CC BY
555УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10085
правозащитная функция
____w W _ _
прокуратуры российской федерации
Денис Юрьевич ПАРШУНИН, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин РАНХиГС, первый заместитель прокурора Второй прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах МО Email: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация. Статья посвящена характеристике правозащитной функции прокуратуры, ее сущности и отличительным особенностям. Целью выступает рассмотрение правозащитной функции прокуратуры, участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе с целью защиты законных интересов, прав и свобод граждан, анализ актов прокурорского реагирования на нарушения закона. При помощи таких методов научного познания, как сравнительно-правовой метод и метод формализации, проанализированы нормативно-правовые акты и научная литература по рассматриваемой проблематике, сопоставлены составные части (элементы) правозащитной функции прокуратуры.
Ключевые слова: Прокуратура РФ, правозащитная функция прокуратуры, функции прокуратуры, прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан, акты прокурорского реагирования.
Annotation. Article is devoted to the characteristic of human rights function of prosecutor's office, her essence and distinctive features. As the purpose consideration of human rights function of prosecutor's office, participation of the prosecutor in civil and arbitration process for the purpose of protection of legitimate interests, rights and freedoms of citizens, the analysis of acts of public prosecutor's response to violations of the law acts. By means of such methods of scientific knowledge as a comparative and legal method and a method of formalization, normative legal acts and scientific literature on the considered perspective are analysed, components (elements) of human rights function of prosecutor's office are compared.
Keywords: Prosecutor's office of the Russian Federation, human rights function of prosecutor's office, function of prosecutor's office, public prosecutor's supervision of respect for the rights and freedoms of citizens, acts of public prosecutor's reaction.
Построение и функционирование правового государства невозможно без признания и соблюдения прав и свобод человека, обеспечения их реализации и защиты. Взаимоотношения личности и государства напрямую зависят не только от общего перечня прав и свобод, содержащихся в Конституции РФ и нормах отраслевого законодательства, но и от механизмов, обеспечивающих гарантии их защиты. В силу этого необходимо отметить, что ключевое место в конституционной системе защиты прав и свобод личности отводится судебной защите. Однако не следует забывать о том, что защита прав граждан наряду с
этим включает и внесудебный правозащитный механизм, в котором ключевая роль принадлежит Прокуратуре РФ.
Данный тезис подтверждает статистика, согласно которой с жалобами в органы прокуратуры ежегодно обращается более 2 млн граждан1, по которым, как правило, принимаются меры прокурорского реагирования. Развитие и совершенствование конституционной системы защиты прав и свобод личности предусматривает стимулирование правозащитной деятельности российской прокуратуры. Поэтому все больше внимания должно уделяться деятельности прокуратуры в области защиты прав граждан от проти-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
воправных действий или бездействия должностных лиц органов государственной власти и реализации ее правозащитной функции.
Правозащитная функция прокуратуры играет существенную роль в механизме обеспечения правовой защиты личности в государстве, который реализуется через специальные правовые институты. В соответствии с Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-12 на прокурорские органы возложена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В качестве самостоятельного направления деятельности правозащитная функция прокуратуры стала выделяться не сразу. Прокурорской надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина был оформлен формально 17 ноября 1995 г., т.е. с момента вступления в юридическую силу новой редакции Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации»3.
В соответствии с внесенными поправками была расширена правозащитная функция прокуратуры, в текст Закона была введена специальная глава, посвященная надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, был определен предмет данной сферы надзора, полномочия прокуроров, формы и средства прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод граждан Российского государства.
На основании ст. 26 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» под предметом прокурорского надзора понимается надзор за соблюдением прав и свобод граждан федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, инстанциями в области военного управления, органами, осуществляющими общественный контроль за обеспечением и реализацией прав и свобод человека в местах, где граждане отбывают наказания, связанные с ограничением или лишением свободы, органами управления как коммерческих, так и некоммерческих организаций, их руководителями.
Отметим, что Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» претерпел многочисленные изменения в 1999 г., 2010 г. и 2014 г., которые расширяют предмет прокурорского надзора.
С 1999 г. прокурорский надзор стал осуществляться за соблюдением прав и свобод человека органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур, а на-
чиная с 2010 г. — за соблюдением прав и свобод граждан субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах лишения свободы.
В 2014 г. Прокуратура России была наделена правом надзора за соблюдением прав и свобод человека Следственным комитетом Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что полномочия прокуратуры в области прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека постепенно расширялись. Прокурор был наделен правом проводить проверку либо совершать иные надзорные действия в органах государственного управления, в учреждениях, организациях и на предприятиях при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина.
