CC BY
144
pISSN 2071-4688 Теории финансов
eISSN 2311-8709
ФИНАНСОВЫЕ РИСКИ И ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Надия Михайловна САБИТОВА
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой финансов,
Институт управления, экономики и финансов Казанского (Приволжского) федерального университета,
Казань, Российская Федерация
sabitovanm@mail.ru
orcid.org/0000-0002-2866-1703
SPIN-код: 1874-4799
История статьи:
Получена 15.01.2018 Получена в доработанном виде 30.01.2018 Одобрена 13.02.2018 Доступна онлайн 27.03.2018
УДК 336.1
Ш, Ш9, Ш9
Ключевые слова:
публично-правовые образования, финансовые риски, диверсификация, финансовая деятельность, риск-менеджмент
Аннотация
Предмет. Финансовые риски связаны с финансовой политикой публично-правовых образований как субъектов финансовой деятельности. На финансовые риски всех экономических субъектов влияют последствия глобального финансового кризиса, а также волатильность нефтяных и финансовых рынков. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы совершенствования и развития риск-менеджмента в деятельности публично-правовых образований. Цели. Исследование теории финансовых рисков публично-правовых образований с учетом особенностей их финансовой деятельности. Рассмотрение особенностей финансовых рисков публично-правовых образований. Выявление проблемы переложения финансовых рисков для сектора государственного и муниципального управления. Определение факторов, влияющих на финансовые риски Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Рекомендации по мониторингу финансовых рисков и их учету при оценке качества финансового менеджмента для публично-правовых образований.
Методология. Использовались методы логического и статистического анализа. Результаты. Предложен авторский подход к определению финансового риска, а также состава его элементов. Доказывается, что состав элементов финансового риска определяется финансовой политикой и особенностями финансовой деятельности публично-правовых образований. Установлены проблемы переложения финансовых рисков для публично-правовых образований.
Выводы. Усиление экономических санкций, затянувшиеся последствия глобального финансового кризиса, волатильность цен на нефть, газ ставят новые задачи при формировании финансовой политики публично-правовых образований с учетом риск-ориентированного подхода. Мониторинг финансовых рисков должен охватывать деятельность всех публично-правовых образований, а его результаты должны отражаться при оценке качества финансового менеджмента как субъектов РФ, так и муниципальных образований.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2018
Для цитирования: Сабитова Н.М. Финансовые риски и финансовая деятельность публично-правовых образований // Финансы и кредит. — 2018. — Т. 24, № 3. — С. 565 — 578. https://doi.org/10.24891/fc.24.3.565
Финансовая деятельность любого
экономического субъекта, в том числе публично-правовых образований, связана с финансовыми рисками. В российской и зарубежной экономической литературе теоретические аспекты финансовых рисков представлены в работах таких ученых, как
Ю. Бригхем1, Дж. Ван Хорн2, Ф. Найт [1] и др., но большая часть публикаций касается корпоративного сектора экономики. Вопросы финансовых рисков или их составляющих в государственном секторе рассматривали в
1 Бригхем Ю., Гапенски Л. Финансовый менеджмент. М.: Экономическая школа, 2005. 497 с.
2 Ван Хорн Дж.К. Основы управления финансами.
М.: Финансы и статистика, 1996. 800 с.
меньшей степени в работах Д. Брюмергофф3, И.А. Бланк4, а также эта тема представлена в ряде российских учебников последних лет5. Анализ влияния рисков на европейские страны дан в работах F. Vitek [2], финансовой глобализации на волатильность рынков — в работах T. Cordella, A. Rojas [3] и др. Актуальные проблемы в области финансовых рисков публично-правовых образований рассмотрены в работах О. Александровой [4], М. Попова, Е. Ермаковой [5], Н. Сабитовой, [6], А. Тереньева [7], Ч. Шавалеевой6 [8]. Налоговые риски публично-правовых образований представлены в работах В. Панскова [9], М. Пинской [10—12], Е. Шестаковой [13], Н. Сабитовой,
A. Хафизовой [14]. Вопросам исследования бюджетных рисков посвящены работы
B. Гамукина [15], Е. Ермаковой [16], В. Янова
[17]. Проблемы государственного долга и долговые риски освещены в работах В. Панкова, М. Бесхмельницина, В. Кожухова
[18] и др.
Публично-правовые образования в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований подвержены финансовым рискам не в меньшей степени, чем другие экономические субъекты, хотя у них есть свои особенности, связанные с государственным и бюджетным устройством и другими факторами. Но прежде чем рассмотреть особенности финансовых рисков публично-правовых образований, определимся с понятием риск.
Существуют разные определения риска, мы его рассматриваем как неопределенность в отношении будущего результата, и не обязательно неблагоприятного. Эта точка зрения на риск была сформулирована
3 Брюмергофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ: Пионер-Пресс, 2001. 480 с.
4 Бланк И.А. Управление финансовыми рисками. Киев: Ника-Центр, 2005. 600 с.
5 Управление финансовыми рисками: учеб. / под ред. И.П. Хоминич, И.В. Пещанской. М.: Юрайт, 2016. 345 с.; Финансово-экономические риски: учеб. пособ. / под ред. Е.Г. Князевой. Екатеринбург: Урал. ун-т, 2015. 112 с.
