CC BY
327
ПРОБЛЕМЫ И СУЖДЕНИЯ
УДК 004:336.14(045) Е. А. МАМОНТОВА
Н. В. СТЕПАНОВА
E. A. MAMONTOVA N. V. STEPANOVA
СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНТЕГРИРОВАННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
«ЭЛЕКТРОННЫЙ БЮДЖЕТ»
CREATION AND PROGRESS OF THE STATE INTEGRATED INFORMATION CONTROL SYSTEM BY THE PUBLIC FINANCE THE ELECTRONIC BUDGET”
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы решения задач по развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», обеспечивающей предоставление доступа гражданам РФ к информации о деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований. В работе проанализированы два подхода к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами. Показана структура единого портала бюджетной системы РФ. Рассматривается автоматизированная информационная система «Скиф-БП», изучение которой рекомендуется включить в содержание программы подготовки будущего экономиста.
Ключевые слова: информационные технологии; телекоммуникационные технологии; электронный бюджет; общественные финансы; управление общественными финансами; бюджетное планирование; финансовый контроль.
Abstract. In the article questions of the state integrated information control system “The Electronic budget” development are considered. This system provides information on the government agencies and public bodies activities to the citizens of the Russian Federation. In the article the list of the objectives realizing specified possibilities is resulted. In work two approaches to creation and progress of information control systems by the public finance are analysed. The structure of the Russian Federation budgetary system uniform portal is shown. Automated information system “Scythian-BP” which studying is offered to be included in a content of formation of the future economist is considered.
Keywords: information technologies; telecommunication technologies; electronic budget; public finance; management of the public finance; budgetary planning; financial control.
Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)1» предусмотрено решение задач по развитию экономики и финансовой сферы на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, а также предоставление доступа гражданам к инфор-
мации о деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований.
В рамках реализации данной программы в июле 2011 г. одобрена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления обществен-
1 См.: Государственная программа РФ «Информационное общество (2011-2020 годы)», утв. Распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
ными финансами «Электронный бюджет»2.
Основной целью создания и развития системы «Электронный бюджет» является обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами.
Для достижения поставленной цели система «Электронный бюджет» должна обеспечивать решение следующих задач:
- повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах;
- создание инструментов для взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения результатов реализации государственных программ и результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг (выполнение государственных функций);
- обеспечение публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления в сфере управления общественными финансами;
- обеспечение интеграции процессов составления и исполнения бюджетов, ведения бухгалтерского учета, а также подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;
- усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и выполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;
- обеспечение взаимосвязи реестров расходных обязательств с закрепленными в соот-
ветствии с законодательством Российской Федерации полномочиями публично-правовых образований.
В мировой практике выделяют два подхода к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами: построение информационных систем по принципу максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей управления (централизованный подход) и использование локальных систем (децентрализованный подход).
Первый подход распространен среди большинства стран, в которых уже функционируют информационные системы управления государственными финансами: Австрия, Австралия, Канада, США, Франция и Бразилия. Второй подход лежит в основе информационной системы Великобритании.
К преимуществам построения информационных систем по принципу максимально возможной интеграции и унификации функциональных областей управления относятся использование единых требований к управлению государственными финансами, развитие межведомственного взаимодействия, оптимизация расходов на информационную, телекоммуникационную и транспортную инфраструктуру, энергетические и иные ресурсы. При этом данные системы менее адаптивны к внешним изменениям и запросам пользователей, требуют значительных затрат на обеспечение надежности функционирования и сохранности информационных ресурсов, а также соблюдения формальных процедур их применения.
Использование преимущественно локальных систем позволяет реализовать более гибкий подход к управлению финансами и возможность поэтапного развития существующей инфраструктуры, но не обеспечивает доступ к информации в режиме реального времени, требует значительных затрат на приобретение, сопровождение, доработку и модернизацию программного обеспечения. Такие системы являются достаточно материалоемкими и приводят к низкой производительности труда работ-
2 См.: Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утв. Распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
ников, занятых учетной деятельностью.
При создании и развитии системы «Электронный бюджет» принято решение применить сочетание централизованного и децентрализованного подходов, обеспечив централизацию информационных потоков, влияющих на полноту, достоверность и оперативность учета финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований, с последующей интеграцией их с процессами, охватывающими всю деятельность публично-правовых образований.