Ключевое значение для определения предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина имеет положение, содержащееся в ч. 3 ст. 55 Конституции России, согласно которой: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»4.
В соответствии с этим можно сделать вывод о том, что любые иные ограничения прав и свобод личности требуют реагирования со стороны прокурора, иначе это будет противоречить Конституции России. В данном случае прокурор не подменяет собой иные органы государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав личности. Однако при этом прокурорам необходимо правильно определить границы своих полномочий при реализации ими правозащитной функции для того, чтобы не оставить без реагирования нарушения законодательства, но и не подменять контролирующие инстанции.
Такой подход к осуществлению прокурорского надзора и контроля за соблюдением прав человека административными инстанциями нашел свое отражение в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»5. Данный приказ в качестве приоритетного направления прокурорского надзора выделяет деятельность прокуратуры, на-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
правленную на надзор за соблюдением прав и свобод личности федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, муниципальными органами, контрольными инстанциями и их должностными лицами, органами военного управления, органами управления коммерческих и некоммерческих юридических лиц и их руководителями6.
Генеральная прокуратура РФ путем издания приказов и указаний реализует стоящие перед прокуратурой цели и задачи правозащитного направления, которые выражаются в прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод граждан всеми органами государства и должностными лицами.
Приоритетным направлением прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности выступает надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина: личных, социально-экономических, политических, культурных7.
Прокурорский надзор может осуществляться в различных сферах, например, таких, как: образовательная, медицинская (т.е. здравоохранение), социальная, сфера трудовых отношений, финансово-кредитные отношения, защита материнства, детства и семьи, в потребительской и иных сферах реализации прав и свобод человека и гражданина8.
Для реализации правоохранительной функции органы прокуратуры в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» наделяются специальными полномочиями в сфере защиты прав и свобод личности, такими, как:
■ проверка и рассмотрение жалоб, заявлений и иных сообщений о нарушении прав и свобод личности;
■ разъяснение пострадавшим лицам способов и порядка защиты их прав и свобод;
■ применение мер по пресечению и предупреждению действий, нарушающих права и свободы личности, а также привлечение виновных лиц к ответственности с целью возмещения причиненного им ущерба;
■ в случае обнаружения в действиях лиц, нарушающих права и свободы человека и гражданина, состава преступления прокурор обладает правом принять меры, направленные на уголовное преследование данных лиц;
■ в том случае, если нарушение прав и свобод личности носит характер админист-
ративного правонарушения, прокурор обладает правом на возбуждение производства об административном правонарушении, либо может незамедлительно передать материалы проверки должностному лицу, либо в органы, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях;
■ в том случае, если нарушения прав и свобод личности защищаются в порядке гражданского и административного судопроизводства, прокурор обладает правом предъявлять и поддерживать в судебных инстанциях иск в интересах пострадавшего лица, которое по возрасту, либо в силу состояния здоровья, а также по иным причинам, предусмотренным действующим законодательством, не может лично отстаивать в судебных инстанциях свои права и свободы, либо когда нарушение прав личности получило особое общественное значение, или когда нарушения прав и свобод граждан носят массовый характер;
■ прокурор может принять меры, направленные на пресечение и предупреждение нарушений прав и свобод личности;
■ прокурор обладает правом на вынесение протеста на нормативно-правовые акты, которые противоречат нормам действующего законодательства.
При реализации указанных полномочий прокурор может беспрепятственно входить на территорию органов и организаций, имеет доступ и вправе истребовать от должностных лиц предоставления необходимых документов, статистических данных и иных сведений; обладает правом вызывать к себе граждан и должностных лиц для дачи объяснений по выявленным нарушениям законодательства.
Прокуратура РФ реагирует на устные и письменные обращения граждан о нарушениях прав и свобод личности. Жалобы о нарушениях в сфере прав и свобод человека поступают как непосредственно от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, государственных и негосударственных учреждений и организаций.
Реагирование на обращения граждан выступает одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры; при рассмотрении обращений граждан прокурорские органы главным образом руководствуются Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»9.
В приказе регламентированы основания и процедуры проверок по фактам нарушения законодательства, прав и свобод человека и гражданина, порядок привлечения специалистов, ознакомления заявителей с документами и материалами проверок.
Помимо рассмотрения письменных коллективных и индивидуальных обращений, сотрудники прокуратуры осуществляют личный прием граждан. В Генеральной прокуратуре РФ прием представителей государственных и общественных организаций, граждан, а также иных лиц осуществляется в день их обращения с участием при необходимости представителей других подразделений.
В соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан предусматривается запись на личный прием граждан к Генеральному прокурору РФ, либо его заместителям, но лишь при наличии заключения соответствующего структурного подразделения о его необходимости. В прокуратурах уровня субъектов РФ и нижестоящих прокуратурах прием граждан проводится в течение всего рабочего дня специальным сотрудником, отвечающим за организацию работы с обращениями граждан.
Жалобы от граждан могут приниматься как на месте, т.е. в учреждениях, организациях и на предприятиях, так и непосредственно в самой прокуратуре с оповещением о времени и месте осуществления приема. Принятые к рассмотрению жалобы, заявления и иные обращения граждан должны рассматриваться и разрешаться в сроки, которые устанавливаются действующим законодательством. Жалобы и заявления, поступившие от должностных лиц и граждан, должны быть рассмотрены не позднее одного месяца; в том случае, если они не требуют проверки и изучения, — в срок не более 15 дней.
В случае, если жалобы поступили в Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъектов РФ, либо приравненные к ним военные или специализированные прокуратуры от военнослужащих и членов их семей, жалобы должны быть разрешены в срок до 15 дней, а если они поступают в нижестоящие прокуратуры, то должны быть рассмотрены в момент поступления, либо не позднее семи дней со дня их поступления.
В момент поступления в прокуратуру рассматриваются также обращения, которые поступают от высших должностных лиц, таких, как: Президент РФ, руководитель Администрации Президента РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, Секретарь Совета Безопасности РФ, спикеры верхней и нижней палат Федерального Собрания РФ и их заместители, Уполномоченный по правам человека, руководители федеральных органов исполнительной власти. Исключения из правил составляют также поступившие в прокуратуру обращения, которые взяты под контроль депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, председателями комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ.
Действующим законодательством запрещается пересылка поступивших в прокуратуру жалоб в органы государственной власти и их должностным лицам, решения либо действия которых обжалуются. В том случае, если заявления и жалобы передаются в другие инстанции, прокуратура должна об этом известить заявителя.
Орган или должностное лицо, которым направлена жалоба или заявление для рассмотрения, необходимо сообщить в прокуратуру о результатах ее разрешения. После тщательной проверки изложенных в жалобе или заявлении данных принимается решение. Ответ прокурора на жалобу должен быть обоснованным, со ссылкой на нормы законодательства, которые применялись при принятии решения. Жалоба подлежит удовлетворению только в том случае, если требования заявителя признаны обоснованными. Заявитель извещается прокуратурой письменно о решении по жалобе или заявлению с указанием мер, направленных на восстановление нарушенных прав и свобод граждан, а в случае отказа в удовлетворении жалобы — с указанием на мотивы отклонения со ссылкой на применяемый закон.
Если прокуратурой принято решение об отказе в удовлетворении жалобы или заявления, заявителю должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения, право на обращение в суд, если это предусмотрено законом10. Только после всех вышеуказанных действий жалоба или заявление считаются разрешенными.
Заявитель обладает правом знакомиться с материалами проверки в той мере, в какой это не затрагивает права и свободы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной и иной охраняемой законом тайны.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
Особое место в правозащитной деятельности прокуратуры принадлежит участию прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Так, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ11 установлены общие положения об участии прокурора в гражданском судопроизводстве, на основании которых он может обратиться в суд с заявлением в защиту законных интересов, прав и свобод граждан. Участие прокуратуры в гражданском процессе в судах общей юрисдикции может быть реализовано в следующих формах:
■ при помощи обращения в судебную инстанцию с заявлениями в порядке искового производства, с заявлением по делам, которые возникли из публичных правоотношений, либо по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
■ правом участвовать в гражданском процессе в случае дачи заключения по делам о восстановлении на работе, о возмещении вреда, о выселении, по делам о вреде, причиненном жизни или здоровью граждан, либо в иных случаях, которые предусмотрены действующим законодательством;
■ при помощи подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, а также на кассационные представления на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений, либо на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ.
Прокурор может обратиться с заявлением в судебную инстанцию с целью защиты законных интересов, прав и свобод граждан, если по состоянию здоровья, недееспособности, возрасту либо по другим уважительным причинам лицо не может самостоятельно обратиться в суд. В этом случае в представленном прокурором заявлении должно содержаться обоснование причин невозможности предъявления иска в защиту прав и свобод самим гражданином.