6 Шавалеева Ч.М. К вопросу о дотациях субъектам Российской Федерации // Финансы и кредит. 2015. № 14. С. 31—41. URL: https://cyberienmka.ru/artide/n/k-vopnosu-o-dotatsiyah-subektam-rossiyskoy-federatsii
Ф. Найтом [3], хотя многие российские авторы его связывают именно с вероятностью наступления неблагоприятных событий или потерь7 [5].
В теории риска рассматриваются разные классификации риска, которые отличаются друг от друга, и в этом вопросе нет единообразия. Хотелось бы напомнить, что любая классификация строится на основе определения классификационного признака, который предполагает наличие как минимум двух видов риска по любому классификационному признаку. И таких признаков при анализе рисков в экономической литературе дается много. Но очень часто авторы публикаций игнорируют это условие, разные виды рисков объединяют не по классификационным признакам. В частности, некоторые авторы, почему-то в состав финансового риска публично-правовых образований включают операционный риск 8 [5], хотя операционные риски в корпоративном секторе рассматриваются только как компонент предпринимательского риска, связанный с изменением объема продаж и издержек9.
Операционные риски в корпоративном секторе — это производственные риски. Финансовый риск сам является одним из видов риска, который можно отнести к определенному классификационному
признаку. Для корпоративного сектора, например, риск по функциональному признаку можно разбить на финансовый, производственный (операционный),
коммерческий. Наиболее правильную классификацию самих финансовых рисков, но для предприятий, на наш взгляд, дал И.А. Бланк10. Что касается финансовых рисков
7 Управление финансовыми рисками: учеб. / под ред. И.П. Хоминич, И.В. Пещанской. М.: Юрайт, 2016. С. 12; Финансы: Оксфордский толковый словарь: Англо-русский. М.: Весь мир, 1997. С. 312, 365; Финансово экономические риски: учеб. пособ. / под ред. Е.Г. Князевой. Екатеринбург: Урал. ун-т, 2015. С. 5.
8 Финансово-экономические риски: учеб. пособ. / под ред. Е.Г. Князевой. Екатеринбург: Урал. ун-т, 2015. С. 5.
9 Ван Хорн Дж.К. Основы управления финансами. М.: Финансы и статистика, 1996. С. 381.
10 Бланк И.А. Основы финансового менеджмента. В 2-х т. М.: Омега-Л, Эльга, 2012. С. 204.
публично-правовых образований, то здесь есть свои особенности, которые мы попытаемся рассмотреть. Эти особенности связаны с их финансовой политикой, а также финансовой деятельностью. Возможности реализации финансовой политики, а точнее ее составных для Российской Федерации и для субъектов РФ, и тем более для муниципальных образований различны, поскольку доступ к использованию фискальных и монетарных инструментов различен. Поэтому финансовые риски имеют разную степень влияния и на финансовую деятельность публично-правовых образований.
Конечно, есть разные подходы к определению самой финансовой деятельности и финансовых операций, в том числе и для публично-правовых образований. В советской, да и в российской учебной экономической литературе финансовая деятельность государства трактовалась широко. Так, например, Е.А. Ровинский под финансовой деятельностью советского государства понимал предусмотренные законодательством действия уполномоченных на то органов государства по мобилизации, распределению и использованию денежных средств11. В учебнике под редакцией М.А. Абрамовой, Е.В. Маркиной финансовые операции связываются с формированием доходов, поступлений и накоплений одних субъектов (организаций, государства, домохозяйств) и расходованием средств других12. Эта точка зрения более традиционная, принятая среди финансистов, с которой можно согласиться, но надо уточнять, что понимается под доходами, поскольку здесь также есть разные подходы, в частности, в бухгалтерском и налоговом учете.
На наш взгляд, финансовая деятельность государства — это особый вид деятельности, связанный с формированием доходов и накоплений и расходованием средств экономических субъектов различных секторов экономики, осуществляемых с применением финансовых инструментов. В любом случае какой бы подход ни имел место быть, можно
11 Финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. М.: Юрид. лит., 1971. С. 10.
12 Финансы, деньги и кредит: учеб. / под ред.
М.А. Абрамовой, Е.В. Маркиной. М.: КноРус, 2017. С. 167.
говорить о финансовой деятельности публично-правовых образований, которая является основанием для возникновения финансового риска. Но также мы считаем, что определение финансовой деятельности публично-правового образования влияет на составные элементы финансового риска.
В теории рисков по источнику возникновения он делится на систематический (системный) и несистематический (несистемный). Обычно считают, что систематические риски влияют на все экономические субъекты в равной степени, поскольку эти риски связаны с факторами, которые трудно предсказать, поэтому их сложно диверсифицировать в отличие от несистематических.
Несистематические риски для публично-правовых образований связаны с качеством менеджмента или управления. В частности, они могут возникать как при формировании бюджетов, так и при их исполнении. Например, это риски, связанные с ненадлежащим качеством бюджетного планирования, нецелевого использования бюджетных средств, недостаточным контролем главных распорядителей за деятельностью распорядителей и получателей бюджетных средств и т.д. Это несистематические риски, и их можно минимизировать. Соответственно, и финансовые риски с их составными элементами можно рассматривать через призму систематических и несистематических рисков. В данной работе мы будем рассматривать финансовые риски, связанные с непредсказуемыми факторами, которые трудно прогнозировать и диверсифицировать.
