CC BY
203
Финансовая аналитика: Financial Analytics:
проблемы и решения 36 (2016) 39-54 Science and Experience
ISSN 2311-8768 (Online) Риски, анализ и оценка
ISSN 2073-4484 (Print)
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ВЫЗОВОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ВОЗРАСТАЮЩИХ БЮДЖЕТНЫХ РИСКОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Маржинат Ильясовна КАНКУЛОВАа,\ Дмитрий Александрович НЕВСКИЙь
а доктор экономических наук, профессор кафедры государственных и муниципальных финансов, Санкт-Петербургский государственный экономический университет, Санкт-Петербург, Российская Федерация [email protected]
ь студент института магистратуры, Санкт-Петербургский государственный экономический университет,
Санкт-Петербург, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи:
Принята 14.07.2016 Принята в доработанном виде 10.08.2016
Одобрена 20.09.2016
УДК 336.143 JEL: G28, Н72, Н77
Ключевые слова:
межбюджетные отношения, трансферты, бюджетные риски, расходные полномочия, обязательства
Аннотация
Предмет. Актуальность исследования вопросов совершенствования системы межбюджетных отношений в контексте возрастающих бюджетных рисков обусловлена ее ролью в социально-экономическом регулировании и содействии устойчивому развитию субъектов РФ. Цели. Выявление направлений совершенствования межбюджетных отношений, являющихся наиболее перспективными с точки зрения возможностей снижения бюджетных рисков и воздействия на обеспечение положительной динамики показателей социально-экономического развития субъектов РФ.
Методология. В ходе исследования эволюции, нормативного регулирования и практики межбюджетных отношений использовались методы формальной логики: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение и др., а также методы диалектической логики: восхождение от абстрактного к конкретному, единство исторического и логического.
Результаты. Выявлены основные проблемы и ограничения нормативного регулирования и практики реализации форм и методов межбюджетных отношений с точки зрения их влияния на состояние бюджетной устойчивости и параметры развития субъектов РФ. Сформулированы рекомендации по их решению.
Область применения. Полученные результаты проведенного исследования могут быть востребованы финансовыми и иными органами исполнительной власти. Выводы. На фоне стремительно возрастающего долгового бремени субъектов РФ сохраняется высокая зависимость региональных бюджетов от дотаций и многообразных трансфертов. Снижению бюджетных рисков и обеспечению устойчивости экономического положения в регионах может содействовать: проведение детальной инвентаризации расходных полномочий и сведение всех расходных обязательств в единый реестр; консолидация субсидий в блоки и постепенное снижение доли нецелевых трансфертов; формирование резервных фондов субъектов РФ, в том числе за счет части дотаций; совершенствование механизмов субсидиарной помощи субъектам предпринимательства; разработка эффективной стратегии управления государственным долгом, учитывающей различные сценарии развития.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Современная система межбюджетных отношений в России складывалась в несколько этапов. Период с 1993 по 1998 г. характеризуется отсутствием структурированного законодательства в данной сфере, медленным отходом от элементов советского бюджетного устройства и стихийностью бюджетных реформ, и его можно назвать подготовительным. Подробное описание указанного периода приводится в монографии ТА. Голиковой [1], работах Л.А. Ерошкиной [2] и В.В. Иванова [3]. По мнению авторов, основываясь на классификации, предложенной А.Г. Силуановым в статье [4], можно выделить три ключевых этапа формирования современной системы межбюджетных отношений.
Начало первого этапа следует считать от даты принятия и введения в действие Бюджетного кодекса РФ. Первым программным документом в сфере межбюджетных отношений стала Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.1 (далее - Концепция), идея создания которой была обусловлена отсутствием полноценного распределения и обоснования расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы. Это обстоятельство приводило к обострению противоречий между федеральными
1 Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862
«О Концепции реформирования межбюджетных отношений
в Российской Федерации в 1999-2001 годах».
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов по предметам разграничения и финансирования расходных обязательств. Для решения этой проблемы в Концепции были сформулированы базовые цели:
— повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;
— выравнивание на всей территории страны минимального уровня конституционных социальных гарантий;
— создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Использование нормативной оценки бюджетных потребностей и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, основанной на расчете индекса бюджетных расходов, лишь отчасти решало проблему бюджетного выравнивания социального гарантированного минимума и повышения уровня социально-экономического развития.
Отдельным пунктом Концепции стала избирательная инвестиционная поддержка регионов по социальному и производственному направлениям. Механизм инвестиционной поддержки предполагал распределение средств федерального бюджета через Фонд регионального развития на принципах государственно-частного партнерства. Практическая реализация этого положения началась только с 2006 г. после
принятия Правительством РФ соответствующего
2
постановления , а институт государственно-частного партнерства получил окончательное правовое оформление только лишь в 2015 г., когда по инициативе Министерства экономического развития РФ после длительного обсуждения был принят закон о государственно-частном партнерстве3. Такое отставание правовой базы иллюстрирует наличие серьезного разрыва между концептуальными положениями и правоприменительной практикой, который является одним из факторов, определяющих негативные тенденции в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.
2 Постановление Правительства РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации».
3 Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ
«О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу требовалась реализация второго этапа реформирования системы межбюджетных отношений. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.4 (далее - Программа) определила бюджетное устройство в субъектах Российской Федерации, возможность формирования местных бюджетов разных типов (уровней) и сферу их расходных полномочий, отвечающую предметам ведения органов местного самоуправления. Важно отметить, что именно в Программе была закреплена действующая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между бюджетами на основе принципов равномерности распределения налоговой базы, территориальной мобильности, бюджетной ответственности. Однако законодательная реформа, учитывающая указанные программные принципы, произошла только в 2004 г.5 Тогда же была разработана и утверждена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ6, в основу которой был положен нормативный подход к расчету уровня бюджетной обеспеченности. Несмотря на определенный прогресс, достигнутый в области формирования доходной части бюджетов, принципы разграничения налоговых полномочий не позволили повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов и не заложили переход в долгосрочной перспективе к образованию доходов бюджетов каждого уровня за счет собственных налоговых и неналоговых поступлений. К концу второго этапа по-прежнему отсутствовали конкретные предложения по сокращению нефинансируемых федеральных мандатов, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты оставались перегруженными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Размеры таких обязательств ограничивались ресурсом Фонда компенсаций (упразднен в 2013 г.), из которого нижестоящим бюджетам предоставлялись субвенции. Передача основных расходных полномочий по социальной защите населения на федеральный уровень носила
4 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма
в Российской Федерации на период до 2005 года».
