CC BY
76Актуальная специфика проблем и особенности законодательных аспектов в сфере использования и правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения Actual specifics of problems and features of legislative aspects in the sphere of use and legal
protection of agricultural lands
Ь А московский
■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ лЛ ЖУРНАЛ
УДК 332.37 DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10026 Гвоздева Ольга Владимировна,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6240-4196, [email protected]
Смирнова Марина Александровна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0416-4008, [email protected]
Чуксин Илья Витальевич, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9788-2692, [email protected]
Gvozdeva Olga V.,
candidate of economic sciences, associate professor, associate professor of the department of land use and inventories, State university of land use planning (15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia), ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6240-4196, [email protected] Smirnova Marina A.,
candidate of economic sciences, associate professor, associate Professor of the department of land use and inventories, State university of land use planning (15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia), ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0416-4008, [email protected]
Chuksin Ilya V.,
State University of land use planning (15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia), ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9788-2692, [email protected]
Аннотация. Публикация представляет собой исследование основных проблем в сфере использования и правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения. Востребованность данного исследования объясняется тем, что состояние земель такой категории, необходимый уровень их качественного использования и сохранения играют большое значение для социально-экономического развития общества. Для изучения проблем, поднятых в статье, при помощи аналитического, статистического и методологического методов произведено рассмотрение основных нормативно-правовых актов в области охраны земель сельскохозяйственного назначения. Дана независимая оценка новым законопроектам, находящимся в стадии слушания. По результатам выполненной работы, авторами были проанализированы существующие проблемы земель сельскохозяйственного назначения, а также представлены возможные варианты решения выявленных проблем. Авторы также отмечают, что на данный момент времени имеются недостатки в области правового регулирования вопросов, связанных с рациональным использованием земель данной категории. Это позволяет сегодня оценивать механизм контроля государственного управления сельскохозяйственными землями как недостаточно разработанный процесс, имеющий недостатки.
Summary: The publication is a study of the main problems in the use and legal protection of agricultural land. The relevance of this study is explained by the fact that the state of land in this category, the necessary level of their quality use and conservation are of great importance for the socio-economic development of society. To study the problems raised in the article, the main legal acts in the field of agricultural land protection were reviewed using analytical, statistical and methodological methods. An independent assessment of the new draft laws was given. Based on the results of the work performed, the authors analyzed the existing problems of agricultural land, and presented possible solutions to the identified problems. The authors also note that, at the moment, there are shortcomings in the field of legal regulation of issues related to the rational use of land in this category. This makes it possible to assess the mechanism of state control over agricultural land management as an insufficiently developed process that has drawbacks.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, охрана земель, правовая база, режим использования, рациональное использование, землепользователи, сельскохозяйственные работы.
Keywords: agricultural land, land protection, legal framework, mode of use, rational use, land users, agricultural work.
Самым ценным и особо главным ресурсом Российской Федерации является земля со своими особенностями и отличительными характеристиками от других средств производства. Именно земля выступает в качестве основного объекта комплексной правовой охраны и регулируется нормами земельного и экологического законодательства. Принцип землесбережения на территории Российской Федерации в последнее время категорически отсутствует, и результат этого - развитие неблагоприятных процессов на землях, являющихся следствием потери особо ценных земельных угодий.
По состоянию на 1 января 2018 года общая площадь земель сельскохозяйственного назначения в России составляет 383,2 млн. га, из них 197,8 млн. га -сельскохозяйственные угодья [12]. Так как в настоящее время мы стремимся к устойчивому социально-экономическому развитию Российской Федерации, мы должны помнить, что без рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения такое развитие является невозможным. Поскольку данные земли - это главное средство сельскохозяйственного производства, влияющее на экономический рост и развитие страны, а также на ее потенциал.
Исходя из этого, можно сказать, что приоритет сохранения и охраны земель сельскохозяйственного назначения должен выступать в качестве главного компонента окружающей среды и быть основным преобладающим принципом действующего земельного законодательства.
В этой отрасли в настоящее время действуют достаточно большое количество нормативно-правовых актов, таких как Земельный Кодекс, Гражданский Кодекс, Лесной и Водный кодексы, федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве», «О мелиорации земель» и другие. Кроме этого, действует масштабная Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2011 № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и иные документы стратегического планирования.
Несмотря на такую большую регулятивную нормативно-правовую базу острота всех проблем в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, не снижается.
