CC BY
108
УДК 330.131.7
РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ подход в УПРАВЛЕНИИ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с проблемами управления общественными финансами; приведены основные направления государственной программы Министерства финансов Российской Федерации «Управление государственными финансами»; даны некоторые рекомендации по формированию системы качественного финансового менеджмента в общественном секторе экономики на основе риск-ориентированного подхода.
Ключевые слова: общественные финансы, эффективное управление общественными финансами, риски общественных финансов, риск-ориентированный подход к управлению.
RISK-BASED APPROACH IN PUBLIC FINANCE Shamanina Elizaveta MANAGEMENT
Annotation. The article describes questions related to the problems of public finance management. Are reflected the main directions of the state program of the Ministry of Finance of the Russian Federation «Management of public finances». Are presented some recommendations for the creation of an effective system of public finance management and the formation of sound financial management in the public sector.
Keywords: public finance, efficient management of public finances, risks of public finance, risk-based approach of management.
Финансы являются одной из важнейших экономических категорий, отражающей экономические отношения в процессе создания, распределения, перераспределения и использования валового внутреннего продукта в интересах каждого жителя страны и общества в целом. Финансы возникли в условиях перехода от натурального хозяйства к регулярному товарно-денежному обмену, их возникновение было тесно связано, прежде всего, с развитием государства и удовлетворением потребностей государства в денежных ресурсах. Таким образом, уже на начальном этапе своего возникновения финансы проявлялись как прообраз той категории, которую сегодня принято называть общественными финансами.
В современном мире общественные финансы проявляют себя в том, что финансовые ресурсы мобилизуются, распределяются и предоставляются в форме денежных фондов в распоряжение органов публичной власти. Однако еще прежде надо определить, для обеспечения каких потребностей какие фонды создавать, и определить источники и порядок их формирования.
Формирование фондов денежных средств не есть самоцель. Цель заключается в направленности использования таких фондов на решение конкретных задач. Формирование денежных фондов осуществляется различными субъектами на различных уровнях - на государственном уровне, на уровне хозяйствующих субъектов, на уровне домашних хозяйств. Именно этим обусловлено наличие в научной литературе таких понятий, как финансы предприятий, корпоративные финансы, финансы населения и, наконец, общественные финансы. Денежные фонды, принадлежащие к общественным финансам, предназначены для обеспечения денежными ресурсами выполнения функций органов власти.
Следует отметить, что термин «общественные финансы», или «финансы публичных образований», появился в российской научной литературе относительно недавно и вследствие этого не получил пока однозначного определения. Тем не менее принято считать, что общественные финансы в России - это совокупность государственных и муниципальных финансов в их широком понимании. Используемый ранее термин «государственные» не отражает всего разнообразия совокупности бюд-
Л.В. Токун Е.И. Шамаиииа
Tokoun Ludmila
© Токун Л.В., Шаманина Е.И., 2014
жетных, внебюджетных и прочих денежных фондов и соответствующих им денежных потоков, поскольку органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти.
В современной российской правовой системе в понятие «государственные финансы» не включается понятие «муниципальные финансы», потому на практике стало распространенным объединяющее понятие «государственные и муниципальные финансы». С точки зрения содержания, общественные финансы не ограничиваются только бюджетными и внебюджетными фондами разных уровней: это также и финансы различного рода государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий и тому подобных экономических субъектов, входящих в систему общественного управления. Таким образом, определения «государственные», «государственные и муниципальные», «общественные» и «публичные», прилагаемые к финансам, представляются равнозначными в контексте их взаимосвязи с понятиями суверенитета и власти, источником которой является народ. Аналогичным образом в российской экономической науке и практике применяются понятия «государственный сектор» и «сектор государственного управления».
Эффективное и ответственное управление общественными финансами лежит в основе действий власти практически любой страны по обеспечению стабильных и благоприятных условий для поддержания некоторого (возможного или заданного социальными стандартами) уровня благосостояния граждан и поддержания устойчивого развития страны.
