Правовые риски сферы управления публичными финансами Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

LEGAL SCIENCES

LEGAL RISKS OF PUBLIC FINANCE MANAGEMENT Glushakov A.V.1, Lapina MA.2 (Russian Federation) Email: Glushakov566@scientifictext.ru

1Glushakov Aleksey Vladimirovich -Student;

2Lapina Marina Afanasyevna - Doctor of Law, Professor, DEPARTMENT OF LEGAL REGULATION OF ECONOMIC ACTIVITY, FINANCIAL UNIVERSITY UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION,

MOSCOW

Abstract: the article discusses the impact of legal risks on the public finance management sector based on the variety of types of risks, the impact on the financial security and financial stability of the state, the grounds for their classification, characteristics of a risk-based approach, proposals for the classification of legal risks. The conclusion is made about increasing the effectiveness of public finance management by systematically identifying and analyzing risks and the impact on them from public law entities.

Keywords: public finance, risks, classification, management.

ПРАВОВЫЕ РИСКИ СФЕРЫ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫМИ

ФИНАНСАМИ 12 Глушаков А.В. , Лапина М.А. (Российская Федерация)

1Глушаков Алексей Владимирович - студент; 2Лапина Марина Афанасьевна - доктор юридических наук, профессор,

кафедра правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

г. Москва

Аннотация: в статье рассматривается воздействие правовых рисков на сферу управления публичными финансами исходя из разнообразия видов рисков, влияния на финансовую безопасность и финансовую устойчивость государства, основания их классификации, характеристики риск-ориентированного подхода, предложений по классификации правовых рисков. Делается вывод о повышении эффективности управления публичными финансами с помощью системного выявления и анализа рисков, воздействия на них со стороны публично-правовых образований.

Ключевые слова: публичные финансы, риски, классификация, управление.

Специфические аспекты проявлений во всех составляющих общественных отношений финансово-правового регулирования, как то бюджетная, кредитная, налоговая, страховая, валютная, банковская, охватывает категория правового риска. Вероятностное наступление вредоносных финансово-правовых последствий является производной от факторов угрозы, ущерба, уязвимости и обуславливает необходимость применения мер обеспечения финансовой безопасности.

Риски влияют на обеспечение финансовой устойчивости государства. Они обусловлены неопределенностью в сфере публичных финансов; предполагают потенциальную возможность наступления негативных финансовых последствий, с последующим негативным социальным эффектом. Рискам свойственны мобильность, динамичность, постоянство возникновения и трансформации; видовая модификация; чрезвычайный характер их последствий; управляемость.

Внешние угрозы наступления финансового риска могут возникнуть из-за: - мирового экономического кризиса;

- корректирования правил внешнеэкономической деятельности, валютного обращения;

- торговых войн;

- колебания цены на нефть;

- применения конкурентоспособными странами инструментов финансового давления.

Внутренние угрозы, приводящие к рисковой финансовой ситуации, обусловлены:

- отсутствием тщательно разработанного правового обеспечения сферы публичного управления финансами;-малоэффективной системой финансового контроля;

- нечеткой финансовой политикой государства;

- нестабильностью и вялостью финансовых институтов;

- оттоком капитала;-злоупотреблениями и криминализацией на фондовом рынке;

- ошибками и просчетами должностных лиц органов власти и управления финансовой системой государства;

- экономической преступностью в широких масштабах.

Фактор уязвимости системы управления публичными финансами обусловлен недостатками организации контроля различных финансовых правоотношений, в том числе на уровнях, как муниципальных образований, так и субъектов РФ и федеральном уровне.

Фактор нанесения ущерба, как последствия финансово-правового риска, находит свое отражение на экономических интересах населения, делового сообщества, международной репутации, инвестиционной привлекательности.

В теоретических исследованиях в зависимости от источника возникновения риски делят на систематические (системные) и несистематические (несистемные). Первые влияют в равной степени на все финансовые субъекты из-за их связи с трудно предсказуемыми факторами, вследствие чего их сложно диверсифицировать.