В части 2 п.9 № 176 Указа Президента Российской Федерации обозначены основные негативные процессы, приводящие к деградации земель и изменению среды обитания растений и животных [7]. Это такие процессы как интенсивное развитие водной и ветровой эрозии, засоление, заболачивание и подтопление земель (около 0,5 млн. га), опустынивание, переувлажнение, зарастание сельскохозяйственных угодий лесными насаждениями (около 9 млн. га), солонцеватость почв. Общая площадь таких загрязненных земель составляет более 75 млн. га [1].
По количественным данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в период с 2012 по 2019 г. произошло массовое сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации примерно на 16,8 млн. га, что составляет более 4 % от общей площади. Притом, что на начала 2019 года в целом в России используется в полной мере только 46,4 млн. га земель такой категории (12 % от общей площади) [12].
Немало важен тот факт, что большая часть земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной и муниципальной собственности, около 255,5 млн. га или 66,7 % земель категории, и только 127,8 млн. га - в частной собственности [12]. Из общей площади, неиспользуемых земель категории, составляющей примерно 56 млн. га, большая часть земель, это земли государственной или муниципальной собственности. Возникает проблема, которой необходимо уделить особое внимание в рамках государственного регулирования земельного рынка.
Еще одной насущной проблемой является обновление системы механизмов предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения и их непосредственное изъятие при нарушении земельного законодательства. Так Федеральный закон № 354-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» от 3 июля 2016 года установил необходимый правовой механизм [5]. Очень редко, когда изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в связи с его нецелевым использованием, несет за собой последующее вовлечение его в сельскохозяйственный оборот. Но если это все же это происходит, то землепользователи,
получившие такие земельные участки, находятся на особом счету у соответствующих органов.
Стоить отметить, что фактически нигде не отражено в каком состоянии был приобретен земельный участок в пользование. Зачастую имеют место такие случаи, когда добросовестные землепользователи привлекаются к административной ответственности соответственно по статьям 8.7 и 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [4]. В результате того, что ими были получены земельные участки по факту не пригодные для ведения сельскохозяйственных работ, и как следствие ввести такие участки в оборот в кратчайшие сроки землепользователи не успевали, но соответствующие необходимые работы на таких землях проводятся. В сложившейся ситуации землепользователей обвиняют в невыполнении обязанностей по рекультивации земель и обязательных мероприятий по их улучшению и охране почв в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» от 10.07.2018 года [8]. Доказать, что в результате все-таки проводится улучшение участка, а не его ухудшение довольно сложно и порой невозможно, поскольку остаются части таких приобретенных земельных участков, которые еще не введены в сельскохозяйственный оборот.
Помимо этого, механизмы вовлечения в оборот неиспользуемых земельных участков, включая земельные участки сельскохозяйственного назначения, требуют системного подхода, и данная процедура не должна сводиться к упрощению порядка изъятия таких земельных участков. По нашему мнению, требуется совершенствование вышеупомянутого Федерального закона № 354-ФЗ от 3 июля 2016 года.
Другим проблемным аспектом охраны земель является недостаточное стимулирование использования земель. Часть 8 ст.13 Земельного кодекса Российской Федерации лишь частично затрагивает вопрос предоставления возможности экономического стимулирования охраны и использования земель [2]. Но мы понимаем, что в настоящее время это необходимо сделать неотъемлемой частью института охраны земель. В этой отрасли необходимо на официальном уровне закрепить соответствующие меры экономического стимулирования рационального использования земель, путем создания и развития государственных программ и выделения денежных средств на этом уровне. К примеру, такими мерами для земель сельскохозяйственного назначения могут быть компенсированные выплаты землепользователям за процессы коренного улучшения земель, возмещения затрат, которые связаны с вовлечением малопродуктивных земель в сельскохозяйственный оборот или предоставления землепользователям
сельскохозяйственной техники для эффективной обработки своих угодий без взимания денежных средств за нее [10].
Рекомендуем и считаем это более правильным относить подобные работы на землях сельскохозяйственного назначения не к восстановительным функциям, применяемых на таких землях, а выделять их как отдельное целое. Так как данные мероприятия могут совершаться и в случаях, когда земли не подвержены негативному и пагубному воздействию, как со стороны человека, так и со стороны природных явлений.