В условиях глобализации мировой экономики, подвергающейся воздействию множества факторов, часть из которых являются непредсказуемыми, стабильные и устойчивые общественные финансы в каждой отдельно взятой стране могут внести существенный вклад в снижение рисков и обеспечение всеобщей (глобальной) экономической безопасности. Неспособность некоторой страны управлять собственными финансовыми рисками может создать угрозу стабильности и благополучию финансовых систем других стран, связанных с нею экономическими отношениями. Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.
В настоящее время ключевыми аспектами, определяющими эффективное и ответственное управление общественными финансами, являются:
1) прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предполагает открытость для общества информации о структуре и функциях органов управления, распределении между ними ответственности, характере воздействия правительства на функционирование экономики, задачах бюджетно-налоговой политики, финансовой отчетности государственного сектора и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях;
2) устойчивость системы общественных финансов, что предполагает ее стабильность и способность противостоять возмущающим воздействиям, как в текущем и среднесрочном аспекте, так и в более отдаленной (стратегической) перспективе, эффективные межбюджетные отношения, управление потенциальными рисками, эффективность систем финансового контроля;
3) эффективность (результативность) бюджетной политики, что означает эффективность распределения ресурсов (с учетом как собственно экономической эффективности, так и политических приоритетов правительства), эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, механизмы, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности, а также использование мониторинга, оценки и аудита для извлечения уроков на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.
В каждой стране эффективное и ответственное управление общественными финансами также должно быть ориентировано на принятие обоснованных решений и их успешную реализацию на четырех направлениях:
1) определение приоритетов в области развития государственного сектора и налогообложения: конкретные политические и социально-экономические цели, расходы, налоги;
2) бюджетно-налоговое планирование на макроуровне: общий объем запланированных расходов и собираемых налогов, дефицита/профицита, нетто-заимствований/резервирования;
3) подробная разработка регламентов бюджетного процесса - прогнозирования, планирования и принятия бюджета, исполнения, контроля, подотчетности, мониторинга, отчета и аудита бюджетов;
4) управление обязательствами, активами, заимствованиями, налогообложением.
В последние 15-20 лет подходы ко всем этим вопросам стали предметом особого внимания как на национальном, так и на международном уровне. Масштабные реформы методов управления бюджетным процессом были предприняты во многих странах, включая развитые страны и страны с развивающейся или переходной экономикой.
В России за последние годы произошли значительные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины и стабильности распределения финансовых ресурсов. Принят ряд федеральных законов, благодаря чему сформированы принципы разграничения полномочий между органами федеральной власти, субъектов федерации и органами местного самоуправления. Например, в июле 2013 г. был принят Федеральный закон № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором определены бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, приведены виды и методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, а также общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения. Но до сих пор остаются актуальными задачи создания условий, которые бы стимулировали реализацию требований нового законодательства, обеспечение методологической и финансовой поддержки системы разграничения полномочий, а также принятие мер по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном и местном уровнях.
Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики в современных условиях подразумевают использование новых подходов, применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, подотчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также накопление и изучение накопленного опыта для планирования последующих бюджетов.
С этой целью в феврале 2013 г. Министерством финансов Российской Федерации была разработана Государственная программа «Управление государственными финансами» (далее - Государственная программа). Целью Государственной программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления общественными финансами. Направления государственной политики в сфере реализации Государственной программы определены в следующих стратегических документах:
1) Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17 ноября 2008 г.;
2) бюджетные послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 20122014 гг., в 2013-2015 гг., в 2014-2016 гг.;
3) основные направления бюджетной и налоговой политики, разрабатываемые в составе ма-
териалов к проектам федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
4) Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации № 1275-р от 20 июля 2011 г.;
5) Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101-р от 30 июня 2010 г.;
6) основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013-2015 гг.;
7) Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, утвержденная Президентом Российской Федерации 14 июня 2007 г.