5 Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (ред. от 29.11.2014).
6 Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 № 67 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации».
декларативный характер, распределение полномочий по вопросам социального обслуживания было урегулировано лишь в 2013 г. с принятием
7
соответствующего закона .
В условиях сложившейся в 2008-2009 гг. кризисной ситуации развитие межбюджетных отношений и управление бюджетными рисками было необходимо направить на установление особенностей кризисной организации бюджетного процесса в регионах и корректировку механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Импульсом к переходу на качественно новый третий этап послужила Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.8 В ней была ясно озвучена идея жесткой экономии и сокращения неэффективных расходов бюджетов всех уровней, введения режима рационального использования бюджетных средств, направляемых на оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг.
Как отмечается в статье [5], в связи с существенным ростом доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов в 2009 г. было признано необходимым проведение комплексной оценки эффективности субсидий и установление требований к порядку их предоставления. Для сокращения многообразия субвенций и субсидий предлагалось проработать вопрос об их предоставлении в форме консолидированной субвенции. Предложение по консолидации субсидий спустя несколько лет было вновь озвучено в докладе Минфина России»9. С одной стороны, дробление финансовой помощи на узкоцелевые трансферты способствует контролю за целевым использованием и позволяет сохранить адресный характер субсидий, с другой стороны, попытка вернуться к блочному принципу распределения трансфертов дает самостоятельность органам государственной власти субъектов РФ в выборе направлений их расходования с учетом особенностей региона и снимает излишние
7 Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2014).
8 Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».
9 Доклад Минфина России «Об основных направлениях
повышения эффективности расходов федерального бюджета». URL: http://mmfm.ra/ru/document/?id_4=64840
административные препятствия на пути трансфертных средств к конечному получателю.
Программа Правительства РФ10 (далее -Программа-2013) дала основания ожидать принятия практических мер по формированию прозрачной и стабильной системы разграничения полномочий и доходов между публично-правовыми образованиями. Однако на первых страницах этой программы делается неоднозначный вывод, что разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений и пересмотр данной системы в среднесрочной перспективе нецелесообразен. В будущем предусматривается расширение полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления по участию в сборе региональных и местных налогов и вновь отсутствует конкретизация мер не только по расширению доходных, но и по регулированию расходных полномочий.
Весьма спорным является обозначенный в этой программе основной принцип и среднесрочный целевой ориентир политики в сфере межбюджетных трансфертов - повышение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не менее чем до 40% от всех межбюджетных трансфертов, поступающих в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Тем не менее стратегическими индикаторами реализации Программы-2013 являются снижение объема нецелевых трансфертов и увеличение числа субъектов РФ, не являющихся получателями дотаций, до 15 ед. к 2020 г., снижение доли просроченной кредиторской задолженности до 0,1%, рост расчетной бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным субъектам до 175% к 2020 г., увеличение доли расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, формируемых в рамках программного бюджета. Снизить объем нецелевых средств, сохранив при этом приемлемую устойчивость региональных бюджетов, - задача, бесспорно, сложная.
Новацией Программы-2013, связанной с совершенствованием системы межбюджетных трансфертов, стало предложение о повсеместном внедрении нового механизма предоставления целевых средств «под фактическую потребность»,
10 Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
реализация которого началась еще в 2012 г. с принятием приказа Федерального казначейства11, регламентировавшего порядок перечисления из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ целевых средств под фактическую потребность в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей. Внедрение такого механизма, являясь безусловно важным способом повышения ликвидности единого счета федерального бюджета, создало значительную проблему многим субъектам РФ, для которых межбюджетные трансферты на счетах их бюджетов были источником покрытия кассовых разрывов.
Особого внимания заслуживает разработанная Минфином России Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»12 (далее - Программа-2016), ставшая логическим продолжением предыдущей
Государственной программы13. В Программе-2016 обращают на себя внимание «свежие» приоритеты государственной политики в сфере межбюджетных отношений. Во-первых, это стимулирование межрегионального и межмуниципального сотрудничества, в том числе путем введения «горизонтальных» межбюджетных трансфертов (тема горизонтальной кооперации здесь звучит едва ли не впервые). Во-вторых, создание условий для проведения согласованной с федеральным центром финансовой политики на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, что выявляет нежелание Правительства РФ отказываться в нынешних кризисных условиях от политики фискальной централизации. Проблематика совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за
11 Приказ Федерального казначейства от 18.06.2012 № 238 «Об организации работы территориальных органов Федерального казначейства при осуществлении полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение».
12 Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2016 № 445 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного
и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».
13 Распоряжение Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного
и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».
осуществлением переданных федеральных полномочий выделена в отдельную подпрограмму, ожидаемым результатом которой должно стать долгожданное завершение в 2016 г. инвентаризации полномочий по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов с повышением в них доли исполнительно-распорядительных, контрольных и разрешительных полномочий до 50% и закрепление полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления не более чем в 70% правовых актов, принимаемых по предметам совместного ведения. Мы считаем, что такая условная формулировка результатов требует существенных уточнений и подробной детализации инвентарного перечня, но на протяжении всех этапов эволюции межбюджетного устройства этот идеал остается за рамками программных документов.
