CC BY
820
6. Обзор рынка прямых и венчурных инвестиций за I полугодие 2013 года / Российская ассоциация венчурного инвестирования (РАВИ). URL: http://www.rvca.ru/upload/files/lib/RVCA_ yearbook_2013_Russian_PE_and_VC_market_review_2013-I-ru.pdf
7. Перспективы краудфандинга: в США - закон, в России - мошенничество. URL: http://russia-business.ru/page/show/ articles/business-ideas/20131801.html.
8. Российская экономика: новая модель развития // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 2.
9. Российский венчурный рынок меняет ориентиры развития. URL: http://www.rg.ru/2013/11/26/investizii.html.
10. Тюпакова Н. Налоговый механизм как фактор развития инновационной деятельности // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 13.
йй» [email protected] Михаил Васильевич Попов,
Заслуженный работник высшей школы РФ, доктор экономических наук, профессор, зам. директора по учебной работе, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
Елена Алексеевна Ермакова,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал) УДК 336.13 ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
ФИНАНСОВЫЕ РИСКИ ГОСУДАРСТВА: СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ, КЛАССИФИКАЦИЯ, СПОСОБЫ УПРАВЛЕНИЯ
В условиях финансовой глобализации и нестабильности экономики России необходимо развивать систему управления финансовыми рисками государства. Целью статьи является рассмотрение основ теории государственных финансовых рисков и специфики управления ими. Предложено авторское определение финансовых рисков государства. Систематизированы причины их появления. Выделены специфические черты, присущие финансовым рискам на макроуровне. По результатам исследования классифицированы финансовые риски, наиболее часто проявляющиеся в российской финансовой системе. Обоснованы методологические подходы к управлению государственными финансовыми рисками. Выделены две группы мер предупреждения и минимизации рисков: средства разрешения рисков и приемы снижения степени риска. Предложено в специальном нормативном акте установить основные положения, касающиеся выявления финансовых рисков государства и управления ими, а также отражения некоторых их показателей в среднесрочных и долгосрочных финансовых планах публично-правовых образований.
Ключевые слова: финансовый риск, общественные финансы, долговая нагрузка.
M.V. Popov, Ye.A. Yermakova
STATE FINANCIAL RISKS: NATURE, FEATURES, CLASSIFICATION, METHODS OF CONTROL
The paper argues that in the context of financial globalization and economic instability Russia needs to develop a system of state financial risk management. The paper aims to discuss the fundamental theory of the state financial risks and their management. The authors present an original definition of the state financial risks, systematize the causes of those risks, and highlight specific features inherent in financial risks at the macro-level. The study offers a classification of the financial risks that are typical in the Russian financial system. The authors describe the methodological approaches to the management of state financial risks, identify two groups of steps for preventing and minimizing risks: risk resolving measures and measures for reducing risks, and suggest a legislative act to establish the basic provisions concerning risk identification and state financial risk management as well as their indicators in the medium and long term state financial plans.
Keywords: financial risk, public finance, debt burden.
Система управления общественными (государственными и муниципальными) финансами связана с управлением финансовыми рисками. Финансы (как и экономика в целом), как открытая система, неустойчивы.
Характерной причиной возникновения экономического, а следовательно и финансового, риска является неопределенность. Рискованная ситуация связана со статистическими процессами, и ей сопутствуют три ус-
ловия: наличие неопределенности, необходимость выбора альтернативы и возможность при этом качественной и количественной оценки вероятности осуществления того или иного варианта. Неопределенность, связанная с возможностью возникновения в ходе реализации решения неблагоприятных ситуаций и последствий, характеризуется понятием «риск». Категории «неопределенность» (uncertainty) и «риск» (risk) играют огромную роль в окружающем нас мире вообще и в экономических отношениях в частности. Свою сконцентрированную сущность неопределенность проявляет в риске. Фрэнк Найт впервые обратил внимание на проблему экономического риска как таковую и выдвинул следующее положение: «Вся подлинная прибыль связана с неопределенностью» [6]. П. Самуэльсон поясняет: «...Неопределенность порождает несоответствие между тем, чего люди ожидают, и тем, что действительно происходит. Количественным выражением этого несоответствия и является прибыль (или убыток)» [7].