В соответствии с указанными документами сформированы следующие приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы [1].
1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.
2. Создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества.
3. Создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, государственных и муниципальных учреждений.
4. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля.
5. Создание эффективной системы валютного регулирования и валютного контроля.
6. Создание эффективной системы внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».
7. Обеспечение эффективности функционирования налоговой системы.
8. Эффективное управление государственным долгом Российской Федерации и государственными финансовыми активами Российской Федерации, направленное на сохранение достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости и поддержание высокого уровня кредитных и инвестиционных рейтингов Российской Федерации.
9. Развитие информационной системы управления государственными финансами с учетом новых требований к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.
10. Обеспечение эффективного международного финансово-экономического сотрудничества.
В последние годы Российская Федерация активно развивает свою роль в мировом финансовом пространстве. Наша страна участвует в международных мероприятиях, инициативах и форумах в целях расширения взаимодействия с международными финансовыми организациями и формирования стратегии и обеспечения системного подхода к реализации политики в области содействия международному развитию. Россия последовательно выступает за формирование глобальной системы оперативного реагирования на современные вызовы и угрозы, прежде всего такие, как международный терроризм, организованная преступность, финансовые мошенничества, коррупция и другие проявления транснациональной преступности. Построение эффективной системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма (далее - ПОД/ФТ) является одним из приоритетов национальной безопасности и стратегии развития в нашей стране. Российское законодательство в сфере ПОД/ФТ постоянно совершенствуется в соответствии с международными
стандартами, осуществляются мероприятия по повышению эффективности международного взаимодействия и внедрению риск-ориентированного подхода в деятельность органов государственного финансового контроля и бизнес-сектора.
Вышеуказанные направления государственной политики направлены на создание стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни, обеспечения национальной безопасности. Представляется логичным, что стабильность финансовых условий может быть создана путем снижения волатильности финансовых потоков, которое достигается через управление финансовыми рисками с учетом специфики общественных финансов как области применения.
Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с Государственной программой [1] приведены в таблице.
Таблица
Основные показатели прогноза социально-экономического развития РФ
2016 2017 2018 2019 2020
ВВП, млрд руб. 92 799 103 712 114 363 125 439 136 851
Темпы роста ВВП, % к предыдущему 4,8 4,4 4,4 4,3 4,2
году
Среднегодовой индекс потребительских 5,4 5,3 5,1 4,7 4,3
цен, % к предыдущему году
Индекс-дефлятор по капитальным вложе- 8,0 7,6 7,4 6,1 5,1
ниям, % к предыдущему году
Фонд заработной платы, млрд руб. 22 585 25 212 27 971 30 617 33 301
Экспорт товаров, млрд долл. 582 624 658 694 740
Импорт товаров, млрд долл. 468 495 523 555 594
Цена на нефть марки «Юралс», долл. за 108 112 113 114 116
баррель
Необходимо отметить, что основным фактором, порождающим финансовый риск реализации Государственной программы, является существенное ухудшение параметров внешнеэкономической конъюнктуры, что может повлечь за собой реализацию (проявление) риска в виде увеличения дефицита федерального бюджета, увеличения объема государственного долга и стоимости его обслуживания. Совокупным проявлением риска явится увеличение дисбаланса между потребностями в финансировании и входящими финансовыми потоками в различных токах системы общественных финансов. Дисбаланс может проявляться в объемном, структурном и временном аспекте. Кроме того, имеются риски использования при формировании документов стратегического планирования (в том числе государственных программ) прогноза расходов, не сбалансированного с прогнозом доходов федерального бюджета.