Данное ограничение не распространяет свое действие на заявление прокурора, основанием для которого послужило обращение к нему граждан о защите оспариваемых или нарушенных социальных прав и свобод граждан в сфере защиты материнства, отцовства, семьи и детства, социальной защиты, обеспечения права граждан
на предоставление жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах, защите трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, охраны здоровья, обеспечения права на благоприятную окружающую среду и иных социальных прав.
В ГПК РФ отсутствует указание на перечень уважительных причин и критериев состояния здоровья, на основании которых лицо не может самостоятельно обратиться в суд, что не освобождает прокурора при подготовке искового заявления от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, в соответствии с которыми лицо не может самостоятельно обратиться в судебную инстанцию.
В случае если прокурором не соблюдены вышеуказанные требования при обращении в суд в защиту законных интересов, прав и свобод граждан, это может повлечь за собой оставление заявления прокурора без рассмотрения. Данное правило установлено ст. 136 ГПК РФ12, где содержится требование о том, что только суд вправе осуществлять право оценки уважительности причин, на основании которых лицо не может самостоятельно обратиться в суд. Для того чтобы органы прокуратуры более эффективно могли реализовать задачи по защите прав и интересов граждан в гражданском судопроизводстве, в настоящее время действует приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 июля 2017 г № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве»13.
Как уже отмечалось, прокурор обладает правом участвовать не только в гражданском, но и в арбитражном процессе путем предъявления заявлений и исков в арбитражные суды о признании недействительными сделок, которые совершаются органами государственной власти, муниципальными и государственными унитарными учреждениями и предприятиями, юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия российского государства, либо доля участия субъектов РФ или муниципальных образований.
Прокуратура РФ может обращаться с исками в арбитражные суды об истребовании из чужого незаконного владения государственного и муниципального имущества, а также с заявлением об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов, муниципальных органов, которые затрагивают законные интересы, права и свободы граждан в сфере экономической деятельности.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
В рамках надзорной деятельности за соблюдением прав и свобод человека прокурор обладает правом осуществления прокурорского реагирования на установленные нарушения закона путем принятия таких актов, как: протест, постановление, представление, предостережение14.
Протест прокурора выносится на нормативно-правовой акт, противоречащий закону; в нем содержится требование об устранении имеющихся противоречий, о последующем приведении нормативно-правового акта в соответствие с действующим законодательством либо о его отмене.
В содержательном плане протест включает три элемента: вводную часть, которая содержит название протеста, информацию о том, какому органу он адресован, а также указание на нормативно-правовой акт, подлежащий опротестованию; основную часть, в которой излагается содержание нормативно-правового акта, нарушающего нормы законодательства, на основании чего делаются выводы о его противоречии действующим нормативно-правовым актам; заключительную часть, которая включает предложения прокурора, направленные на приведение данного нормативно-правового акта в соответствие с действующим законодательством.
Стандартный срок рассмотрения протеста прокурором составляет десять дней; исключением из правил, когда прокурор может установить сокращенный срок, выступают случаи, при которых было допущено существенное нарушение закона, которое может повлечь неблагоприятные последствия для большого круга лиц.
Протест, который выносит прокурор на нормативно-правой акт, нарушающий нормы действующего законодательства, выступает одновременно как его правом, так и обязанностью, а также в качестве показателя его надзорной деятельности. В силу данного обстоятельства недопустимым действием является соглашательская позиция прокуроров с действием нормативно-правовых актов, противоречащих законам, из-за незначительности данных противоречий.
Еще одним актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения законных интересов, прав и свобод граждан выступает постановление. Прокурор вправе выносить мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, либо об осуществлении производства об административном правонарушении, которое выносится исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Следующим актом прокурорского реагирования на нарушение закона выступает представление, которое содержит аналитические данные об условиях и причинах, способствующих возникновению нарушений законодательства; в нем также должны содержаться предложения об устранении обнаруженных нарушений.
На основании ст. 24 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-115 органы государственной власти и должностные лица, получившие представления от прокуратуры, должны в месячный срок принять меры, направленные на устранение допущенных нарушений закона.
Структура представления состоит из четырех элементов: вводная часть, в которой указываются название представления и его адресат; основная часть, в которой должны быть перечислены нарушения законодательства с указанием текста нарушенной статьи; аналитическая часть, в которой отражены выявленные прокурором условия и причины, послужившие причинами возникновения нарушений закона; заключительная часть, в которой указываются предложения, направленные на устранение нарушений, причин и условий, им способствовавших.