Финансовый риск возникает в процессе управления финансовыми потоками хозяйствующего субъекта, каковым выступает и государство [2], и связан с вероятностью потерь финансовых ресурсов. Финансовый риск государства можно определить как возможность наступления неблагоприятного события, приводящего к определенным потерям доходов и недополучению обществом государственных услуг. Таким образом, финансовый риск государства всегда связан с выбором определенных альтернатив и расчетом вероятности их результата (в этом проявляется субъективная сторона данного риска). Целью определения финансового риска и управления им является повышение финансовой устойчивости государства, являющейся важнейшим условием надлежащего выполнения им принятых на себя обязательств [11].
Особо стоит выделить авторский подход к управлению финансовыми рисками государства на основе разделения собственно финансового риска и неопределенности, что чаще проявляется именно на макроуровне. Риски фиксируют содержание неопределенности, дают ей количественную оценку, обусловливая уровень затрат на информацию о рисках и на их преодоление. Наименее изученной областью рисков является макроэкономика. Если мы хотим понять, чем на самом деле является макроэкономика, необходимо поставить вопросы о свободе выбора направлений ее развития, о строении объекта и субъекта макроэкономики и только в связи с этим - о системных рисках.
В практическом плане экономические риски макроэкономики, как правило, сводятся к нарушениям финансово-денежной стабильности [10, с. 32, 143]. Монетарные риски становятся общесистемными, базисными только в рамках бюджетной, т.е. линейной экономики. Во-первых, это единственно возможный вариант линейной макроэкономики, представленный альтернативой « неолиберализм - рыночный социализм». Во-вторых, бюджетная экономика, будучи линейно управляемым рынком, т.е. рынком первого стратегического уровня, изначально связана с распространением на макроэкономику свойств микроэкономики и предполагает наличие политической подоплеки экономического поведения государства, а не приоритета экономики.
Необходимость внедрения процедур управления рисками в деятельность органов государственной власти
Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления зафиксирована еще в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 - 2008 гг. Среди современных действующих документов можно выделить государственную программу «Управление государственными финансами», принятую в 2013 г., в которой упоминается о снижении бюджетных рисков. Кроме того, целью российской бюджетной политики в среднесрочной перспективе является повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом, снижение их зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, исполнение социальных обязательств государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры. При этом в Бюджетном Послании Президента РФ от 13 июня 2013 г. была поставлена задача подготовки долгосрочной бюджетной стратегии с четкими ориентирами по ресурсному обеспечению государственных программ и оценки рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации.
Глобализация экономики создает новые риски для стабильного управления общественными финансами на национальном уровне, в частности, за счет воздействия на общественные финансы со стороны:
- неопределенности и резких изменений цен на сырьевые товары, такие как нефть;
- климатических изменений и стихийных бедствий, включая новые угрозы для здоровья населения, таких, например, как риск эпидемии птичьего гриппа;
- базовых демографических тенденций (старение населения и т.д., что ведет к более высоким требованиям в отношении пенсионного обеспечения, социальной поддержки и здравоохранения);
- растущей взаимозависимости систем налогообложения;
- возрастающего значения в глобальном масштабе ряда стран с формирующейся рыночной экономикой, где система общественных финансов находится на начальном этапе реформирования.
Государственные финансовые риски имеют свою специфику, которую неизбежно следует учитывать при построении эффективной системы управления ими. Во-первых, государственные финансовые риски серьезно влияют на интересы всех групп участников экономических отношений. Причем они носят глобальный характер, т.е. риски отдельно взятой страны могут иметь существенные последствия мирового масштаба. Например, риск потери платежеспособности государства (дефолта) не только повлечет за собой снижение финансирования внутри страны, но и отразится на всех субъектах, каким-либо образом связанных с деятельностью данного государства.
Во-вторых, учитывая, что прибыль (доход) государства не всегда выражается в объеме финансовых ресурсов, государство может сознательно принимать на себя риски и продолжать реализовывать отдельные программы (особенно социальные), не приносящие бюджету финансового результата.
В-третьих, государственные финансовые риски в большей степени могут быть вызваны политическими факторами. Например, риск недополучения налоговых
поступлений от российской автомобильной промышленности предсказуем и вызван проводимой политикой импорта иномарок и строительства заводов по их сборке.