В корпоративном секторе финансовый риск рассматривается как возможный риск неплатежеспособности, а также возможность изменения доходов акционеров по обыкновенным акциям13. По аналогии можно также предположить, что у публично-правовых образований финансовый риск предполагает как возможный риск неплатежеспособности, так и возможность изменения их доходов, и это, на наш взгляд,
13 Ван Хорн Дж.К. Основы управления финансами. М.: Финансы и статистика, 1996. С. 450.
будет справедливо, хотя мы полагаем, что здесь есть свои особенности. В частности, с учетом социальной значимости и ответственности деятельности публично-правовых образований можно расширить определение финансового риска для них и включить в него возможность выполнения принятых публичных обязательств. Поэтому мы считаем, что финансовый риск публично-правового образования можно рассматривать как возможный риск неплатежеспособности, а также изменения доходов и расходов, связанный с его финансовой деятельностью, влияющий на возможность выполнения своих публичных14 и других финансовых обязательств.
Важным, на наш взгляд, является вопрос о составе элементов финансового риска. Очень часто в литературе используются понятия бюджетного, налогового, долгового, кредитного, инвестиционного, валютного рисков, причем как самостоятельные виды рисков. Эти виды рисков, с нашей точки зрения, существуют, при этом мы считаем, что для публично-правового образования это составные элементы финансового риска, их можно изучать как частный случай финансового риска. Но есть подходы, когда в состав финансового риска включаются не относящиеся к нему виды рисков. Так, например, при формулировке классификации финансовых рисков для всех экономических субъектов в его состав включают кредитный, бухгалтерский, налоговый, риск ликвидности, рыночный риск, риск бизнес-события15. При этом авторы этого учебника ссылаются на Базельский комитет. Но трудно согласиться, что рыночный риск и риск бизнес-события являются составными финансового риска, скорее наоборот, финансовый риск можно рассматривать как рыночный риск. Базельский
14 Публичные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) — ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.
15 Управление финансовыми рисками: учеб. / под ред. И.П. Хоминич, И.В. Пещанской. М.: Юрайт, 2016. С. 14—15.
комитет по банковскому надзору дает рекомендации в отношении только банковских рисков16. Конечно, банковские риски можно считать разновидностью финансовых рисков, но надо понимать, что это специфическая деятельность, характерная для финансовых корпораций, поэтому данный подход не совсем уместен для публично-правовых образований.
Описание типов рисков для общественного сектора экономики дается в Стандарте управления рисками (Risk Management Standard) FERMA, подготовленном несколькими ведущими организациями, занимающимися вопросами риск-
менеджмента в Великобритании, такими как Институт риск-менеджмента (IRM), Ассоциации риск-менеджмента и страхования (AIRMIC), а также Национального форума риск-менеджмента в общественном секторе. Типами риска названы: стратегический, финансовый, операционный, знания/информации, регулятивный. В данном случае авторы стандарта дают набор рисков без привязки их к каким-либо классификационным признакам, что, на наш взгляд, не совсем корректно.
Составные элементы финансового риска можно, по нашему мнению, рассматривать аналогично элементам финансовой политики публично-правовых образований: бюджетно-налоговая, долговая, кредитная,
инвестиционная, валютная. Монетарную политику также можно рассматривать как составную финансовой политики, хотя она проводится только Российской Федерацией, поскольку ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не наделены этими полномочиями и здесь есть свои особенности, в том числе связанные с особым статусом Банка России17. Но чаще всего денежно-кредитная политика рассматривается как часть экономической политики.
Каждый из названных видов риска для публично-правового образования связан с
16 Basel Committee on Banking Supervision. Consultative Document: Principles for Effective Risk Data Aggregation and Risk Reporting. URL: http://www.bis.org
17 Он не относится ни к законодательной, ни к исполнительной и судебной власти.
возможностью изменения доходов или расходов их финансовых фондов, а не только бюджетов. При неблагоприятной ситуации эти риски могут привести к их неплатежеспособности. У Российской Федерации как публично-правового образования кроме федерального бюджета есть бюджеты Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также суверенные фонды (в настоящее время Фонд национального благосостояния), у субъектов РФ есть региональные бюджеты и бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования, у муниципальных образований — только местные бюджеты. Поэтому, на наш взгляд, не следует ограничивать финансовые риски Российской Федерации как публично-правового образования, только изменением доходов и расходов федерального бюджета. Кроме того, у публично-правовых образований есть имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными)
предприятиями и учреждениями, которое вместе с соответствующими бюджетами, составляет государственную (муниципальную) казну. Эта норма установлена в ст. 214 Гражданского кодекса РФ: средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Публично-правовые образования управляют казной, то есть средствами бюджетов и имуществом. При этом имущественные права публично-правовых образований не ограничены во времени, а права на средства бюджета имеют временное ограничение. Это связано с тем, что бюджетные средства, направляемые на финансирование предусмотренных расходов, выделяются на один год, несмотря на то что бюджет составляется на один или три года. Имущество же является собственностью
публично-правового образования до момента его реализации или продажи, и оно может быть объектом залога, если, например, субъекты РФ, муниципальные образования берут у банков рыночные кредиты. Управление казной публично-правового образования также может иметь определенные финансовые последствия, а значит и финансовые риски.