Несистематические риски для публично-правовых образований обусловлены качеством менеджмента и могут возникать при формировании бюджетов и их исполнении. Это риски ненадлежащего бюджетного планирования, нецелевого использования бюджетных средств, неудовлетворительного контроля главных распорядителей за деятельностью распорядителей и получателей бюджетных средств. Несистематические риски можно минимизировать.

Правовые риски классифицируются по основанию направления финансовой деятельности. Это бюджетные, денежно-кредитные, налоговые, долговые, инвестиционные, банковские, страховые, валютные.

Сущность бюджетного риска по мнению исследователей выражается в:

- несовпадении утвержденного федеральным законом бюджета и его исполнение;

- недополучении (недофинансировании) денежных средств бюджета любого уровня.

По видам бюджетные риски подразделяются на: риски внешней среды, бюджетной системы и риски случая.

Риски внешней среды возникают вне сферы бюджета. Это:

- риск инфляции (снижение реальной стоимости бюджетных ресурсов),

- риск снижения платежеспособности налогоплательщиков (постепенный рост задолженности платежей в бюджет),

- риск политической конъюнктуры (возникает при совпадении периода планирования бюджета с предвыборным периодом).

Функционирование бюджетной системы сопровождают:

- риск ритмичности поступлений;

- риски структуры доходов и расходов бюджета;

- риск несбалансированности бюджета (дефицит/профицит при исполнении бюджета);

- риск зависимости от внешних источников.

Риски случая подразумевают: риск ошибки, риск экономического кризиса, риск коррупции, риск развития бюджета. Эти риски связаны с объективными непредсказуемыми ситуациями, возникающими в результате стихийных бедствий, природных катаклизмов, которые могут произойти в течение бюджетного цикла; с ошибками, допускаемыми участниками бюджетного процесса при реализации возложенных на них полномочий; с непредвиденными экономическими, инвестиционными, кредитными кризисами;с

58

сознательными нарушениями участниками бюджетного процесса порядка исполнения возложенных на них полномочий, злоупотреблениями в использовании бюджетных средств (риск коррупции);

- с изменением бюджетно-налогового законодательства, внедрением новаций в бюджетный процесс.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует нормативное закрепление термина «бюджетный риск». В документе Минфина РФ о внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 17.03.2014 №193 « Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями средств бюджетов...» новелла в части общих подходов и правил содержит определение бюджетных рисков, как возможности возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур, в том числе возможности коррупционного проявления. Параметры оценки:

- вероятность,

- степень влияния. Шкала оценки: низкий/средний/высокий. Оценка параметров бюджетного риска осуществляется должностными лицами, ответственными за формирование карт ВФК - внутреннего финансового контроля.

Бюджетному риску присущи следующие особенности возникновения:

- в процессе аккумулирования бюджетных средств, их распределения и использования;

- в ходе формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней, опосредованным финансовыми отношениями публично-правовых образований;

- если в ходе исполнения бюджета утвержденные и отчетные показатели совпадают, бюджетный риск отсутствует, если наоборот, наступает рисковая ситуация, что говорит о вероятностном характере риска;

- в ходе бюджетного прогнозирования рассматриваются альтернативные варианты планируемых параметров, что сопряжено с появлением рисков.

Для эффективного управления бюджетными рисками необходимо учитывать их многообразие, а именно, риски этапа бюджетного планирования, риски потери доходов, риски неучтенных расходов, риски финансирования.

Публично-правовые образования в ходе исполнения бюджетных процедур несут ответственность за риски неэффективности бюджетных расходов из-за неполного или несвоевременного принятия и исполнения бюджетных обязательств, недостатков среднесрочного планирования, неисполнения планов повышения эффективности бюджетных расходов, что приводит к значительному увеличению расходных обязательств и разбалансированности бюджетов всех уровней.