Подводя итог эволюции межбюджетных отношений, отметим, что основными результатами проведения государственной политики в указанной сфере с 2000 по 2015 г. стали структуризация законодательной базы и внедрение программного подхода к решению задач управления региональными финансами и повышения эффективности межбюджетных отношений. В значительной, но, на наш взгляд, недостаточной степени были определены и разграничены налоговые и неналоговые источники доходов бюджетов. Вместе с тем в законодательстве и на практике не было установлено четкое рабочее разграничение расходных обязательств между публично-правовыми образованиями, обеспечивающее необходимую степень их финансовой самостоятельности и способность формировать доходную базу, достаточную для того, чтобы исполнять в срок и в полном объеме все принятые обязательства.
Иллюстрацией несовершенства сложившейся системы разграничения расходных полномочий служат майские указы (2012) Президента РФ, призванные компенсировать обозначенные правовые и методологические провалы в области разграничения расходных полномочий и повысить роль бюджетных расходов субъектов РФ в развитии регионов. В направлении совершенствования механизмов предоставления субсидий и субвенций была проведена значительная нормотворческая работа, достигнуты успехи в области установления контроля за целевым использованием трансфертов. Однако
заслуживает негативной оценки сама структура межбюджетных трансфертов, включающая существенный объем нецелевых средств и иных трансфертов, которая не обеспечивает полноценную предсказуемость и объективность распределения ресурсов и не создает стимулов для наращивания собственного доходного потенциала. Существующие формы межбюджетных отношений также не способствуют повышению устойчивости бюджетов субъектов РФ и снижению долговой нагрузки, напротив, предоставление большого объема дотаций лишь маскирует скрытый дефицит большинства бюджетов субъектов РФ, а возрастающий субнациональный долг тем временем становится критическим фактором в дестабилизации экономической безопасности.
Исследование основных проблем и возможностей совершенствования межбюджетных отношений авторы проводят в направлениях,
соответствующих их формам:
— распределение доходных источников между бюджетами публично-правовых образований;
— разграничение расходных полномочий между публично-правовыми образованиями;
— межбюджетные трансферты.
В качестве важного элемента системы межбюджетных отношений рассматриваются также бюджетные кредиты.
Система распределения доходных источников определена в Бюджетном кодексе РФ, положения которого закрепляют конкретные источники налоговых и неналоговых поступлений (полностью или частично) к определенным уровням бюджетной системы.
Картина распределения налоговых источников доходов бюджетов в общих чертах выглядит следующим образом. Из налогов, сборов и платежей, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, к обладающим наибольшей доходной емкостью относятся четыре федеральных налога:
— налог на добавленную стоимость (НДС);
— налог на доходы физических лиц (НДФЛ);
— налог на прибыль организаций;
— акцизы.
Налог на добавленную стоимость полностью подлежит зачислению в федеральный бюджет, налог на прибыль организаций по ставке 18%
зачисляется в бюджеты регионов, НДФЛ зачисляется в доходы бюджетов субъектов РФ по нормативу 85%, оставшаяся его часть перераспределяется между бюджетами муниципальных образований. Налог на добычу полезных ископаемых подлежит зачислению в федеральный и бюджеты субъектов РФ, при этом наиболее значимые объекты налога -углеводороды - привязаны именно к федеральному бюджету. Базой для формирования доходов местных бюджетов служат земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения и оставшаяся часть НДФЛ, которая распределяется органами власти субъекта РФ [6, 7].
Авторами был проведен анализ структуры доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и ее динамики в 2005-2015 гг. на основе статистической информации Минфина России и Федерального казначейства14 (рис. 1). Можно выделить следующие тенденции. Более половины доходов консолидированных бюджетов составляют поступления от налога на прибыль организаций и НДФЛ. Доля первого в течение указанного периода постепенно снизилась с 32% в 2005 г. до 22,6% в 2015 г., по темпам роста налог на прибыль находится на первом месте, так, в 2014 г. в 15 субъектах он составил более 30%. Доля НДФЛ в совокупных доходах, напротив, увеличилась с 23,5% в 2005 г. до 30,2% в 2015 г., при этом в 2014-2015 гг. всего лишь два региона (Ненецкий автономный округ и Республика Мордовия) имели темп роста НДФЛ свыше 30%. Налоги на имущество юридических и физических лиц, транспортный и земельный налоги были рассмотрены агрегировано, их вклад в доходы бюджета последние годы стабильно составляет 10-11%. Доля акцизов сохраняется на уровне 5%. По среднедушевым доходам консолидированных бюджетов наблюдается положительная динамика. Так, за десять лет они увеличились почти втрое (63 575,97 руб. в 2015 г. против с 20 709,1 руб. в 2005 г). Подчеркнем, что полномочия в вопросах установления налогов и урегулирования важнейших элементов всех без исключения налогов принадлежат Федерации, ее субъекты и муниципальные образования реализуют ограниченную налоговую компетенцию - по введению регионального или местного налога на
14 Открытый информационный ресурс по анализу финансового и социально-экономического развития субъектов РФ на основании информации официальных источников: Минфин России, Казначейство России, Росстат. URL: http://www. old . iminfin.ru
своей территории и определению в установленных Налоговым кодексом РФ границах ставок, порядка их исчисления и сроков их уплаты. У субъектов РФ отсутствует возможность по своему усмотрению установить дополнительные налоговые источники либо расширить налоговую базу имеющихся налогов. Другими словами, возможности их влияния на фундаментальные факторы, определяющие доходную базу своих бюджетов, через такой инструмент государственного регулирования, как налоги, являются ограниченными.
Анализ данных рис. 1 свидетельствует, что система формирования доходов бюджетов субъектов РФ содержит фактор уязвимости, связанный с тем, что налоговая база напрямую связана с доходами населения, следовательно, с уровнем занятости и прибылью организаций. Обе компоненты подвержены влиянию
макроэкономической конъюнктуры и цикличности экономического развития в наибольшей степени. Статьей 81.1. Бюджетного кодекса РФ предусмотрено создание в субъектах РФ обособленного денежного фонда, который помог бы сгладить влияние таких колебаний и играл бы роль своеобразного контрциклического буфера. Однако для создания такого фонда есть ограничения: в то время как целесообразность их формирования не вызывает сомнения, правовая база в сфере создания резервных фондов окончательно не сформирована, и, кроме того, большинство субъектов РФ не имеют для этого финансовых ресурсов [8, 9].