Заслуживает внимания идея введения льготной налоговой ставки в 0 % на период коренного освоения или введения заброшенных земель в течение периода 5 лет в хозяйственный оборот. Сейчас в соответствии с пунктом 1 ст. 394 Налогового Кодекса Российской Федерации такая ставка составляет 0,3% от кадастровой стоимости земельного участка [3].
Необходимо в очередной раз сказать о проблеме отсутствии порядка определения разрешенного использования сельскохозяйственных земель. Существующий классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Министерством экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 данной проблемы, не решает вовсе [9]. Новый законопроект № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенный в Государственную Думу Российской Федерации 26 июня 2018 года, пока не дал нам никакого результата. А именно не был официально закреплен как нормативно-правовой акт, и находится в стадии дальнейшего слушания. Пока это только исключительно административная и во многом усмотренческая процедура, которая несет в себе большое количество недоработок.
Нельзя не сказать и не выделить в качестве отдельной проблемы вопросы государственной регистрации земельных участков сельскохозяйственного назначения. На сегодняшний день мы имеем данные только 15 % зарегистрированных участков такой категории, что является по большей мере результатом заявительного принципа государственной регистрации права, который в системе информационного обеспечения субъектов земельных правоотношений практически никак не функционирует [11].
Сведения единого государственного реестра недвижимости в области предоставления информации о земельных участках, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения являются не достаточными. Мы не можем по имеющимся данным выявить всю специфику земель сельскохозяйственного назначения и учесть в полной мере все их
особенности как главного природного ресурса, который является средством производство в сельском и лесном хозяйстве.
Стоит выделить еще одну проблему, тормозящую систему регулирования, учета и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Это слабое развитие института землеустройства. Реформирование землеустроительных служб, полное отсутствие уже на протяжении нескольких десятилетий государственного финансирования землеустроительных мероприятий, упразднение колхозов и совхозов, которые служили гарантом сохранения земель сельскохозяйственного назначения, ликвидация процесса инвентаризации земель, без которой практически невозможно осуществить землеустройство - все это уменьшило роль землеустройства в решении ключевых вопросов рационального использования земель сельскохозяйственного назначения [10]. Недоработка генеральной схемы землеустройства, частичное отсутствие правил землепользования межселенных территорий также влияют на ключевые проблемы охраны и сохранения земель.
Число дискуссионных вопросов в области института землеустройства возрастает, острота их обсуждения повышается. В январе 2020 года вступил в силу новый Федеральный закон № 78 «О землеустройстве», говорить о его реализации и успехах функционирования пока рано. Но, данный Федеральный закон с одной стороны, четко определяет землеустроительные мероприятия и говорит о том, что именно их действием будет обеспечиваться наилучшее использование земель сельскохозяйственного назначение, а с другой стороны - напрочь сужает сферу применения землеустройства как института территориального зонирования. И как результат, все землеустроительные работы сводятся к кадастровым. Действие данного закона и его эффективность разработки нам еще придется оценить в скором будущем [6].
Таким образом, поднимая все проблемы в области правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения, стоит отметить о недостаточно эффективном действии правовых норм в области охраны. Наличие экономически устойчивой системы землепользования, которая структурно упорядочена и экологически сбалансирована, позволяет нам частично возвысить институт охраны земель, но не в полной мере. Мы должны учитывать все особенности земель сельскохозяйственного назначения, рассматривать их с точки зрения разных правовых норм и законов, и не в коем случае не опасаться увеличения массива таких норм для более эффективного развития института охраны земель по принципам земельного законодательства и главного закона нашей страны - Конституции Российской Федерации, делая ссылки на ст. 9 и ст. 13 [1].
Консолидация экологических, правовых, природоохранных требований в отношения всех земель, а в частности в отношении земель сельскохозяйственного назначения позволит в кратчайшие сроки создать новую и укрепить уже имеющую систему законодательных норм в области охраны и рационального и эффективного использования земель такой категории. Это послужит укреплению правого регулирования такой сферы, повышению эффективности действий вводимых норм, решению социально-экономических проблем отраслей сельского хозяйства и как следствие - укрепление нашей страны на новом этапе экономического развития.