Низкое качество управления публичными финансами в части доходов обуславливается недостатками планирования налоговых доходов федерального бюджета и таможенных платежей, что провоцирует риск высокой вероятности изменения бюджетных показателей по причине внешних изменений.

Понятие банковского риска заключается в возникновении у кредитной организации потерь вследствие нарушения ею или ее контрагентами условий заключенных договоров, допускаемых в ходе деятельности правовых ошибок, несовершенства правовой системы, нарушения нормативных правовых актов, нахождения под юрисдикцией иных государств контролируемых кредитной организацией юридических лиц, ее филиалов, иных контрагентов.

Отечественный и европейский опыт группирует виды банковских рисковследующим образом:

- группа финансовых рисков, в состав которой входит кредитный, рыночный, риск ликвидности,

- группа функциональных это -операционный риск, модельный, стратегический, общий риск-аппетит, риск концентрации,

- правовой риск,

- страновый риск.

Правовые риски возникают в связи с нормотворческой, правоприменительной и интерпретационной деятельностью в сфере финансового права и подразделяются на публично-правовые и административно-правовые.

Публично-правовые образования являются специфическими субъектами правоотношений, регламентируемых административным правом, в силу их государственно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера. Государственные органы исполнительной власти, осуществляя возложенные на них функции, являются правотворческими субъектами, то есть принимают подзаконные нормативные акты, регламентирующие управление различными сферами общественных отношений, в частности управление публичными финансами, а также осуществляют правоприменительную связанную с реализацией правовых предписаний.

Таким образом, классификация правовых рисков в сфере управления публичными финансами и исследование причин их возникновения являются базисом анализа, оценки и установления направлений и способов их минимизации.

Управление рисками в финансовой деятельности публично-правовых образований снижает вероятность их наступления и неблагоприятные последствия их воздействия. Применение органами государственной власти и местного самоуправления риск-ориентированного подхода является одной из составляющих комплекса задач и функций, требующих полного и своевременного исполнения.

Управление рисками в финансовой сфере представляет собой совокупность целенаправленных действий, непрерывно осуществляемых на всех стадиях управленческого процесса. Такой системный подход должен способствовать своевременному определению и реализации мероприятий по нейтрализации негативных факторов и использованию преимуществ позитивных характера.

В частности, рассматривая бюджетирование, как основу деятельности публично-правовых образований в финансовой сфере, применение риск-ориентированного подхода представляет собой последовательность связанных между собой этапов:

1. Идентификация риска на основе проведенного анализа состояния общественных финансов публично-правового образования и выявления «узких мест», оценка вероятности его проявления.

2. Выявление факторов, способствующих возникновению риска, исследование всевозможных причин риска, оценка вероятностных последствий.

3. Определение мер воздействия на факторы, влияющие на возникновение риска и его причины.

4. Принятие надлежащих управленческих решений в отношении конкретного направления деятельности.

5. Оценка эффективности управленческого воздействия.

6. Разработка компенсационного механизма устранения последствий риска в случае его проявления.

7. Систематизация результативных управленческих решений для создания надежного базиса стратегического, тактического, оперативного управления рисками, включая их прогнозирование.

8. Разработка или апробация методик оценки рисков, ведение информационной базы по рискам, подготовка отчетности по системе управления рисками.

Полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет Федеральное казначейство с применением риск-ориентрованного подхода в отношении:

- контроля соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- контроля полноты и достоверности отчетности о реализации государственных программ, в т.ч. отчетности об исполнении государственных заданий.

Правовое регулирование является необходимым инструментом стабилизации общественных, в т.ч. экономических, финансовых отношений. В реалиях на стратегические, управленческие, программные процессы оказывают влияние различные явления, события,

60

которые требуют предвидения, анализа и воздействия. Т.е. это риски вероятного не правового отклонения от намеченной правовой конструкции и принятых законов. К юридическим причинам такого отклонения относится недостаточное качество правового регулирования, порождающее коллизии и пробелы в правовых нормах и актах, юридические просчеты в определении статусов юридических лиц и граждан. Правовой нигилизм и отчуждение от права также провоцируют риски внутри правового механизма.