Как было отмечено, чрезвычайно важной для федеративного государства, но тем не менее недостаточно урегулированной формой межбюджетных отношений является распределение расходных полномочий, цель которого заключается в установлении наиболее оптимального, с точки зрения конечного получателя государственных услуг, финансирования расходных обязательств всех публично-правовых образований. Вопрос распределения предметов ведения между публично-правовыми образованиями является актуальным с самого начала формирования межбюджетных отношений в России и существует до сих пор. В ст. 71-73 Конституции РФ принцип разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации был закреплен в самой общей форме. Финансовая и организационная сторона института
разграничения полномочий закреплялась рядом Федеральных законов, в первую очередь,
Федеральным законом от 24.06.1999 № 119-ФЗ15, утратившим силу в 2003 г. и гл. 1У.1. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ16, в которой принцип определения полномочий органов государственной власти субъекта РФ сформулирован в самой общей форме: полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Основываясь на критическом анализе законодательства и практики в области разграничения расходных обязательств17 [10-13], отметим главные вопросы разграничения расходных полномочий.
1. Какие виды расходов (по функциональному признаку) следует финансировать за счет средств конкретных бюджетов бюджетной системы?
2. Каков оптимальный размер этих расходов?
3. Как учесть горизонтальную дифференциацию в производстве и потреблении государственных услуг?
В рамках обсуждения проблематики разграничения расходных полномочий заслуживает внимания процесс длительного и фрагментарного перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы РФ на основе программного-целевого метода бюджетирования. Программно-целевой подход начал внедряться с 1993 г., однако, как анализируется в работах [14, 15], впервые на основе принятых Правительством РФ в 2012-2013 гг. 40 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти, проект федерального бюджета был сформирован только в 2014 г. Тогда же законодательством18 был определен статус
15 Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ
«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».
16 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
17 Назаров B.C. Проблема распределения бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы страны // Региональная экономика: теория
и практика. 2005. № 1. С. 34-45.
18 Федеральный закон РФ от 28.06.2014 № 172-ФЗ
«О стратегическом планировании в Российской Федерации».
государственной программы субъекта РФ. В идеализированной модели программного бюджетирования практическая реализация разграничения расходных обязательств может и должна происходить на основе государственных программ федерального и регионального уровней, но как правовое регулирование, так и финансовое обеспечение государственных программ носят недостаточный характер на всех уровнях бюджетной системы РФ и существенно отстают от модели. Это приводит к ситуации, когда государственные программы разрабатываются и принимаются в отрыве от актуальной финансовой ситуации, а составление и исполнение бюджетов в значительной степени продолжает опираться на нормативно-затратный подход [16].
По данным отчета Правительства РФ19 доля программных расходов федерального бюджета в 2014 г. составила 58,6%. Согласно анализу исполнения консолидированных и местных бюджетов субъектов РФ в 2014 г., представленному Минфином России, в среднем расходная часть бюджетов субъектов РФ в 2014 г. была сформирована на основе государственных программ на 65,7% (для сравнения, в 2011 г. -37,5 %), при этом субъекты РФ существенно дифференцированы по данному показателю, в 23 субъектах РФ он был ниже 30%.
Для построения сбалансированной бюджетной системы особую важность имеют
межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета, обладающего большим ресурсом, в другой бюджет, нуждающийся в его дополнительном количестве. Бюджетным кодексом предусмотрено предоставление трансфертов из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации в форме нецелевых трансфертов - дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, и целевых - субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, а также иных межбюджетных трансфертов.
Динамика объемов и структуры трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, а также среднее по РФ отношение объема дотаций к собственным доходам бюджетов субъектов РФ в 2008-2015 гг. представлена на рис. 2.
19 О реализации основных положений Бюджетного послания Президента России о бюджетной политике в 2014-2016 годах. URL: http://government.ru/orders/13053
В целом общей тенденцией предоставления трансфертов из федерального бюджета является наполнение доходной базы регионов с низкой обеспеченностью собственными средствами до приемлемого уровня и поддержание сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом с 2009 г. в структуре трансфертов преобладают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, максимальный уровень (59,9%) был в 2012 г. Доля субсидий и субвенций последние годы остается на уровне 37-39%. Анализируя изменения отношения объема дотаций к объему налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов, можно утверждать, что оно снизилось с 2009 г. на 3% и в 2013-2015 гг. оставалось на уровне 6%. В соответствии с основными направлениями бюджетной политики на 20152017 гг.20 бюджетная политика в сфере предоставления межбюджетных трансфертов в 2016-2020 гг. будет сосредоточена, во-первых, на обеспечении сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - тем самым доля нецелевых средств будет возрастать, во-вторых, на сохранении высокой роли выравнивающей, а не развивающей компоненты межбюджетных трансфертов и, в-третьих, на повышение эффективности расходования целевых межбюджетных трансфертов [17]. В настоящее время на фоне ухудшившейся экономической конъюнктуры основной целью предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов является обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов. При этом цели роста и перспективного развития отходят на второй план.
Важной формой межбюджетных отношений, роль которой особенно возрастает в условиях кризисной экономики и долговой неустойчивости регионов, являются бюджетные кредиты, то есть средства, предоставляемые на возвратной и платной основе субъектам РФ, муниципальным образованиям, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных законами о бюджете.
20 Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов: подготовлены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в целях составления проекта федерального бюджета на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.
Статья 93.3 Бюджетного кодекса РФ регламентирует предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ, местным бюджетам, согласно которой в общем случае бюджетам субъектов РФ кредит предоставляется сроком до пяти лет, при этом правила и цели предоставления, использования и возврата субъектами Российской Федерации указанных бюджетных кредитов устанавливаются Правительством РФ. Согласно постановлению Правительства РФ21 (далее - Правила-2016) определены следующие цели предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ:
— частичное покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;
— покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;
— осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произошедших на территории субъекта Российской Федерации.