В тексте представления прокурор определяет, какому органу или должностному лицу они адресованы, так как именно на них лежит обязанность принять меры к устранению допущенных нарушений. В том случае, если в результате проверки выявлены серьезные нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина, прокурор обязан внести представление в вышестоящую инстанцию данных органов государственной власти.
Среди общих черт протеста и представления как актов прокурорского реагирования за соблюдением прав и свобод гражданина можно назвать следующие:
■ данные акты прокурорского реагирования должны быть посвящены актуальному событию, которое относится к нарушениям законных интересов, прав и свобод граждан, что обусловливает процессуальную необходимость прокурорского вмешательства и принятия соответствующего решения;
■ своевременное их принятие прокурором, так как запоздалую реакцию на нарушенные нормы законодательства можно приравнять к отсутствию надзора за его исполнением;
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
■ аргументированность и обоснованность представленных прокурором выводов и предложений, которые основаны на конкретных фактах;
■ протест и представление должны быть составлены в соответствии с установленной формой.
Особняком в системе актов прокурорского реагирования на нарушение прав и свобод граждан выступают предостережения о недопустимости нарушения закона. В течение длительного периода времени продолжалась полемика, как среди теоретиков, так и практикующих юристов, о целесообразности включения прокурорского предостережения за нарушения закона и установление административной ответственности в случае его невыполнения в систему актов прокурорского реагирования.
Данную меру даже исключали из правовых средств прокурорского реагирования на непродолжительный период времени, но Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 г. она была возвращена в качестве меры прокурорского реагирования.
В соответствии со ст. 251 вышеуказанного Закона целью предостережения выступает: «предупреждение и недопущение готовящихся правонарушений». На основании норм российского законодательства предусматривается возможность привлечения должностных лиц, в отношении которых выносилось предостережение, как к уголовной, административной, так и к дисциплинарной ответственности за его игнорирование.
На наш взгляд, именно поэтому предостережение не упоминается во второй главе Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», которая посвящена надзору за соблюдением законных интересов, прав и свобод граждан. Однако это не говорит о том, что при нарушении прав и свобод граждан прокурор может быть ограничен в объявлении такого акта прокурорского реагирования, как предостережение.
Подводя итоги, отметим, что акты прокурорского реагирования на нарушение прав и свобод граждан, их законных интересов являются одновременно как правом, так и обязанностью прокурора. Своевременное реагирование органов прокуратуры на нарушение прав и свобод граждан позволит реализовать в полном
объеме правозащитную функцию прокуратуры, укрепит ее место и самостоятельную роль в системе ее функций.
Можно согласиться с точкой зрения известного правоведа В.Г. Бессарабова16, по мнению которого правозащитную функцию относят к самостоятельному направлению деятельности российской прокуратуры при осуществлении ею различных видов деятельности, так как деятельность российской прокуратуры определяется ее местом и ролью и государственно-правовым назначением в правоохранительной системе.
К числу сторонников позиции о выделении правозащитной функции российской прокуратуры в качестве самостоятельной относится и правовед В.В. Росинский17, полагающий, что защита законных интересов, прав и свобод граждан выступает в качестве ее независимой функции наряду с такими функциями, как уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве, участие прокуратуры в надзоре за соблюдением Конституции РФ и законов.
Таким образом, соглашаясь с мнением данных ученых, дополним его выводом о том, что правозащитная функция прокуратуры не только может быть реализована в процессе осуществления надзора за соблюдением прав и свобод граждан, но и включает правозащитную практику иных видов деятельности прокурорских органов.
На наш взгляд, можно говорить о выделении правозащитной функции в качестве независимой, существующей наряду с другими ее функциями, так как ее назначение состоит не только в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина, но и в изменении ситуации с нарушениями прав личности, направленными на их предотвращение, недопущение нарушения прав граждан и их законных интересов различными инстанциями.
Исходя из сказанного отметим, что правозащитная функция прокуратуры характерна для осуществления всех видов ее деятельности, а защита законных интересов, прав и свобод человека и гражданина выступает задачей любой отрасли прокурорского надзора.
Исследовав правозащитную функцию прокуратуры, мы пришли к следующим выводам.
В соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон «О Прокуратуре РФ» в период правления Д.А. Медведева, целью которых явилась защита малого и среднего бизнеса, на прокуратуру возложили санкционирование, раз-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
решение и согласование проверок, при этом ограничили осуществление органами исполнительной власти надзорной деятельности в пределах их ведения. Осуществив перераспределение полномочий, ранее принадлежавших исполнительным органам государственной власти, в сторону прокуратуры, тем самым ее деятельность перевели в сферу надзора за исполнением федерального законодательства и специальных правил. Данное обстоятельство привело к существенному увеличению проверочных мероприятий, в том числе в отношении предпринимателей, к увеличению нагрузки на работников прокуратуры, снижению качества проводимых проверок.