Список литературы
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 11-ФКЗ) // «КонсультантПлюс»
2. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.10.2001г. №136-Ф3 (ред. от 27.12.2019г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020г.) // «КонсультантПлюс»
3. Российская Федерация. Законы. Налоговый кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000г. №117-ФЗ (ред. от 27.12.2019г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020г.) // «КонсультантПлюс»
4. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 30.12.2001г. №195-ФЗ (ред. от 27.12.2019г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.01.2020г.) // «КонсультантПлюс»
5. Российская Федерация. Законы. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации" [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 03.07.2016г. №354- ФЗ (последняя редакция) // «КонсультантПлюс»
6. Российская Федерация. Законы. "О землеустройстве" [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ с изменениями, внесенными Федеральным законом от 03.08.2018 № 280-ФЗ, вступившими в силу с 01.01.2020 года // «КонсультантПлюс»
7. Российская Федерация. Указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" // «КонсультантПлюс»
8. Российская Федерация. Постановление Правительства РФ "О проведении рекультивации и консервации земель" (вместе с "Правилами проведения рекультивации и консервации земель") [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 №800 (ред. от 07.03.2019 г.) // «КонсультантПлюс»
9. Российская Федерация. Приказ Минэкономразвития России "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" [Электронный ресурс]: Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 (ред. от 04.02.2019) // «КонсультантПлюс»
10. Валиев Д.С., Желонкина Е.Э., Гулина А.В. Анализ и пути решения вопроса сохранения земель сельскохозяйственного назначения // Московский экономический журнал. 2016. №3. С.7
11. Липски С.А. Возможность решения текущих проблем сельскохозяйственного землепользования в рамках действующего налогового законодательства / С.А. Липски // Налоги. - 2018. - №1. - С. 18-21
12. http://mcx.ru/ - Официальный сайт Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
References
1. "Constitution of the Russian Federation" (adopted by the national Assembly voting 12.12.1993) (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 N 6-FKZ, from 30.12.2008 N 7-FKZ, from 05.02.2014 N 2-FKZ, from 21.07.2014 N 11-FKZ) / / «ConsultantPlus»
2. The Russian Federation. Laws. The Land Code of the Russian Federation Federation [Electronic resource]: Federal law of 25.10.2001, No. 136-FZ (as amended on 27.12.2019) (Rev. and extra, Intro. effective from 01.01.2020) / / «ConsultantPlus»
3. The Russian Federation. Laws. The Tax Code of the Russian Federation Federation [Electronic resource] (part two): Federal law No. 117-FZ of 05.08.2000 (ed. of 27.12.2019) (with ed. and extra, Intro. effective from 01.01.2020) / / «ConsultantPlus»
4. Russian Federation. Laws. The Code of the Russian Federation on administrative offences "[Electronic resource]: Federal law No. 195-FZ of 30.12.2001 (ed. of 27.12.2019) (with ed. and extra, Intro. effective from 13.01.2020) / / «ConsultantPlus»
5. Russian Federation. Laws. "On making changes to individual legislative acts of the Russian Federation in terms of improving the procedure for withdrawal of land plots from agricultural lands when they are not used for their intended purpose or used in violation of the legislation of the Russian Federation" [Electronic resource]: Federal law No. 354-FZ of 03.07.2016 (latest edition) / / «ConsultantPlus»
6. Russian Federation. Laws. "On land management "[Electronic resource]: Federal law of 18.06.2001 N 78-FZ as amended by the Federal law of 03.08.2018 № 280-FZ, which came into force on 01.01.2020 / / «ConsultantPlus»
7. Russian Federation. Decree of the President of the Russian Federation of 19.04.2017 N 176 " On Strategies for environmental safety of the Russian Federation for the period up to 2025" / / «ConsultantPlus»
8. Russian Federation. Resolution Of the government of the Russian Federation "On land reclamation and conservation" (together with "Rules for land reclamation and conservation") [Electronic resource]: Resolution of the Government of the Russian Federation of 10.07.2018 No. 800 (ed. of 07.03.2019) / / «ConsultantPlus»
9. Russian Federation. Order of The Ministry of Economic Development of Russia "On approval of the classifier of types of permitted use of land plots "[Electronic resource]: Order of the Ministry of economic development of Russia from 01.09.2014 N 540 (ed. from 04.02.2019) / / «ConsultantPlus»
10. Valiev D. S., Zhelonkina E. E., Gulin A. V. Analysis and solutions the issue of conservation of agricultural land / / Moscow economic journal. 2016. No. 3. P. 7
11. Lipsky S. A. the Possibility of solving current problems agricultural land use in the framework of current tax legislation / S. A. Lipsky / / Taxes. - 2018. - No. 1. - Pp. 18-21
12. http://mcx.ru/ - Official website of the Ministry of agriculture of the Russian Federation.