В целях совершенствования механизмов управления государственным долгом в Правилах-2016 оговорены особые условия предоставления бюджетного кредита:
— утверждение высшим органом исполнительной власти долговой политики;
— ежегодно, начиная с 1 января 2017 г., обеспечение дефицита бюджета субъекта РФ на уровне не более 10% суммы собственных доходов;
— поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств по государственным ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций.
На основе статистической информации Минфина России и Федерального казначейства был проведен анализ динамики объемов бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и их доли в совокупном объеме задолженности субъектов РФ в 20082015 гг. и сделан вывод о существенном увеличении роли бюджетного кредита как источника финансирования дефицита бюджета. Так, на фоне общего увеличения задолженности
21 Постановление Правительства РФ от 27.01.2016 № 40
«Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2016 год».
субъектов РФ с 2008 г. в три раза, доля бюджетных кредитов в кредитном портфеле субъектов РФ в указанный период возросла с 6,8% до 34,9%. Происходящее таким образом активное замещение коммерческих кредитов бюджетными, значительно увеличивая нагрузку на федеральный бюджет, снижает риски долговой устойчивости регионов.
Выделенные проблемы и ограничения межбюджетных отношений в рассмотренных формах создают риски для устойчивости бюджетных систем субъектов РФ. Бюджетный риск субъекта РФ рядом экономистов рассматривается, с одной стороны, как вероятность получения денежных средств в бюджет субъекта РФ не в полном объеме, с другой стороны, как вероятность совершения действий, направленных на определенную цель, достижение которой сопряжено с угрозой финансовых потерь и дестабилизации бюджета субъекта [18-20].
Авторы статьи исходят из собственного определения бюджетного риска как вероятности наступления событий, ухудшающих показатели по объему и структуре доходов, расходов и долгового финансирования, с точки зрения их влияния на обеспечение положительной динамики целевых индикаторов экономического и социального развития, обозначенных в документах стратегического планирования. Рискообразующие факторы мы классифицируем на: внутренние и внешние; управляемые и неуправляемые. К внешним факторам относятся макроэкономическая конъюнктура и общие условия развития национальной экономики, а также политика федерального центра в области регулирования межбюджетных отношений. По возможности управления со стороны органов власти субъектов РФ и местного самоуправления риски, обусловленные внешними факторами, можно отнести к неуправляемым или управляемым в незначительной степени. Внутренние факторы связаны с ограниченностью собственных ресурсов (природных, трудовых, финансовых) и располагаемым потенциалом, определяющим стратегию развития субъекта РФ и его бюджетную политику. Риски, связанные с внутренними факторами, являются в значительной степени управляемыми. Внутренние факторы по направлению воздействия на бюджетную политику и структуру бюджета можно разделить на доходные, расходные и долговые. Доходные факторы влияют на образование налоговых и неналоговых доходов бюджета, их динамику и структуру. Это прежде всего уровень предпринимательской активности и занятости
населения, определяемые инвестиционным климатом региона. К расходным факторам относятся структура и эффективность бюджетных расходов, зависящие в значительной степени от качества бюджетирования, развитости институтов государственно-частного партнерства. Долговые факторы определяются целым комплексом финансовых явлений, как связанных напрямую с наличием и направлениями долговой политики в субъектах РФ, динамикой и структурой государственного долга, так и косвенных, связанных с доходами и расходами бюджета.
Остановимся на обсуждении наиболее актуальных рискообразующих факторов с точки зрения выявления направлений совершенствования межбюджетных отношений и способов снижения бюджетных рисков: инвестиционной активности, эффективности расходов и долговой устойчивости бюджетов субъектов РФ.
По данным Росстата,22 в 2010-2014 гг. доля инвестиций частного сектора в валовом региональном продукте находилась на уровне 19% с тенденцией понижения, резко снизился за последние три года темп прироста инвестиций в основной капитал: если в 2011 г. он составил 20%, то в 2014-2015 гг. остановился на уровне 3-4%. Это объясняется спадом деловой активности, вызванным рядом внешнеэкономических причин, отсутствием должных стимулов и поддержки со стороны государства. Финансовые меры поддержки предпринимательства со стороны государства в настоящее время существуют в гарантийной и субсидиарной формах. Гарантийная поддержка основана на определении перечня субъектов предпринимательства и отраслей, которым выдаются поручительства, условий, на которых оно выдается (например, объем инвестиций, размер компании, виды экономической деятельности, приоритетные районы), и последующее предложение максимально привлекательных для
предпринимателей условий гарантий (низкая комиссия фонда, срок предоставления гарантии, снижение процентной ставки банком, срок рассмотрения заявки), исходя из приоритетов региона, капитализации бизнеса, уровня развития банковского сектора в данном регионе. Субсидиарная финансовая поддержка
предпринимательства осуществляется: путем предоставления прямых субсидий из бюджета соответствующего уровня юридическому лицу или
22 Федеральная служба государственной статистики. Официальная статистика. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat main/rosstat/ru/statistics/accounts/
индивидуальному предпринимателю; в форме межбюджетного трансферта - предоставление субсидии субъекту РФ из федерального бюджета на цели поддержки предпринимательства; через механизмы государственно-частного партнерства. Бюджетные ассигнования на реализацию подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» планируются в сумме 172 млрд руб. из 929 млрд руб., предусмотренных на реализацию всех мероприятий Государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» в период до 2020 г.