Любому виду управленческой деятельности свойственны административные риски, в т.ч. сфере управления публичными финансами.

Возможна следующая классификация правовых рисков «по административному основанию»:

1. риски, возникающие в процессе подготовки, утверждения и реализации подзаконных правовых актов глобального характера - концепций и стратегий развития регионов, отраслей, производств, государственных и целевых программ, - и локальных (местных) актов применительно к конкретным учреждениям, предприятиям, гражданам. На обоих уровнях имеют место субъективные моменты финансирования отдельных проектов, распределения объемов заказов, предоставления преференций и льгот

2. риски просчетов при реформировании (оптимизации) систем и функций управленческих органов, неудачи в проведении административных преобразований

3. риски, определяемые уровнем профессионализма работников государственных учреждений и организаций, их правовой добросовестностью и ответственностью.

Источник административной составляющей риска может быть цикличным и случайным. В случае системной повторяемости сбоев, нарушений планов и графиков, регулярности угроз вырабатывается эффективная методика их предотвращения. В непредвиденном событии заключен риск использования затратного компенсационного механизма с привлечением резервных ресурсов, а также необходимость ответного гибкого маневрирования сотрудниками публично-правового образования.

Доминирующим проявлением правовых рисков в процессе управления публичными финансами является их финансовая составляющая.

Финансово-правовой риск публично-правового образования возникает при изменении доходов, расходов и неплатежеспособности, зависящими от его финансовой деятельности, а также невозможностью выполнения публичных финансовых обязательств.

Представляется целесообразным классифицировать элементы финансово-правового риска публично-правового образования аналогично направлениям финансовой деятельности государства: бюджетный, налоговый, долговой, кредитный, инвестиционный, валютный.

Бюджетный риск для публично-правовых образований связан с вероятностью увеличения расходов из-за чрезвычайных ситуаций природно-климатического характера, масштабных аварий, а так же экономических санкций. Такие расходы финансируются за счет дополнительных налоговых и неналоговых доходов, резервных фондов. В отдельных случаях не исключен бюджетный дефицит, для нивелирования которого применяются долговые инструменты. Это систематические риски и их трудно диверсифицировать.

Получение неналоговых доходов, в частности таможенных платежей, зависимых от цен на углеводороды относится также к бюджетному риску. Кроме того, налоги, уплачиваемые нефтегазовыми предприятиями (НДС, налог на прибыль, акцизы, НДПИ) и составляющие доминирующую доходную долю бюджетных поступлений, напрямую зависят от конъюнктуры рынка. Следовательно, рыночный риск является для бюджетного основополагающим.

Налоговые риски тесно связаны с бюджетными и являются актуальнейшей проблемой современной налоговой системы, поскольку несут в себе негативные последствия как для бизнеса, так и для государства.

Долговые риски публично-правовых образований взаимосвязаны с бюджетными, они вызваны превышением верхнего предела государственного (муниципального) долга в случае использования рыночных долговых инструментов финансирования.

Процедура принятия решения о кредитовании публично-правового образования подчинена требованиям Федерального закона № 44-ФЗ \ согласно которому кредитные услуги коммерческих банков выбираются только в ходе проведения аукционов, и банк-претендент должен быть зарегистрирован на специальной электронной площадке. У публично-правового образования существует риск невозврата кредита и неуплаты процентов по нему. Стоит отметить, этот риск более критичен для банков в связи с наличием в БК РФ статьи 239 об иммунитете бюджетов.

Предметом договоров об осуществлении инвестиций с участием публично-правовых образований может быть: закупки для публичных нужд, подряды для публичных нужд, аренда публичного имущества с инвестиционными условиями, доверительное управление публичным имуществом. Заключение таких договоров имеет особый, конкурсный порядок. Особому законодательному регулированию, обеспечивающему защиту интересов публично-правовых образований, подвергаются инвестиционные соглашения.