Для снижения финансовых рисков реализации Государственной программы необходимо утверждение Правительством Российской Федерации бюджетной стратегии, обеспечивающей соблюдение научно-обоснованных и законодательно установленных бюджетных правил, а также установление предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации («потолков расходов») на период их реализации. «Потолки расходов» должны соответствовать долгосрочному прогнозу основных характеристик федерального бюджета, а их огра-
ничения должны учитываться при формировании проекта и принятии федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Достоверность долгосрочного прогноза бюджетных параметров и оценки влияния на них определенного набора факторов (количественных показателей) базируется на надежности долгосрочного прогноза социально-экономического развития РФ и реализуется путем разработки методологии обеспечения сбалансированности федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с учетом специфики современных макроэкономических тенденций.
Наряду с рисками несбалансированности в общественных финансах проявляются риски снижения эффективности бюджетных расходов. Для их преодоления необходимо создать технологию разработки и реализации согласованных межведомственных решений, увязать их с мерами правового регулирования в рамках других государственных программ Российской Федерации (прежде всего, в сфере стратегического планирования, экономического регулирования, государственно-частного партнерства, управления государственным имуществом, государственных закупок и т.д.).
Для минимизации рисков снижения эффективности необходимо также одобрение Правительством РФ Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., которая должна определить содержание и взаимную увязку основных мероприятий среднесрочных бюджетных преобразований и изменения непосредственно связанного с этим нормативно-правового регулирования.
В соответствии с поставленной целью результатами реализации Государственной программы будут являться: обеспечение исполнения расходных обязательств РФ при сохранении макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, оптимальной налоговой и долговой нагрузки с созданием механизмов и условий для оценки результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, а также достижение и соблюдение определенных целевых параметров, характеризующих состояние и/или тенденции изменения бюджетной и налоговой систем, а также «качество» бюджетной, налоговой и долговой политики, нормативно-правового регулирования и методического обеспечения, организации процедур бюджетного и налогового администрирования.
Риск-ориентированный подход в управлении общественными финансами может быть реализован на основе обобщения уже имеющегося российского и зарубежного опыта, классификации типов рисков и разработки технологий, содержащих стандартные процедуры, применяемые для снижения отрицательных последствий реализации каждого конкретного вида риска. Как было уже сказано, риски в общественных финансах проявляются, прежде всего, в несбалансированности финансовых ресурсов и обязательств публично-правовых образований, другим проявлением рисков является недостижение заданных параметров эффективности бюджетных расходов и программ. В первом случае управление на основе риск-ориентированного подхода должно быть направлено на преодоление объемных, структурных и временных дисбалансов. Во втором случае - на повышение эффективности. Очевидно, что наиболее сложным является случай «наложения» двух типов рисков. Такой вариант развития событий может привести к наибольшему ущербу, который может иметь не только экономическую, но и социальную и даже общественную составляющую, что, в свою очередь, может сказаться на уровне доверия со стороны граждан.
Следует отметить, что риски общественных финансов в конечном итоге концентрируются на микроуровне - на уровне тех учреждений и организаций, которые в своей деятельности контактируют непосредственно с гражданами в процессе оказания услуг населению. Недофинансирование деятельности таких учреждений и организаций снижает качество оказываемых населению услуг, а в крайних случаях делает невозможным оказание этих услуг. Поскольку чаще всего недофинансирова-
ние отражается на инвестиционной и инновационной деятельности, то таким образом подрываются финансовые основы модернизации конкретных отраслей государственного сектора.
Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что в современных условиях эффективная система управления общественными финансами является важнейшим фактором поддержания экономического роста. Внедрение риск-ориентированного подхода в управление общественными финансами позволит обеспечить устойчивые параметры роста. Вместе с тем с практической точки зрения реформы управления общественными финансами достаточно сложны, и ощутимые результаты этих реформ могут быть получены не ранее чем через несколько лет последовательной и постоянной работы. Таким образом, в настоящее время особую актуальность приобретает проблема разработки и внедрения технологии финансового менеджмента в общественных финансах, направленной на сохранение достигнутого уровня национального благосостояния и поддержание сбалансированного и устойчивого экономического роста.
Библиографический список
1. Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/03/ Upravlenie_gocudarstvennymi_finansami.pdf.