На наш взгляд, прокуратуре передали не свойственные ей функции. Таким образом, на основании Закона были смешаны различные виды государственного надзора: прокурорский надзор за законностью и административный надзор за соблюдением специальных правил и норм, которые они должны обеспечивать. Все обращения, которые ранее поступали в различные органы государственной власти, стали подавать в прокуратуру.
Проверки, которые раньше проводили контролирующие органы, в настоящее время осуществляет прокуратура, что отвлекает ее от реализации основной функции — надзора за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц, соблюдением законности и правопорядка в государстве и фактически приводит к подмене деятельности иных органов государственной власти, что противоречит требованиям ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О Прокуратуре РФ».
Так, в соответствии со статистическими данными только за 2018 г. органами прокуратуры Московской области было возбуждено 7844 дела об административных правонарушениях, из которых лишь 616 дел возбуждено по составам административных правонарушений, относящихся к компетенции органов прокуратуры, тогда как 7228 дел прокуратура возбудила в качестве контролирующей инстанции.
Кроме того, в результате проведенных преобразований и реформирования деятельности прокуратуры государство ослабило прокуратуру, забрав у нее право на проведение следственных действий, передав эти полномочия Следственному комитету РФ. Это привело не только к ослаблению прокурорских инстанций, но и к нивелированию принципа законности и правопорядка, так как традиционно прокуратура форми-
ровалась как орган власти, обеспечивающий режим законности в государстве.
1 Капинус О.С. Законность: состояние и тенденции в 2010 — 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: Науч. доклад. М.: Академия Ген. прокуратуры РФ, 2015. 406 с.
2 Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 30.10.2018 г. № 374-Ф3) // СПС «Консультант Плюс»
3 Там же.
4 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «Консультант Плюс»
5 Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (ред. от 21.06.2016 г. № 361) // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_75181/
6 Бойченко С.И. Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2009.
7 Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 9—23.
8 Алябышева M.A. К вопросу о правозащитной функции прокуратуры Российской Федерации // Молодой ученый. 2018. № 15. С. 46—48.
9 Приказ Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» (ред. от 21.09.2018 г.) // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_75181/
10 Прокурорский надзор: Учебник для бакалавров / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 11-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014.
11 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. № 138-Ф3 (ред. от 03.08.2018 г. № 340-Ф3) // СПС «Консультант Плюс»
12 Там же.
13 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10.07.2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» // Законность. 2017. № 10.
14 Прокурорский надзор... Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова...
15 Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации»...
16 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: М.: Проспект, 2008. С. 20.
17 Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2010. С. 82.
Библиографический список
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «Консультант Плюс»
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г. № 340-ФЗ) // СПС «Консультант Плюс»
3. Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 30.10.2018 г. № 374-ФЗ) // СПС «Консультант Плюс»
4. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (ред. от 21.06.2016 г. № 361) // http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_75181/
5. Приказ Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» (ред. от 21.09.2018 г.) // http://www.consultant.ru/do-cument/cons_doc_LAW_75181/
6. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10.07.2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» // Законность. 2017. № 10.
7. Алябышева М.А. К вопросу о правозащитной функции прокуратуры Российской Федерации // Молодой ученый. 2018. № 15. С. 46—48.
8. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Проспект, 2008. 544 с.
9. Бойченко С.И. Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2009. 194 с.
10. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституци-онализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 9—23.
11. Капинус О.С. Законность: состояние и тенденции в 2010 — 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: Науч. доклад. М.: Академия Ген. прокуратуры РФ, 2015. 406 с.
12. Прокурорский надзор: Учебник для бакалавров / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 11-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014. 479 с.
13. Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2010. 224 с.
/¿емг \ Московская академия
Следственного комитета K^S / Российской Федерации
Международное право
Схемы и определения
Ю.А. Цветков
Цветков, Юрий Анатольевич. Международное право. Схемы и определения: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Правоохранительная деятельность» / Ю.А. Цветков. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020. - 167 с.
ISBN 978-5-238-03325-9
В учебном пособии в схематическом виде представлены все основные разделы учебной дисциплины «Международное (публичное) право», даны определения основных институтов и понятий.
Для студентов юридических вузов.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
