10, с. 32,34].
К аналогичному мнению пришел и А.А. Забелышенский. «Эти (вспомогательные) земли, - пишет он, используются не как основное средство сельскохозяйственного производства, а как пространственный операционный базис. Очевидно, эти земли не должны относиться к землям сельскохозяйственного назначения, их, видимо следует отнести к землям промышленности и иного несельскохозяйственного назначения» [6, с. 69].
В то же время, большинство ученых, в том числе Г.А. Аксененок, Ю.Г. Жариков, Л.П. Фомина, Ф.Х. Адиханов и другие, мнение которых разделяем и мы, полагает недопустимым выведение вспомогательных земель из категории земель сельскохозяйственного назначения. Солидаризируясь с мнением, что эти земли действительно используются не как основное средство производства в сельском хозяйстве и их использование не связано с обработкой земли, они вместе с тем, считают, что они выполняют важную роль в обеспечении нормального функционирования сельскохозяйственного производства и неразрывно связаны с ним [7, с. 24]. В дополнение к этому некоторые ученые юристы, например Ю.Г. Жариков [5, с. 143], Ф.Л. Усманова [12, с. 230], склонны делить земли сельскохозяйственного назначения на земли растениеводческого назначения и земли нерастениеводческого назначения.
При внимательном рассмотрении нового определения земель сельскохозяйственного назначения нетрудно заметить неясность и да-
же спорность понятий «для нужд сельского хозяйства» и «предназначенные для этих целей». Действительно, если задача ограничивается удовлетворением нужд сегодняшнего сельского хозяйства, которое находится в разрушенном состоянии, то это мало удовлетворит российское общество и обеспечит довольно мрачные перспективы. Сама беспритязательная формулировка земель этой категории, как бы заведомо предопределяет равнодушие законодателя к состоянию российских земель и положению дел в сельском хозяйстве и закрепляет его экстенсивное ведение. С другой стороны, не совсем, по-видимому, правильно применение слова «признаются». Ведь ни у кого в стране не вызывает сомнения утвердившееся веками положение о необходимости наличия такого жизненно важного вида земель. Очевидным образом оттеняет советское администрирование слово «предоставленные». В современной пореформенной России земли сельскохозяйственного назначения не только могут предоставляться, но и могут продаваться, дариться, передаваться по наследству и т.д. Для того, чтобы, наконец, положить конец продолжающейся в течение почти века вредной дискуссии, предлагаем изменить название категории «земель сельскохозяйственного назначения» на категорию «земель, применяемых или планируемых для целей производства, переработки, хранения и транспортировки сельскохозяйственной продукции». В таком случае в самом названии категории и постулируется её определение, которое вполне отвечает международной формулировке сельскохозяйственных земель ФАО и научным воззрениям выдающихся юристов России - А.А. Забелышенского, Г.А. Ак-сененка, Ю.Г. Жарикова, Л.П. Фоминой, Ф.Х. Адиханова и др.
Слово «применяемые» указывает, с одной стороны, на отсутствие в Российской Федерации абсолютной земельной собственности и уже предусматривает определенные ограничения для собственников этих земель, а с другой стороны, объемлет также земли сельскохозяйственного использования других категорий земель.
Отмеченная выше вредная дискуссия настолько опостылела органам публичной власти, что сегодня серьезно ставится вопрос об упразднении всех категорий земель вообще. В последнем случае была бы совершена непростительная серьезная ошибка. Для того, чтобы на законодательном уровне осуществлять правовой режим какого-либо вида земель, необходимо данный вид земель идентифицировать по правовым признакам, выделить то общее у него, что характерно всем видам земель, и особенно,
то специфическое, что свойственно только данному виду земель. Эти отличительные особенности конкретного вида земель как раз и детерминируют всё существо правового режима их охраны и использования.
Уже сами термины «лес», «водный объект», «биоразнообразие», «атмосферный воздух» ориентируют население на конкретный тип правового поведения по отношению к ним: например, по отношению к лесу - граждане в соответствии со ст. 11 Лесного кодекса РФ обязаны соблюдать правила пожарной и санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстанов-ления и правила ухода за лесами.
Им запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N З-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах". [].
Таким образом, на основании приведенного материала можно сформулировать следующие выводы:
- вряд ли можно признать достоинством действующего земельного законодательства разграничение понятий «земли сельскохозяйственного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования», как это истолковывается в постатейном комментарии к ЗК РФ [9, а 402]. Это может иметь серьезные негативные последствия в будущем. В разделе на основе конкретных примеров аргументируется необходимость отождествления правовых режимов земель сельскохозяйственного назначения и земель сельскохозяйственного использования;
- при свободе выбора способа и метода хозяйствования, земледельцы Российской Федерации, к какой бы категории не относились их земельные участки, обязаны соблюдать некоторый агротехнический минимум требований по их охране и рациональному использованию. Очевидно, что в зависимости от видов и типов почв, их общего состояния, преобладающего деграда-ционного фактора, в каждом субъекте России этот агроминимум будет различным;
- нетрудно заметить некоторую неясность и во второй половине определения земель сельскохозяйственного назначения, сформулированном в п. 1 ст. 77 ЗК РФ, когда к ним добавляются еще и земли, предназначенные для целей сельского хозяйства. Если последнему признаку не придавать ограничительного смысла, то вряд ли найдутся такие земли в пределах территории России, которые не смогли бы быть использованы при известных условиях для сельскохозяйственного производства. В этом смысле словом «предназначенные», по нашему мнению, как раз и приобщаются к землям сельскохозяйственного назначения земли сельскохозяйственного использования, то есть, те земли, которые входят в состав других категорий земель и по определенным соображениям временно не используются по разрешенному данной категорией назначению;
- предлагаем изменить название категории «земель сельскохозяйственного назначения» на категорию «земель, применяемых или планируемых для целей производства, переработки, хранения и транспортировки сельскохозяйственной продукции»;
- в разделе показана несостоятельность намерений некоторых представителей публичной власти упразднить категории земель.
Библиография:
Адиханов Ф.Х. Теоретические проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения. Томск.: Изд. Томского университета, 1989. С. 28.
Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. В кн. «Правовой режим земель в СССР». М.: Изд. «Наука», 1984. С. 10.
Евтихиев И.И. Земельное право. М. : Государственное сельскохозяйственное издательство «Новая деревня», 1929. С. 137.
Жариков Ю.Г. Охрана почв - обязанность землепользователей. М.: Юрид. Лит., 1965. С. 35. Жариков Ю.Г. Право сельскохозяйственного землепользования. М.: Юрид. Лит., 1969. С. 43. Забелышенский А.А. Управление земельным фондом СССР. Свердловск: изд. Свердл. юрид. ин-та, 1974. С. 69. Ибрагимов К.Х., Ибрагимов В.Х. Интенсификация промышленной культуры яблони в предгорьях северного Кавказа. М.: Изд. ТСХА, 1996. С. 5.
Лемешенко А.А. Правовое регулирование рационального использования пастбищ. Дис. ...канд. юрид. наук. Фрунзе, 1975. С. 16.
Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Под ред. Г.Е. Быстрова и Б.Д. Клюкина. М.: Изд. «Инфра-М», 2002. С. 401-402.
10. Тагиров Т.Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения. Волгоград: Нижне-Волжское книжное издательство, 1979. С. 13.
11. Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М.: Юрид. Лит. 1958. С. 103.
12. Усманова Л.Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики. Уфа, 2000. С. 230.
13. http://www.tradingeconomics.com./world/fertilizer-consumption-data.html.