Результат выполнения государственных программ и положительная отдача со стороны получателей субсидий напрямую зависит от фактора эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти субъектов РФ. В целях повышения эффективности расходов бюджетной системы с 2013 г. началась реализация региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, которая предполагает субсидирование из федерального бюджета в порядке, утвержденном приказом Минфина России23. Возникает ситуация, когда реализация мероприятий по повышению эффективности расходов (что не исключает их сокращения) на региональном уровне требует увеличения расходов на федеральном уровне. Это служит еще одной иллюстрацией отсутствия должного решения проблемы распределения расходных полномочий, даже в том идеальном случае, когда работает механизм программного бюджетирования. Обратим внимание на то, что зачастую между повышением эффективности расходов и их сокращением ставится знак равенства: в докладе Минфина России говорится, что базовая задача -ограничить темпы роста бюджетных расходов, в том числе по социальным направлениям, и отношение расходов к валовому внутреннему продукту. Эффективность бюджетных расходов является производной от эффективности государственного управления, и мероприятия по повышению эффективности расходов должны сопровождаться объективной, не зависящей от органов исполнительной власти субъектов РФ, оценкой результатов государственного управления. В настоящее время такая оценка осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 по методологии, утвержденной постановлением Правительства РФ от 03.11.2012
23 Приказ Минфина России от 18.07.2013 № 188 «О предоставлении субъектам Российской Федерации субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов».
№ 1142 и включает оценку социально-демографических показателей, инвестиционной активности и поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты. Другим производным показателем является качество финансового менеджмента. Согласно анализу, представленному Минфином России в 2014 г. по показателям исполнения бюджетов, долговой политики и другим, высокое качество управления региональными финансами показали всего 22 субъекта РФ.
Бюджетные риски, обусловленные слабым налоговым потенциалом большинства субъектов РФ в сочетании с низкой эффективностью бюджетных расходов повышают риски долговой устойчивости, выраженные в нарастании дефицитов бюджетов и объемов государственных заимствований субъектов РФ. В 2015 г. на фоне общеэкономического спада и внешних сложностей субъекты РФ продолжали заимствования, суммарный объем субнационального государственного долга увеличился на 11%, и на 01.01.2016 составил 2,32 трлн руб., что на 229 млрд руб. больше, чем годом ранее24. Уровень долговой нагрузки, рассчитываемый как отношение государственного долга к налоговым и неналоговым доходам бюджета, в субъектах РФ остается очень высоким. Долговое бремя на 01.01.2016 на консолидированные бюджеты субъектов РФ в среднем составило 33% против 28% годом ранее. К концу 2015 г. 14 субъектов РФ имели отношения долга к собственных доходам свыше 100%. Первыми в списке оказались Республика Мордовия (182,5%) Костромская область (136,7%) и Смоленская область (121,4%)25. Сложная экономическая ситуация продолжает вносить свои коррективы в бюджетные программы регионов, вынуждая искать долговые источники финансирования проектов и социальных обязательств. По итогам 2015 г. 47 регионов увеличили объем государственного долга. Динамика роста субнационального долга и изменений его структуры представлена на рис. 3.
Возрастающий объем государственного долга есть результат хронического дефицита региональных бюджетов и недостатков сложившейся системы межбюджетных отношений. Собственных доходов бюджетов субъектов и дотаций из федерального
24 Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований.
URL: http://mmfm.ra/ru/perfomance/pubHc_debt/subdbt/# ixzz4BlDnkTGe
25 Регионы все больше живут в долг. URL:
http://www.riarating.ru/regions_rankings/20160301/630012530.html
бюджета не хватает на исполнение расходных обязательств. В условиях возрастающих расходов бюджетов требуется непрерывный поток денежных средств, покрывающий нехватку собственных средств, источником такого потока служат в первую очередь дотации и заимствования.
Как отмечается в работе, выполненной по заданию Банка России26, ситуация с уровнем долговой нагрузки регионов в среднесрочной перспективе будет определяться общим состоянием региональных бюджетов и решениями федеральных властей о выделении помощи субъектам РФ на поддержание их долговой устойчивости. В среднесрочной перспективе сохранится тенденция к быстрому повышению уровня долговой нагрузки субъектов РФ и переходу ряда регионов в зону критического уровня риска долгового кризиса. Поэтому отдельным направлением совершенствования межбюджетных отношений должны стать меры, направленные на снижение долгового бремени и повышение долговой устойчивости бюджетов субъектов РФ. Эффективная стратегия управления государственным долгом основывается на соотношении расходов на обслуживание долга, текущих расходов и бюджетных инвестиций с учетом различных сценариев развития экономики субъекта РФ. Рефинансирование долга за счет наращивания объема бюджетных кредитов и горизонтальной кооперации может в краткосрочной перспективе снизить риски рефинансирования, но не решит проблему хронической дефицитности региональных бюджетов. Выпуск облигаций с длительным сроком погашения позволит на какой-то срок снизить риск ликвидности, однако в случае неблагоприятной ситуации на финансовом рынке, наоборот, приблизит долговой кризис. В решении проблемы долговой нагрузки регионов важную роль может сыграть гармонизация бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, потенциал взаимодействия которых до сих пор остается невостребованным.
С учетом обозначенных факторов и сложившихся тенденций в бюджетном секторе можно выделить следующие направления совершенствования межбюджетных отношений:
— проведение детальной инвентаризации
расходных полномочий каждого публично-
26 Банк России. Анализ устойчивости государственного долга в современных условиях. Научно-исследовательская работа // Платежные и расчетные системы. 2015. № 49.
Финансовая аналитика:
проблемы и решения
правового образования и сведение всех расходных обязательств в единый реестр;
— консолидация субсидий в блоки и постепенное снижение объемов дотаций и иных трансфертов в финансовой помощи субъектам РФ;
— формирование резервных фондов субъектов РФ, в том числе с помощью резервирования в них части дотаций;
— совершенствование механизма субсидиарной помощи субъектам предпринимательства на принципах государственно-частного партнерства (в том числе трехстороннего: федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, предприниматель).
Реализация совокупности перечисленных мер
будет способствовать:
— обеспечению прозрачности и предсказуемости расходных обязательств;
— снижению административных издержек;
— повышению самостоятельности органов власти регионов;
— сглаживанию влияния макроэкономической турбулентности;
— созданию благоприятных условий для ведения бизнеса.
Очевидно, что фундаментальным условием снижения бюджетных рисков является привлечение реальных инвестиций как основы для увеличения доходного потенциала бюджетов, а также повышение эффективности и результативности расходов, в том числе на бюджетные инвестиции,с точки зрения их влияния на обеспечение положительной динамики показателей
экономического и социального развития регионов.