Различия в составляющих финансового риска для публично-правовых образований в причинах (или факторах), их
обусловливающих. Бюджетный риск для публично-правовых образований связан с вероятностью не только выполнения своих публичных обязательств, но и увеличения расходов из-за непредвиденных обстоятельств при чрезвычайных ситуациях природно-климатического характера, военных конфликтах, тех же экономических санкций и т.д. Конечно, эти расходы могут финансироваться за счет дополнительных налоговых и неналоговых доходов, резервных фондов, в некоторых случаях эти события могут привести и к бюджетному дефициту, который надо финансировать с применением долговых или других инструментов. Но эти риски трудно диверсифицировать, это систематические риски. К бюджетным рискам мы также относим риски, связанные с вероятностью получения неналоговых доходов. Это касается рисков публично-правовых образований всех уровней: Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Но прежде всего это касается Российской Федерации, поскольку таможенные пошлины в настоящее время относятся к неналоговым доходам бюджета, а они связаны с ценой на нефть, газ. Таможенные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты составляли и составляют значительную часть доходов федерального бюджета, хотя наблюдается тенденция снижения доли нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета в связи со снижением цены на нефть. Но это, на наш взгляд, не свидетельствует о снижении финансовых рисков для Российской Федерации, наоборот, это риск для федерального бюджета (табл. 1).
Конечно, не только таможенные пошлины на нефть сырую, газ и товары, выработанные из нефти (нефтепродукты), но и часть налоговых доходов, к которым относятся нефтегазовые доходы в виде НДПИ, а также другие налоги, уплачиваемые нефтегазовым сектором в виде налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, акцизов, зависят от конъюнктуры рынка.
Бюджетные риски связаны в том числе и с качеством управления государственным и муниципальным имуществом. Что касается рисков в отношении возможности получения межбюджетных трансфертов для субъектов РФ и муниципальных образований, они есть прежде всего по срокам получения, но в целом они минимальны, поскольку утверждаются законом о бюджете. Субъекты РФ, на территории которых идет добыча нефти и газа, также испытывают влияние систематических рисков. К бюджетным можно отнести риски, связанные с изменением расходов и доходов бюджетов внебюджетных фондов, а также суверенных фондов. Налоговые риски возникают из-за вероятности изменения налоговых доходов публично-правовых образований как по экономическим, так и по политическим причинам, например в результате роста цен на нефть, экономических санкций, банкротства крупнейших
налогоплательщиков, изменения налогового законодательства и т.д. Конечно, налоговые риски трудно отделять от бюджетных, они взаимосвязаны. Валютные риски для публично-правовых образований возникают, например, из-за колебаний валютного курса национальной валюты. Эти колебания могут привести также к изменению расходов и доходов. Например, может возрасти стоимость приобретаемого оборудования для бюджетных учреждений за валюту. Долговые риски принято рассматривать как составляющие бюджетных рисков, поскольку обычно они возникают в связи с бюджетным дефицитом. Но долговые риски появляются не обязательно при наличии бюджетного дефицита, возможны и другие причины. Например, в Российской Федерации федеральное правительство осуществляло заимствования с
использованием государственных ценных
бумаг при профиците федерального бюджета с 2000 по 2008 г. и в 2011 г., что приводило к росту государственного внутреннего долга. Выпускались облигации федерального займа даже в эти годы, и они преобладали в структуре долга. Сравнительный анализ статистических данных по соотношению дефицита (профицита) федерального бюджета и государственного долга показывает, что имел место рост государственного долга, независимо от дефицита или профицита (рис. 1). При этом даже в годы профицита федерального бюджета с 2002 г. был рост государственного внутреннего долга. Анализ показывает, что в 2012 — 2014 годы дефицит федерального бюджета был меньше величины изменения долга.
Министерство финансов РФ объясняло заимствования наличием ненефтегазового бюджетного дефицита, что имело место, но это, на наш взгляд, не повод для эмиссии займов в годы профицита бюджета. Причина здесь в том, что это один из способов изъятия денежной массы из оборота для якобы сдерживания инфляции. Долговые риски у публично-правовых образований возникают, если имеет место превышение верхнего предела государственного (муниципального) долга, если используются рыночные долговые инструменты финансирования, которые связаны с возможностью выплат процентов по ним и впоследствии возможностью погашения самого тела долга, и они зависят от структуры долга.
Если используются рыночные финансовые инструменты (банковские кредиты, облигационные займы), риски достаточно серьезные, если же, например, бюджетные кредиты, то здесь риски минимальные. Это особенно наглядно видно по субъектам РФ, которые сильно различаются по структуре долга. Так, например, Республика Татарстан занимает в настоящее время 3-е место по объему долга, но основная его часть состоит из бюджетных кредитов, здесь риски небольшие. Однако есть субъекты РФ, где не только превышен верхний предел долга, но и значительная часть долга создана за счет использования рыночных инструментов, таких как банковские проценты и облигационные
займы. И эта проблема актуальна в настоящее время, поэтому министр финансов РФ А. Силуанов в декабре 2017 г. заявил о необходимости оценивать долговые риски субъектов РФ и о подготовке поправок в Бюджетный кодекс РФ, более жестко ограничивающих величину государственного долга и бюджетного дефицита.