В архитектуру системы «Электронный бюджет» входят следующие элементы:
1. Централизованные подсистемы системы «Электронный бюджет»:
- ведения реестров;
- бюджетного планирования;
- управления доходами;
- управления долгом и финансовыми активами;
- управления денежными средствами;
- управления расходами;
- управления закупками;
- управления нефинансовыми активами;
- управления кадровыми ресурсами;
- учета и отчетности;
- финансового контроля;
- информационно-аналитического обеспечения,
предназначенные для реализации основных функций в сфере управления общественными финансами и использования федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, федеральными государственными учреждениями;
2. Сервисные подсистемы системы «Электронный бюджет», обеспечивающие опциональное предоставление информационных сервисов органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям;
3. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, создание которого направлено на обеспечение открытости и доступности для граждан и организаций инфор-
мации о финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований.
Структуру единого портала бюджетной системы РФ составляют закрытая и открытая части.
Открытая часть портала представляет собой публичный информационный ресурс, обеспечивающий свободный доступ к нормативной, статистической и аналитической информации в сфере управления общественными финансами. Источником сведений, размещаемых в открытой части портала, будет информация, хранение и обработка которой осуществляются в централизованных и сервисных подсистемах системы «Электронный бюджет».
Закрытая часть портала включает «личные кабинеты», доступные пользователям, обладающим соответствующими полномочиями и имеющими сертификаты ключей электронной подписи, и является единой точкой доступа пользователей к функциям централизованных и сервисных подсистем системы «Электронный бюджет». При этом будет реализовано единое и унифицированное для всех подсистем управление уровнем доступа пользователей к функциям подсистем системы «Электронный бюджет» в зависимости от их полномочий. Каждому пользователю предоставляется интерактивный доступ к информационным ресурсам вне зависимости от его территориальной удаленности через систему «личных кабинетов». При этом предусмотрены как стационарный вариант подключения к «личному кабинету», так и вариант использования мобильных устройств с необходимым спектром функциональных возможностей системы. Для электронного взаимодействия пользователей необходимо обеспечить единое пространство доверия электронной подписи для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи, в том числе выдаваемых Федеральным казначейством.
Такая архитектура позволяет сформировать интегрированную информационную среду в сфере управления общественными финансами, обеспечивающую информационное взаимодействие подсистем электронного бюджета с внешними информационными системами
федеральных органов власти, иных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Актуальность внедрения единого портала бюджетной системы Российской Федерации в целях формирования дополнительных механизмов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений и повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений еще раз была подчеркнута в марте 2012 года в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы3.
Некоторые данные о бюджете доступны уже сейчас без специализированного портала. Так, на сайте Федерального казначейства4 можно скачать отчеты об исполнении федерального бюджета: годовой, квартальный и ежемесячный. Эти документы пока можно увидеть только в виде электронных таблиц. Автоматизированная система Федерального казначейства (АС ФК) должна обеспечить бюджетирование в масштабе всей страны (сбор данных, составление планов, анализ план-факт и т. д.). В настоящий момент на систему переведены все 83 региона и Центральный Аппарат Федерального Казначейства.
В будущем основным сайтом для получения информации из «Электронного бюджета» станет портал для публикации данных о государственных (муниципальных) учрежде-ниях5. Официальный сайт является одним из элементов интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» и создается на базе существующих решений Федерального казначейства, которые являются платформой информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Данный сайт призван обеспечить
осуществление общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений, информировать общество об их финансовой деятельности в течение бюджетного года, разумеется, за исключением ограниченного объема сведений, составляющих государственную тайну РФ.
В настоящее время бюджетный портал уже работает у правительства Москвы. Информация о столичном бюджете раскрывается через запущенный осенью 2011 г. портал «Открытый бюджет»6.
На сегодняшний день приоритетной задачей реализации Концепции создания и развития системы «Электронный бюджет» (далее — Концепция) остается перевод всех документов, используемых в сфере управления общественными финансами, в электронный вид через систему формуляров и идентификация (аутентификация) пользователей в информационных системах, а также обеспечение их интерактивного взаимодействия. В рамках Концепции под системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные операции, совершаемые организациями сектора государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.
Автоматическое преобразование введенной в систему формуляров информации в учетные записи согласно установленным правилам и отражение информации по соответствующим регистрам и счетам бухгалтерского и управленческого учета позволит обеспечить интеграцию всех видов учета в электронном бюджете. При этом каждый ввод новых данных в систему будет обновлять учетные записи в регламентном порядке. Поддерживать их в актуальном состоянии можно путем сохранения предыдущих версий структур справочников (данных), а также с помощью связей между реквизитами нормативных документов, определяющих состав и
3 См. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4 Официальный сайт Федерального казначейства России. иЯЬ: http://www.roskazna.ru (дата обращения: 20.04.12).