36 (2016) 39-54
Рисунок 1
Динамика структуры доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2005-2015 гг., % Figure 1
Trends in the structure of revenue of consolidated budgets of the constituent entities of the Russian Federation in 2005-2015, %
Источник: открытый информационный ресурс по анализу финансового и социально-экономического развития субъектов РФ на основании информации официальных источников: Минфина России, Казначейства России, Росстата. URL: http://www.old.iminfin.ru
Source: Publicly available resource for analyzing the financial and socio-economic development of the constituent entities
of the Russian Federation on the basis of such official sources as the RF Ministry of Finance, Treasury of Russia, Russian Federal State
Statistics Service. Available at: http://www.old.iminfin.ru
50 40 30 20 10 0
Рисунок 2
Структура трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета и динамика в 2008-2015 гг., % Figure 2
Structure of transfers to the constituent entities of the Russian Federation from the Federal budget and trends in 2008-2015, %
100 90 80
60
2015
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ш Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности Субсидии и субвенции
| | Иные межбюджетные трансферты
Источник: открытый информационный ресурс по анализу финансового и социально-экономического развития субъектов РФ на основании информации официальных источников: Минфина России, Казначейства России, Росстата. URL: http://www.old.iminfin.ru
Source: Publicly available resource for analyzing the financial and socio-economic development of the constituent entities of the Russian Federation on the basis of such official sources as the RF Ministry of Finance, Treasury of Russia, Russian Federal State Statistics Service. Available at: http://www.old.iminfin.ru
Рисунок 3
Динамика объемов и структуры госдолга субъектов РФ в 2008-2015 гг., млрд руб. Figure 3
Trends in volume and structure of sovereign debt of the Russian Federation in 2008-2015, bn RUB
Источник: открытый информационный ресурс по анализу финансового и социально-экономического развития субъектов РФ
на основании информации официальных источников: Минфина России, Казначейства России, Росстата.
URL: http://www.old.iminfin.ru
Source: Publicly available resource for analyzing the financial and socio-economic development of the constituent entities
of the Russian Federation on the basis of such official sources as the RF Ministry of Finance, Treasury of Russia, Russian Federal State
Statistics Service. Available at: http://www.old.iminfin.ru
Список литературы
1. Голикова Т.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: проблемы и развитие: монография. Санкт-Петербург: СПбГИЭУ, 2005. 125 с.
2. Ерошкина Л.А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. 2012. № 7. С. 10-14.
3. Иванов В.В. Эволюция межбюджетных отношений в современной России // Вестник СПбГУ. Сер. 5. Экономика. 2010. № 2. С. 66-78.
4. Силуанов А.Г. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Российское предпринимательство. 2012. № 2. С. 43-50.
5. Широбокова В.А. Эволюция межбюджетных отношений в современной России // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. 2013. Вып. 3-1. С. 293-300.
6. Шевелева Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных отношений (2000-2015) // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2. С. 32-44.
7. Лавров А.М., Домбровский Е.А. Децентрализация бюджетных доходов: международные сравнения и российские перспективы // Финансы. 2016. № 5. С. 16-27.
8. Воробьёва Н.Н. Правовые проблемы создания и функционирования резервного фонда субъекта Российской Федерации // Проблемы учета и финансов. 2011. № 1. С. 77-81.
9. Соломко И.М., Соломко М.Н. Резервные фонды субъектов Российской Федерации как инструмент обеспечения бюджетной устойчивости // Экономика и предпринимательство. 2013. № 4. С. 111-114.
10. Бочкарева Е.А. Разграничение доходных источников и расходных полномочий как одно из условий сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2013. № 12. С.18-20.
11. Ивлиев А.М. Формирование межбюджетных отношений в Российской Федерации // Право: теория и практика. 2002. № 8. С. 29.
12. Сычев Н.Г., Ильин В.В., Ермилов В.Г. Эффективность этапа радикального совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. URL: http://archiv.council.gov.ru/files/journalsf/item/20060920102852.pdf.
13. Зарубин А.В., Игудин А.Г. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников и повышении эффективности межбюджетных отношений // Финансы. 2008. № 2. С. 8-11.
14. Шохин С.О. Финансовое право - время перемен // Финансовое право. 2014. № 2. С. 3-5.
15. Канкулова М.И. Практика и перспективы развития программного регулирования социально-экономических процессов // Вестник СПбГЭУ. Сер. Экономика. 2014. № 6. С. 3-7.
16. Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации // Финансовое право. 2015. № 2. С. 44-47.
17. Михайлова А.А., Коротких А.А. Межбюджетные трансферты в региональные бюджеты: итоговый обзор за 2015 год // Финансовый вестник. 2016. № 6. С. 8-13.
18. Шуваева А.Д., Тихонова С.С. Бюджетный риск: сущность и проблемы // Вестник Костромского ГТУ. 2010. № 24. C. 39-40.
19. Горохова Д.В. Управление бюджетными рисками субъектов РФ: современный взгляд и перспективы развития // Финансовый журнал. 2013. № 3. С. 55-62.
20. Панюшкина Е.В. Концептуальные вопросы управления рисками в финансово-бюджетной сфере национальной экономики // Инновационная экономика и общество. 2014. № 2. С. 38-44.
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
Risk, Analysis and Evaluation
INTERGOVERNMENTAL RELATIONS IN THE CONTEXT OF ECONOMIC DEVELOPMENT CHALLENGES AND GROWING BUDGETARY RISKS IN THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Marzhinat I. KANKULOVAa\ Dmitrii A. NEVSKIIb
a Saint Petersburg State Economic University, St. Petersburg, Russian Federation [email protected]
b Saint Petersburg State Economic University, St. Petersburg, Russian Federation [email protected]
• Corresponding author
Article history:
Received 14 July 2016 Received in revised form 10 August 2016 Accepted 20 September 2016
JEL classification: G28, H72, H77
Keywords: intergovernmental relations, transfers, budgetary risks, expenditure authority, liabilities
Abstract
Importance It is very opportune to study issues of improving the system for intergovernmental relations, considering the growing budgetary risk, since the system plays a significant role in socioeconomic regulation and sustainable development of the constituent entities of the Russian Federation.