Долговые риски публично-правовых образований принято связывать с сектором государственного (муниципального) управления. Однако если учитывать национальный внешний долг, то его уже нельзя рассматривать как часть бюджетного риска, поскольку он представляет собой не только долг сектора государственного управления, но и долг корпоративного сектора (финансового и нефинансового), а он в настоящее время значительно превышает долг сектора государственного управления. Хотя риски в любом случае возникают, какой бы долг ни был, вопрос остается в ответственности по долгам, на кого они возлагаются. Кредитные риски публично-правовых образований мы рассматриваем как часть долгового риска, поскольку они связаны с заимствованиями.
Международные и национальные рейтинговые агентства осуществляют оценку кредитного рейтинга всех экономических субъектов, в том числе публичного или общественного сектора. Российские рейтинговые агентства, такие как «Эксперт РА», Аналитическое кредитное рейтинговое агентство (АКРА) делают рейтинг кредитоспособности регионов России. Инвестиционные риски публично-правовых образований также существуют, они связаны с инвестициями в страну или регион. Так, например, Национальное рейтинговое агентство ежегодно делает оценку инвестиционной привлекательности регионов России. По этому рейтингу можно оценить инвестиционные риски в тот или иной регион.
Обобщая элементный состав финансового риска для публично-правовых образований в табл. 2, мы представили их с точки зрения влияния на результаты их деятельности.
В мировой практике для минимизации финансовых рисков для публично-правовых
образований используются фискальные правила, которые применяются и в Российской Федерации в виде различных законодательных ограничений. В странах ЕС эти ограничения были применены Маастрихтскими
соглашениями в виде ограничений бюджетного дефицита 3% ВВП и государственного долга 60%, а впоследствии и другими ограничениями. В Российской Федерации Бюджетный кодекс РФ также устанавливает ограничения на величину бюджетного дефицита и верхнего предела государственного долга для публично-правовых образований. Кроме того, в Российской Федерации с 2004 г. устанавливаются бюджетные правила, ограничивающие расходы федерального бюджета из-за колебаний цен на нефть и газ. Создание в 2004 г. Стабилизационного фонда, затем разделенного на Фонд национального благосостояния и Резервный фонд, тоже можно считать мерой минимизации рисков.
Рассматривая особенности применения теории рисков в отношении деятельности публично-правовых образований в Российской Федерации, мы хотели бы отметить, что здесь есть свои особенности, связанные с государственным и бюджетным устройством страны. В данной статье мы также хотели бы рассмотреть проблему переложения финансовых рисков в секторе государственного и муниципального управления. С учетом наличия принципа единства бюджетной системы Российской Федерации в Бюджетном кодексе РФ даже при реализации принципа самостоятельности можно говорить о том, что и систематические, и несистематические риски относятся в целом к бюджетной системе страны. Это, по нашему мнению, обусловлено высокой степенью централизации доходов на федеральном уровне, которые после перераспределяются в виде межбюджетных трансфертов между субъектами РФ, а затем и муниципальными образованиями.
Мы считаем, что имеет место переложение финансовых рисков с федерального на региональный уровень, и прежде всего речь идет о бюджетно-налоговых рисках, которые в дальнейшем могут перетекать в долговые и
кредитные. Конечно, можно рассматривать Российскую Федерацию только как публично-правовое образование, но она выступает и как некий гарант всей бюджетной системы, особенно если принять во внимание наличие в Бюджетном кодексе РФ принципа единства бюджетной системы, а также высокий уровень централизации бюджетных средств. Тогда можно говорить о финансовых рисках всей бюджетной системы Российской Федерации, то есть о рисках по отношению возможности исполнения всех публичных и других финансовых обязательств не только за счет средств федеральных финансовых фондов, но и в целом средств консолидированного бюджета РФ.
Очевидно, финансовые риски возникают у всех публично-правовых образований, но кто несет ответственность при невыполнении обязательств. В истории новой России таких примеров достаточно. Все 1990-е гг. и даже в начале 2000-х гг. активно обсуждался вопрос о так называемых нефинансируемых федеральных мандатах, которые возникали у субъектов РФ в связи с принятием федеральных нормативных документов, на реализацию которых не предусматривались средства в федеральном бюджете, при этом обязательства передавались на региональный уровень без их финансового обеспечения. Из-за этого у субъектов РФ возникали финансовые риски, не связанные с выполнением их собственных обязательств. Еще один пример уже из недавних событий — это возможность реализации майских Указов Президента Российской Федерации 2012 г. С учетом того что большая часть субъектов РФ ежегодно получает дотации на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности, проблема финансирования этих расходов, в том числе и индексации заработной платы работникам бюджетных учреждений, является весьма серьезной. Их долговое финансирование не ведет к уменьшению финансовых рисков.