5 Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации об учреждениях. иЯЬ: http://bus.gov.ru/public/home. Ы:т1 (дата обращения: 20.04.12).
6 Портал «Открытый бюджет города Москвы». иЯЬ: http://budget.mos.ru (дата обращения: 20.04.12).
правила ведения реестров и классификаторов.
Использование единых для всех пользователей портальных решений, системы формуляров, а также применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учета в электронном виде в рамках публичноправового образования (формирование единой главной книги).
Переход к электронной регистрации, учету и контролю исполнения документов создаст возможность автоматически формировать управленческие документы и регламентную отчетность, что позволит в дальнейшем предоставлять их различным категориям пользователей в соответствии с регламентируемым доступом к отчетности и первичным документам. Использование возможностей распределенного доступа позволит пользователям работать с отчетностью в интерактивном режиме (в том числе с использованием мобильных устройств). В интерактивном режиме будут в полном объеме поддерживаться функции оперативной аналитической обработки данных отчета (детализация, агрегирование, изменение формы представления отчетов и др.).
Исходя из вышесказанного, результатом внедрения электронного бюджета для развития финансовой сферы и экономики в целом может стать следующее.
Для главных распорядителей бюджетных средств это:
- возможность работы по проектированию и исполнению бюджета совместно с подведомственными учреждениями в единой базе данных;
- возможность контроля и санкционирования операций по исполнению бюджета подведомственных учреждений;
- оперативный мониторинг хода исполнения бюджета подведомственных учреждений;
- возможность применения электронной цифровой подписи для организации безбумажного юридически значимого документооборота.
Для руководителей и менеджеров это:
- возможность анализа хода проектирова-
ния и исполнения бюджета с любой степенью детализации в режиме онлайн;
- контроль над деятельностью главных распорядителей бюджетных средств и государственных (муниципальных) учреждений в режиме онлайн.
Для бюджетной системы в целом:
- применение единой для всех методологии проектирования и исполнения бюджета;
- отсутствие дублирования информации, так как любые справочные данные и документы вносятся в систему один раз;
- экономия бюджетных средств и повышение эффективности бюджетных расходов за счет унификации процедур и сокращения сроков их выполнения, устранения бумажного документооборота, сокращения расходов на ИТ-специалистов7.
Создание и развитие системы «Электронный бюджет» предлагается реализовать в два этапа:
1) разработка и внедрение первой очереди системы «Электронный бюджет» (2011-2012 годы). На данном этапе необходимо принятие правовых актов, определяющих методологические принципы создания формуляров, реквизиты и перечень используемых реестров и классификаторов (реестр организаций сектора государственного управления, реестр расходных обязательств публично-правовых образований, бюджетная классификация, реестр типовых государственных контрактов, классификаторы продукции и услуг, реестр должностей государственной службы и т. п.);
2) развитие системы «Электронный бюджет» (2013-2015 годы).
При проектировании системы «Электронный бюджет» был проведен анализ существующих информационных систем, функционально связанных с подсистемами системы «Электронный бюджет», по итогам которого эти системы были классифицированы на системы, подлежащие замещению подсистемами системы «Электронный бюджет» или интеграции с ней.
Одной из таких информационных систем является автоматизированная информационная система «Скиф-БП» — разработка ОАО «Финтех»8.
7 Интервью с генеральным директором компании «Кейсистемс» Р. В. Петровым иЯЬ: http://bujet.ru/artic1e/138829.php (дата обращения: 20.04.12).
8 Официальный сайт ОАО «Финтех». URL:http://www.fintech.ru (дата обращения: 20.04.12).
Система полностью соответствует требованиям концепции «Электронного бюджета». Это показывает перечень реализованных функций:
- создание и ведение справочников и форм с произвольными наборами атрибутов различных типов;
- настраиваемый документооборот;
- эксплуатация на любом уровне бюджетной системы РФ: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты;
- контроль и расчет данных (наличие алгоритмического языка для создания алгоритмов);
- разграничение доступа к функциям и данным;
- вариантность нормативно-справочной информации и данных;
- возможность использования электронноцифровой подписи;
- файловый обмен данными между различными участниками документооборота при организации раздельных хранилищ данных;
- сведение и аналитика;
- возможность выбора реализации клиентского места оператора (windows или web-клиент).