Валютные риски публично-правовых образований тесно связаны с долговыми. Государственный (муниципальный) долг классифицируется как внешний и внутренний исходя из валюты долговых обязательств. Отнесение таких обязательств субъектов РФ и муниципальных образований к внешнему долгу обусловлено валютными рисками, которые несет заемщик.

Сфере управления публичными финансами с одной стороны присущи правовые риски административного содержания, с другой стороны - финансового характера. Исходя из этого, предлагается классификация по двум основаниям.

К административно-правовым рискам исследуемой системы управления относятся риски подготовки, утверждения и реализации подзаконных правовых актов различных уровней (глобальных - локальных), принимаемых федеральными органами, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления; риски организационной составляющей в функционировании публично-правовых образований, в т.ч. риски административных преобразований; риски кадровой составляющей, связанной с профессионализмом управленческого персонала, а также с вероятностью коррупциогенных проявлений.

Классифицировать финансово-правовые риски в управлении публичными финансами предлагается в соответствии с направлениями финансовой политики государства, т.к. выявление и предупреждение таких типов рисков способствует усилению финансовой безопасности государства, стабильности функционирования финансовых институтов.

Помимо приведенной выше классификации автор считает нужным подчеркнуть, что в целях практического применения набор исследуемых рисков следует ограничить признаком системности, таким образом, приближаясь к решению проблемы отбора бесспорных и объективных критериев структурирования системы финансово-правовых рисков. Системные риски финансовой сферы негативно влияют на реальный сектор экономики. Идентифицировать такие риски позволяет анализ их актуальности. Системные риски можно подразделить на четыре группы. 1. Риски дисбаланса:

- доходов и расходов бюджета; -дефицита/профицита исполнения бюджета;

- дисбаланс в уровнях дохода населения;

- дисбаланс в уровнях развития регионов и муниципальных образований;

- дисбалансвалютно-финансового сектора.

Признаками последнего выступаютразрыв между темпами развития реальной экономики и экономики финансов; нарушение взаимного согласования темпов роста трех типов инноваций и, как выход, - доведение внедрения валютно-финансовых и социально-политических инноваций до уровня технологических. Риски субъектов валютно-

1 Федеральный закон № 44-ФЗ от 5.04.2013г «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https:legalacts.ru/doc/44_FZ/ (дата обращения: 19.12.2019).

62

финансового сектора связаны с неэффективным использование денежных ресурсов и отсутствием конкурентной среды.

2. Риски регулирования:

- риски налоговых условий;

- риски регуляторных условий в отношении а) внутренней ценовой политики государства на энергоносители, б) политики тарификации ЖКХ, в) институтов обеспечения прав собственности.

3. Риски направления вектора экономического развития:

- риски сдерживания экономического роста;

- риски стагнации экономики;

- риски низкой инновационной и инвестиционной активности;

- риски деиндустриализации государства;

- риски снижения потребительского спроса.

4. Риски кредитно-банковской сферы: - риск проблемы развития внутренних источников долгосрочных финансовых ресурсов; - риски процентной ставки; - риски вывода капиталов.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию [1] четко определено, что «...в 2021 году темпы роста российской экономики должны превысить 3 процента, а в дальнейшем опережать мировые». При этом В.В. Путин подчеркнул, что помочь в достижении этой сложной задачи должна имеющаяся в стране мощная финансовая подушка безопасности. Таким образом, незыблемость действующего бюджетного правила, соблюдение которого «накопило» в ФНБ 7,9 трлн руб1, часть из которых могла бы быть направлена на развитие, модернизацию, поддержку научных изысканий, вызывает необходимость оценки риска неучета разницы спрогнизированного и реального уровня цен на углеводороды.

Внушает оптимизм рассмотрение Госдумой законопроекта о введении в России механизма соглашений о защите и поощрении капиталовложений [5]. Инструмент предполагает два режима защиты и поощрения инвестиций. Первый предусматривает трёхлетний мораторий на изменение ставок по налогу на прибыль, имущество и землю, а также регуляторных условий ведения бизнеса для инвестпроектов от 5 млрд рублей.