Примером переложения финансовых рисков с федерального уровня на региональный может служить изменение с 1 января 2017 г. налогового, а затем и бюджетного
законодательства в части распределения ставки налога на прибыль между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. В связи со снижением нефтегазовых доходов федеральное правительство пошло по пути пересмотра ставки налога на прибыль с 2% до 3%, соответственно уменьшения ее у субъектов РФ с 18% до 17%, что привело к значительному сокращению доходов региональных бюджетов, особенно успешных. В целом по всем субъектам РФ доля налога на прибыль составила в 2016 г. 27,5% от налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Для примера: по Москве эта доля составила 32%, по Республике Татарстан — 31%, по Республике Тыва — 6%, по Республике Ингушетия — 8,5%18.
То есть у субъектов РФ нет гарантий того, что федеральный законодатель обеспечит стабильность в финансировании взятых публичных обязательств. Хотелось бы отметить, что налог на прибыль в части зачисляемой в бюджеты субъектов РФ относится к собственным доходам субъектов РФ, хотя и является федеральным. Такие изменения влекут дальнейшую
централизацию финансовых ресурсов на федеральном уровне, могут влиять на финансовую устойчивость субъектов РФ и снижают стимулы к развитию прежде всего успешных регионов. В то же время есть и другой пример, когда субъект РФ берет на себя бюджетные риски муниципальных образований. Например, в Республике Татарстан бюджеты муниципальных образований не имеют дефицита, они сбалансированы за счет дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц. При этом бюджет Республики Татарстан дефицитный.
Проблема переложения финансовых рисков в условиях финансовой глобализации актуальна и на межгосударственном уровне. Особенно это наглядно проявилось во время финансового кризиса 2008 г., когда, начавшись в США, кризис перекинулся практически на
18 Рассчитано автором по данным Федерального казначейства.
все страны. Кроме того, эмиссионно-денежная политика США тоже представляет собой яркий пример переложения финансовых рисков.
Таким образом, рассмотрение теоретических основ финансовых кризисов для публично-правовых образований показало, что комплексное исследование этой проблемы отсутствует, анализируются только отдельные составляющие рисков. В целом на финансовые риски публично-правовых образований распространяется теория риска, хотя есть свои особенности, связанные с их финансовой деятельностью, и существует необходимость дальнейшего системного исследования данных особенностей. Финансовые риски публично-правовых образований будут возрастать, что вызвано экономической нестабильностью из-за затянувшихся последствий глобального финансового кризиса, зависимости бюджетной системы от цен на нефть и газ, усиления экономических санкций. Эти и другие проблемы ставят новые задачи при формировании финансовой
политики не только перед Российской Федерацией, но и перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Существует проблема переложения финансовых рисков, связанная с государственным и бюджетным устройством России, которая практически не освещена в российской экономической литературе. Эта проблема, по нашему мнению, не позволяет субъектам РФ выстраивать долгосрочную финансовую политику и нарушает их финансовую устойчивость. Риск-ориентированный подход становится важным условием обеспечения качества финансового менеджмента для публично-правовых образований. С учетом того, что публично-правовые образования все больше используют рыночные инструменты финансирования своих долговых и других обязательств, необходим мониторинг их финансовых рисков на обязательной основе. Его результаты должны отражаться при оценке качества финансового менеджмента как субъектов РФ, так и муниципальных образований.
Таблица 1
Нефтегазовые доходы в доходах федерального бюджета
Table 1
Oil and gas revenues in the Federal budget revenues
Год Доходы федерального В том числе нефтегазовые доходы
бюджета, млрд руб. Млрд руб. Доля в доходах федерального бюджета, %
2006 6 278,89 2 943,54 46,88
2007 7 781,12 2 897,37 37,24
2008 9 275,93 4 389,43 47,32
2009 7 337,75 2 983,96 40,67
2010 8 305,41 3 830,67 46,12
2011 11 367,65 5 641,77 49,63
2012 12 855,54 6 453,18 50,2
2013 13 019,94 6 534,04 50,18
2014 14 496,83 7 433,81 51,28
2015 13 655,67 5 862,65 42,93
2016 13 460,04 4 843,99 35,99
Источник: составлено автором по данным Федерального казначейства России. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov
Source: Authoring, based on the Federal Treasury of Russia data. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov Таблица 2
Виды финансовых рисков публично-правовых образований
Table 2
Types of financial risk of public legal entities
Виды рисков Вероятность неплатежеспособности Вероятность изменения доходов Вероятность изменения расходов
Бюджетный - + +
Налоговый - + -
Валютный - + +
Долговой + - +
Кредитный + - +
Инве стиционный + - +
Источник: авторская разработка
Source: Authoring
Рисунок 1
Соотношение государственного внутреннего долга РФ и дефицита (профицита) федерального бюджета Figure 1
The internal debt of the Russian Federation to the Federal Budget deficit (surplus) ratio
Источник: составлено автором по данным Федерального казначейства России. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/;
Министерства финансов РФ. URL: https://www.minfin.ru/ru^perfomance/public_debt/internal/structure/total/; Росстата. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b02_51/IssWWW.exe/Stg/d010/i010090r.htm
Source: Authoring, based on the Federal Treasury of Russia data.
URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/;
The Ministry of Finance of the Russian Federation.
URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/internal/structure/total/; Rosstat. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b02_51/IssWWW.exe/Stg/d010/i010090r.htm
Список литературы
1. Найт Ф. Риск, неопределенность и прибыль. М.: Дело, 2003. 360 с.