Objectives The research identifies areas for improving intergovernmental relations that seem the most promising in terms of possible reduction in budgetary risks and the effect of positive dynamics of socio-economic development indicators in the constituent entities of the Russian Federation. Methods Studying the evolution, regulation and practices of intergovernmental relations, we used methods of formal logic, i.e. analysis, synthesis, induction, deduction, comparison, etc., and methods of dialectical logic, i.e. moving from the abstraction to the specifics, historical and logic unity. Results We identified the key difficulties in, and constraints of regulation and practices of implementing forms and methods of intergovernmental relationships in terms of their effect on the state of budgetary sustainability, and parameters reflecting how the constituent entities of the Russian Federation develop.
Conclusions and Relevance As debt burden of the constituent entities of the Russian Federation rapidly accelerates, regional budgets get strongly dependent on subsidies and multiple transfers. The article names what activities may help reduce budgetary risks and ensure the sustainable economic situation. The findings of the research may prove helpful for financial and other executive bodies.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Golikova T.A. Mezhbyudzhetnye otnosheniya v Rossiiskoi Federatsii: problemy i razvitie: monografiya [Intergovernmental relations in the Russian Federation: challenges and development: a monograph]. St. Peterburg, St. Petersburg State University of Engineering and Economics Publ., 2005, 125 p.
2. Eroshkina L.A. [Formation and development of intergovernmental relations]. Finansy = Finance, 2012, no. 7, pp. 10-14. (In Russ.)
3. Ivanov V.V. [Evolution of fiscal relations in modern Russia]. Vestnik SPbGU. Ser. 5. Ekonomika = Vestnik of Saint-Petersburg University. Series 5. Economics, 2010, no. 2, pp. 66-78. (In Russ.)
4. Siluanov A.G. [Ways of improving intergovernmental relations in the Russian Federation]. Rossiiskoe predprinimatel'stvo = Russian Journal of Entrepreneurship, 2012, no. 2, pp. 43-50. (In Russ.)
5. Shirobokova V.A. [Evolution of intergovernmental relations in modern Russia]. Vestnik Nizhegorodskogo gosudarstvennogo universiteta = Vestnik of Lobachevsky University of Nizhny Novgorod, 2013, vol. 3-1, pp. 293-300. (In Russ.)
6. Sheveleva N.A. [Budgetary alignment in Russia as a way to harmonize intergovernmental relations, 2000-2015]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie = Comparative Constitutional Review, 2015, no. 2, pp. 32-44. (In Russ.)
7. Lavrov A.M., Dombrovskii E.A. [Decentralization of budgetary revenues: international comparison and the Russian prospects]. Finansy = Finance, 2016, no. 5, pp. 16-27. (In Russ.)
8. Vorob'eva N.N. [Legislative issues of setting up and operating the Reserve Fund of the constituent entity of the Russian Federation]. Problemy ucheta i fmansov = Problems of Accounting and Finance, 2011, no. 1, pp. 77-81. (In Russ.)
9. Solomko I.M., Solomko M.N. [Reserve funds of the constituent entities of the Russian Federation as a tool for the balanced fiscal system of the Russian Federation]. Ekonomika i predprinimatel'stvo = Journal of Economy andEntrepreneurship, 2013, no. 4, pp. 111-114. (In Russ.)
10. Bochkareva E.A. [Segregation of profitable sources and expenditure authority as one of the conditions for the balanced budgetary system of the Russian Federation]. Finansovoe parvo = Financial Law, 2013, no. 12, pp. 18-20. (In Russ.)
11. Ivliev A.M. [Formation of intergovernmental relations in the Russian Federation]. Pravo: teoriya ipraktika = Law: Theory and Practice, 2002, no. 8, p. 29. (In Russ.)
12. Sychev N.G., Il'in V.V., Ermilov V.G. Effektivnost' etapa radikal'nogo sovershenstvovaniya mezhbyudzhetnykh otnoshenii v Rossiiskoi Federatsii [The effectiveness of the phase of radical improvement of intergovernmental relations in the Russian Federation]. Available at: http://archiv.council.gov.ru/files/journalsf/item/20060920102852.pdf. (In Russ.)
13. Zarubin A.V., Igudin A.G. [On fundamental of segregation of expenditure authority and profit sources and increase in the effectiveness of intergovernmental relations]. Finansy = Finance, 2008, no. 2, pp. 8-11. (In Russ.)
14. Shokhin S.O. [Financial law and time of change]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2014, no. 2, pp. 3-5. (In Russ.)
15. Kankulova M.I. [The practice of, and prospects for developing software-based management of socioeconomic processes]. Vestnik SPbGEU. Ser. Ekonomika = Bulletin of UNECON. Series Economics, 2014, no. 6, pp. 3-7. (In Russ.)
16. Shevel'ko D.A. [Actual problems of performance-based budgeting in the constituent entities of the Russian Federation]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2015, no. 2, pp. 44-47. (In Russ.)
17. Mikhailova A.A., Korotkikh A.A. [Intergovernmental transfers to regional budgets: the 2015 summary].
Finansovyi vestnik = Financial Bulletin, 2016, no. 6, pp. 8-13. (In Russ.)
18. Shuvaeva A.D., Tikhonova S.S. [Budget risk: the substance and issues]. Vestnik Kostromskogo GTU = Bulletin of Kostroma State Technical University, 2010, no. 24, pp. 39-40. (In Russ.)
19. Gorokhova D.V. [Management of budgetary risks of the constituent entities of the Russian Federation: a contemporary view and development prospects]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2013, no. 3, pp. 55-62. (In Russ.)
20. Panyushkina E.V. [Conceptual issues of risk management in financial and fiscal areas of the national economy]. Innovatsionnaya ekonomika i obshchestvo = Innovative Economy and Society, 2014, no. 2, pp. 38-44. (In Russ.)