Для более крупных проектов с объёмом инвестиций от 10 млрд. рублей законопроект предполагает более широкие возможности, это индивидуальный проектный режим. Одновременно в Госдуму внесены соответствующие поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Принятие закона будет способствовать минимизации рисков отставания в развитии экономического базиса государства.

Список литературы /References

1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 20 февраля 2019 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https:pnp.ru/ (дата обращения: 03.12.2019).

2. Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография под науч. ред. В.И. Авдийского, М.А. Лапиной // ОТ и ДО, 2014.

3. Риск в сфере публичного и частного права: коллективная монография под науч. ред.: Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. Финуниверситет // ОТ и ДО, 2014.

4. Эскиндаров М.А. и другие. Аналитический доклад: Как придать импульс развитию Российской экономики: приоритеты действий (предложения к основным направлениям деятельности правительства РФ до 2024 г.) // Финансы: теория и практика / Finance: theory and practice. Спецвыпуск, 2018. № 7.

1 По состоянию на 1.11.2019 согласно источнику URL: https://www.mmfm.ru/ru/document/?id_4=27068/ (дата обращения 30.11.2019).

5. О внесении в Госдуму законопроекта о введении в России механизма соглашений о защите и поощрении капиталовложений. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.pnp.ru/social/volodin-gosduma-rassmotrit-paket-zakonoproektov-o-zashhite-investiciy-v-pervom-chtenii-10-dekabrya.html/ (дата обращения: 15.12.2019).

6. Казна и бюджет. Авторы Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. // Наука, 2014.

7. Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление, автореферат // Нижний Новгород, 2011.

8. Мелехин А.В. Проблемы обеспечения законности в современной России: Управление экономикой и финансами: организационно-правовое исследование: монография колл. авторов; под ред. М.А. Эскиндарова, М.А. Лапиной // Русайнс, 2016.

9. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права, 2014. № 3.

10. Яшина Н.И. Риск-ориентированный подход к оценке бюджетной безопасности Российской Федерации // Издательский дом финансы и кредит, 2016.

THE IMPACT OF DIGITAL TECHNOLOGY ON THE DEVELOPMENT OF A LEGAL PLATFORM FOR PUBLIC FINANCE Glushakov A.V.1, Lapina MA.2 (Russian Federation) Email: Glushakov566@scientifictext.ru

1Glushakov Aleksey Vladimirovich -Student; 2Lapina Marina Afanasyevna - Doctor of Law, Professor, DEPARTMENT OF LEGAL REGULATION OF ECONOMIC ACTIVITY, FINANCIAL UNIVERSITY UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION,

MOSCOW

Abstract: studying the topic ofpublic finance management, it is impossible to ignore the process of global implementation of information technologies, under the influence of which various public institutions, regulators, and subjects of public relations undergo significant changes. The article discusses the vectors of development of data automation systems necessary for state and municipal financial management and interaction. The information systems directly involved in the activities of public law entities are presented. A summary is formulated on the impact of intensive "digitalization" on the legal development and design of public finance management in the framework of the general transformation of the state's legal field.

Keywords: public finance, information systems, information technology, electronic budget.

ВЛИЯНИЕ ЦИФРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ НА РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ ПЛАТФОРМЫ СФЕРЫ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ Глушаков А.В.1, Лапина М.А.2 (Российская Федерация)

1Глушаков Алексей Владимирович - студент; 2Лапина Марина Афанасьевна - доктор юридических наук, профессор,

кафедра правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

г. Москва

Аннотация: исследуя тему управления публичными финансами, невозможно оставить без внимания процесс глобального внедрения информационных технологий, под воздействием которых ощутимые изменения претерпевают различные общественные институты, регуляторы, субъекты публичных правоотношений. В статье рассмотрены векторы развития систем автоматизации данных, необходимых для государственного и муниципального финансового управления и взаимодействия. Приведены информационные системы,