2. Vitek F. Policy, Risk and Spillover Analysis in the World Economy: A Panel Dynamic Stochastic General Equilibrium Approach. IMF Working Papers, 2017, no. WP/17/89, 122 p.
3. Cordella T., Rojas A.O. Financial Globalization and Market Volatility: An Empirical Appraisal. Policy Research Working Paper, 2017, no. WPS8091, 29 p.
URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/720931496861776485/pdf/WPS8091.pdf
4. Александрова О.Г. К вопросу об управлении финансовыми рисками публично-правовых образований // Национальные интересы, приоритеты и безопасность. 2015. № 48. С. 42 — 52. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-ob-upravlenii-finansovymi-riskami-publichno-pravovyh-kompaniy
5. Попов М.В., Ермакова Е.А. Финансовые риски государства: сущность, особенности, классификация, способы управления // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2014. № 2. С. 96 — 100.
6. Sabitova N.M., Shavaleyeva C.M. Financial Risks of Constituents of the Russian Federation. Mediterranean Journal of Social Sciences, 2014, vol. 5, no. 24, pp. 209 — 215.
URL: http://www.mcser.org/joumal/index.php/mjss/article/view/4965/4806
7. Терентьев А.А. Субъекты РФ: проблемы оценки финансовых рисков // Казанский экономический вестник. 2013. № 1. С. 81—86.
8. Шавалеева Ч.М. Анализ финансовой самостоятельности публично-правового образования (на примере Республики Татарстан) // Экономический анализ: теория и практика. 2010.
№ 28. С. 49 — 53. URL: https://cyberlemnka.ru/artide/n/analiz-finansovoy-samostoyatelnosti-publichno-pravovogo-obrazovaniya-na-primere-respubliki-tatarstan
9. Пансков В.Г. Налоговые риски: проявления и возможные пути минимизации // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 4. С. 74—80.
10. Пинская М.Р. Налоговый риск: сущность и проявления // Финансы. 2009. № 2. С. 43—46.
11. Пинская М.Р. Методология управления рисками государственного стимулирования экономического роста: налоговые аспекты // Инновационное развитие экономики. 2016. № 3-1. С. 111 — 119.
12. Пинская М.Р. Налоговые риски региональных бюджетов и пути их снижения // Научные труды Вольного экономического общества России. 2015. Т. 190. № 1. С. 343 — 347.
13. Шестакова Е.В. Налоговые и финансовые риски в 2016 г. // Финансовый менеджмент. 2016. № 1. С. 98 — 107.
14. Сабитова Н.М., Хафизова А.Р. Рискориентированный подход в деятельности налоговых органов // Экономические науки. 2015. № 125. С. 133 — 136.
15. Гамукин В.В. Бюджетные риски: введение в общую аксиоматику // TERRA ECONOMICUS. 2013. Т. 11. № 3. С. 52 — 61.
16. Ермакова Е.А. Проблемы управления региональными бюджетными рисками // Региональная экономика. Юг России. 2013. Т. 1. С. 35—41.
17. Янов В.В. Бюджетные риски муниципального образования в стратегии регионального развития // Экономика и управление: проблемы, решения. 2014. № 8. С. 138 — 141.
18. Панков В.В., Бесхмельницин М.И., Кожухов В.Л. Использование риск-ориентированного подхода в управлении государственным долгом Российской Федерации // Аудит
и финансовый анализ. 2013. № 6. С. 433—435.
Информация о конфликте интересов
Я, автор данной статьи, со всей ответственностью заявляю о частичном и полном отсутствии фактического или потенциального конфликта интересов с какой бы то ни было третьей стороной, который может возникнуть вследствие публикации данной статьи. Настоящее заявление относится к проведению научной работы, сбору и обработке данных, написанию и подготовке статьи, принятию решения о публикации рукописи.
pISSN 2071-4688 Theory of Finance
eISSN 2311-8709
FINANCIAL RISKS AND FINANCIAL ACTIVITIES OF PUBLIC LEGAL ENTITIES Nadiya M. SABITOVA
Institute of Management, Economics and Finance of Kazan (Volga Region) Federal University,
Kazan, Republic of Tatarstan, Russian Federation
sabitovanm@mail.ru
orcid.org/0000-0002-2866-1703
Article history: Abstract
Received 15 January 2018 Importance The article investigates financial risks associated with financial policy of Received in revised form public legal entities being subjects of financial activity.
30 January 2018 Objectives The aims are to investigate the theory of financial risks inherent in public legal
Accepted 13 February 2018 entities based on specifics of their financial activities, consider salient features of financial Available online risks of public legal entities and factors affecting the financial risks of the Russian
27 March 2018 Federation, the subjects of the Russian Federation, and municipalities, and provide
recommendations on financial risk monitoring. JEL classification: H8, H19, Methods The study employs methods of logical and statistical analysis. H39 Results I offer my own approach to defining the financial risk and its elements. The paper
proves that financial policy and specifics of financial activities of public legal entities determine the composition of elements of their financial risk, and addresses problems related to financial risk transfer for public legal entities. Keywords: public legal entity, Conclusions and Relevance Financial policy of public legal entities should consider financial risk, diversification, principles of risk-oriented approach. Financial risk monitoring should cover the activities financial activity, risk of all public legal entities and its results should be reflected in financial management
management quality evaluation of both the subjects of the Russian Federation and municipalities.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2018
Please cite this article as: Sabitova N.M. Financial Risks and Financial Activities of Public Legal Entities. Finance and Credit, 2018, vol. 24, iss. 3, pp. 565-578. https://doi.org/10.24891/fc.24.3.565
References
1. Knight F. Risk, neopredelennost' i pribyl' [Risk, Uncertainty and Profit]. Moscow, Delo Publ., 2003, 360 p.
2. Vitek F. Policy, Risk and Spillover Analysis in the World Economy: A Panel Dynamic Stochastic General Equilibrium Approach. IMF Working Papers, 2017, no. WP/17/89, 122 p.