Система «СКИФ-БП» обеспечивает автоматизацию функций бюджетного процесса на различных уровнях финансовой системы, в том числе:
- составление и учет изменений бюджета различных уровней;
- составление и сведение бюджетной, ведомственной и статистической отчётности;
- обработка любых финансовых документов;
- учет количественных оценок натуральных показателей.
Автоматизированная система «Скиф-БП» реализует следующие подсистемы:
- бюджетное планирование;
- исполнение бюджета;
- управление доходами;
- управление долгом и финансовыми активами;
- управление денежными средствами;
- управление расходами;
- управление закупками;
- управление кадровыми ресурсами;
- интеграция с бюджетной бухгалтерией;
- отчетность (бюджетная, ведомственная и т. д.);
- финансовый контроль.
Реализованные в данной системе решения позволяют перейти к современным стандартам организации управления информационными потоками и формированию единого информационного пространства для всех участников бюджетного процесса, что создает предпосылки для повышения эффективности расходования бюджетных средств. Благодаря этому пользователями «СКИФ» могут быть как главные распорядители (распорядители) средств бюджета, органы, организующие исполнение бюджета, и организующие кассовое обслуживание исполнения бюджета, так и конечные получатели средств. При этом иерархическая схема бюджетного процесса может быть настроена под любое количество уровней и любую функциональность. Программистам удалось соблюсти все требования Минфина России по контрольным соотношениям, перечню и составу отчетных форм, структуре файлов для обмена информацией между финансовыми органами.
Программный комплекс в качестве дополнительных сервисных функций осуществляет: досчет промежуточных итоговых сумм в соответствии с кодами бюджетной классификации; разграничение прав доступа сотрудников к финансово-бухгалтерской базе данных; работу пользователя с базой нормативно-справочной информации; импорт и экспорт текстовых файлов в формате требований Федерального казначейства и Минфина России; импорт-экспорт ёЫ^файлов; формирование консолидированных форм отчетности субъектов РФ.
Программа позволяет по заявкам пользователей расширять возможности по загрузке данных из различных бухгалтерских систем и оперативно разрабатывать дополнительные формы отчетности. Более того, «СКИФ» можно использовать для сведения и консолидации любой ведомственной, корпоративной отчетности.
При всем богатстве функций программный продукт ОАО «Финтех» очень гибок при адаптации и внедрении. В любое время можно получить консультацию по телефону или электронной почте. «СКИФ» оперативно дорабатывается при изменении законодательства.
В настоящее время автоматизированная система «Скиф» установлена и эксплуатируется в
119 финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований, что составляет свыше 77 тыс. рабочих мест. Кроме того, 43 главных распорядителя и распорядителя средств федерального бюджета используют систему «Скиф» при составлении отчетности.
Происходящие изменения в финансовой сфере РФ не могут не внести коррективы в содержание программ обучения будущих экономистов.
Так, в информационную составляющую подготовки уже в самое ближайшее время необходимо включить:
1. Знакомство с основными направлениями создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»;
2. Изучение возможностей порталов го-суслуг и госзакупок, о которых говорится в Концепции «Электронный бюджет»;
3. Получение практических навыков работы с конкретными программными продуктами,
реализующими данную Концепцию, такими как:
- автоматизированная система Федерального казначейства (АСФК), реализующая функционирование подсистем: центрального аппарата Федерального казначейства (ЦАФК); управления Федерального казначейства (УФК) и автоматизированных рабочих мест других участников бюджетного процесса;
- информационно-аналитическая система «СКИФ-БП», обеспечивающая автоматизацию функций бюджетного процесса на различных уровнях финансовой системы, и «СКИФ-СВОД», используемая для обработки отчетных данных на любом уровне бюджетной системы РФ (разработчик ОАО «ФИНТЕХ»);
- продукты фирмы 1С, реализующие функции бюджетов муниципальных образований9;
- продукты компании СКБ-Контур, автоматизирующие процессы формирования и отправки электронной отчетности в контролирующие органы (ФНС России, ПФР, ФСС РФ, Росстат) посредством Интернет10.
9 Официальный сайт фирмы «1С». URL: http://www.1c.ru (дата обращения: 20.04.12).
10 Официальный сайт ЗАО «ПФ «СКБ Контур». URL: http://www.skbkontur.ru (дата обращения: 20.04.12).