3. Cordella T., Rojas A.O. Financial Globalization and Market Volatility: An Empirical Appraisal. Policy Research Working Paper, 2017, no. WPS8091, 29 p.
URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/720931496861776485/pdf/WPS8091.pdf
4. Aleksandrova O.G. [On management of financial risks in legal entities of public law]. Natsionalnye interesy, prioritety i bezopasnost' = National Interests: Priorities and Security, 2015, no. 48, pp. 42-52.
URL: https://cyberleninka.ru/article/n7k-voprosu-ob-upravlenii-finansovymi-riskami-publichno-pravovyh-kompaniy (In Russ.)
5. Popov M.V., Ermakova. E.A. [State financial risks: Nature, features, classification, methods
of control]. Vestnik Saratovskogo gosudarstvennogo sotsialno-ekonomicheskogo universiteta = Vestnik of Saratov State Socio-Economic University, 2014, no. 2, pp. 96 — 100. (In Russ.)
6. Sabitova N.M., Shavaleyeva C.M. Financial Risks of Constituents of the Russian Federation. Mediterranean Journal of Social Sciences, 2014, vol. 5, no. 24, pp. 209 — 215.
URL: http://www.mcser.org/journal/index.php/mjss/artide/view/4965/4806
7. Terent'ev A.A. [Regions of the Russian Federation: Problems of evaluation of financial risks]. Kazanskii ekonomicheskii vestnik = Kazan Economic Vestnik, 2013, no. 1, pp. 81—86. (In Russ.)
8. Shavaleeva Ch.M. [Analysis of financial independence of public legal entities (on the Republic of Tatarstan case)]. Ekonomicheskii analiz: teoriya i praktika = Economic Analysis: Theory and Practice, 2010, no. 28, pp. 49-53. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-finansovoy-samostoyatelnosti-publichno-pravovogo-obrazovaniya-na-primere-respubliki-tatarstan (In Russ.)
9. Panskov V.G. [Tax risks: Manifestation and possible ways of risk minimization]. Ekonomika. Nalogi. Pravo = Economics. Taxes. Law, 2013, no. 4, pp. 74—80. (In Russ.)
10. Pinskaya M.R. [Tax risk: Nature and manifestation]. Finansy = Finance, 2009, no. 2, pp. 43—46. (In Russ.)
11. Pinskaya M.R. [Methods to manage risks associated with State incentives for economic growth: Tax aspects]. Innovatsionnoe razvitie ekonomiki = Innovative Development of Economy, 2016, no. 3-1, pp. 111 — 119. (In Russ.)
12.Pinskaya M.R. [Tax risks of regional budgets and ways to reduce them]. Nauchnye trudy Volnogo ekonomicheskogo obshchestva Rossii = Scientific Works of the Free Economic Society of Russia, 2015, vol. 190, no. 1, pp. 343 — 347. (In Russ.)
13. Shestakova E.V. [Tax and financial risks in 2016]. Finansovyi menedzhment = Financial Management, 2016, no. 1, pp. 98-107. (In Russ.)
14. Sabitova N.M., Khafizova A.R. [Riskbased approach of Russian tax authorities]. Ekonomicheskie nauki = Economic Sciences, 2015, no. 125, pp. 133 — 136. (In Russ.)
15. Gamukin V.V. [Budgetary risks: introduction in the general axiomatics]. TERRA ECONOMICUS, 2013, vol. 11, no. 3, pp. 52 — 61. (In Russ.)
16. Ermakova E.A. [Problems of the management of the regional budget risks]. Regionalnaya ekonomika. Yug Rossii = Regional Economy. South of Russia, 2013, vol. 1, pp. 35—41. (In Russ.)
17. Yanov V.V. [Fiscal risks of municipal education in the regional development strategy]. Ekonomika i upravlenie: problemy, resheniya = Economics and Management: Problems, Solutions, 2014, no. 8, pp. 138 — 141. (In Russ.)
18. Pankov V.V., Beskhmel'nitsin M.I., Kozhukhov V.L. [Using a risk-based approach in managing the public debt of the Russian Federation]. Audit i finansovyi analiz = Audit and Financial Analysis, 2013, no. 6, pp. 433—435. (In Russ.)
Conflict-of-interest notification
I, the author of this article, bindingly and explicitly declare of the partial and total lack of actual or
potential conflict of interest with any other third party whatsoever, which may arise as a result of the
publication of this article. This statement relates to the study, data collection and interpretation,
writing and preparation of the article, and the decision to submit the manuscript for publication.