В-четвертых, государственные финансовые риски определяются конъюнктурой мировых рынков. В частности, с такими факторами сталкивается Россия при управлении нефтегазовыми доходами, подверженными колебаниям цены на сырье на мировых рынках.
В-пятых, при управлении государственным финансовым риском главным конечным результатом не всегда будут выступать максимизация финансовых ресурсов государства, поскольку для государства получение максимального дохода не является самоцелью.
В-шестых, государство не может принимать на себя слишком большие финансовые риски и, вырабатывая стратегию «риск - доходность», выбирает пониженную рискованность, несмотря на небольшую доходность.
На степень и величину риска можно воздействовать через финансовый механизм, т.е. с помощью приемов финансового менеджмента и особой стратегии, которые в совокупности образуют риск-менеджмент как особую часть финансового менеджмента. Основная задача государственного риск-менеджмента - не столько избегать финансового риска, сколько предвидеть его и снизить возможные негативные последствия.
Управление финансовыми рисками государства представляет собой деятельность, направленную на классификацию рисков, идентификацию, анализ и оценку, разработку путей защиты от риска. Системное управление финансовыми рисками дает возможность более осмысленно подойти к процессу принятия управленческих решений и снизить подобные риски. Создание в России эффективной системы управления финансовыми рисками способствует повышению в целом конкурентоспособности страны на мировой арене, поскольку отсутствие негативных неожиданностей повышает доверие.
Начальным этапом процесса управления государственным финансовым риском является анализ риска, который подразделяется на две составляющие: качественный и количественный. Главная задача качественного анализа состоит в определении факторов риска и обстоятельств, приводящих к рисковым ситуациям. Такой анализ предполагает идентификацию рисков (процесс нахождения, составления перечня и описания элементов риска, которые включают в себя источники или опасности, события, последствия и вероятность), выявление источников и причин риска, выявление практических выгод и возможных негативных последствий.
Важную роль в государственном финансовом риск-менеджменте играет классификация финансовых рисков государства. Во-первых, она позволяет определить место конкретного риска в общей системе рисков, во-вторых, дает возможность систематизировать все риски по определенным критериям, в-третьих, позволяет построить рациональный механизм анализа, оценки и управления для каждого риска.
Учитывая специфику финансовой деятельности государства, его финансовые риски можно классифицировать следующим образом.
1. Внутренние и внешние государственные финансовые риски. Под внутренними подразумеваются риски, связанные с конкретными процессами внутри страны и
непосредственно с управленческой деятельностью финансового аппарата. Внешние риски - это риски, не контролируемые данным государством (форс-мажорные обстоятельства) и не позволяющие реализовать намеченные цели. К внешним рискам относятся мировые, политические риски, риск стихийных бедствий. Причем такие риски, как правило, не поддаются расчетам и неуправляемы.
2. Приемлемые и неприемлемые риски. Приемлемые риски требуют корректировки задач, решаемых в процессе реализации возложенных полномочий, но не предполагают прекращения работы. Неприемлемые риски - это преграды, которые останавливают или замедляют реализацию целей и выполнение функций государства и его учреждений.
3. Риски текущего периода и отложенные риски. Риски текущего периода имеют немедленное действие и могут повлечь за собой серьезные проблемы: например, если подрядчик отказался подписать уже согласованный контракт. Отложенные риски вероятны в будущем; они также могут оказать сильное влияние (в случае изменения конъюнктуры рынка после значительных вложений в производство).
4. Финансовые риски активов государства и финансовые риски пассивов государства. Риски активов государства, как правило, связаны со спецификой наличия и управления государственной собственностью и другими государственными активами. Финансовые риски пассивов государства затрагивают интересы всех жителей страны, поскольку эти риски связаны с финансовыми ресурсами государства.
5. По сфере возникновения риски можно разделить, ориентируясь на особенности финансовых отношений государства, на бюджетный (с выделением в самостоятельный налогового риска [1; 5]) и резервный (риск, связанный с управлением финансовыми резервами государства [4]), долговой риск или риск неплатежеспособности государства как заемщика (связан с проводимой государством политикой государственных внутренних и внешних заимствований [3]), кредитный риск (связан с политикой предоставления государством кредитов), инфляционный риск (отражается на всех сферах деятельности государства, и его нужно просчитывать в России с особой тщательностью - до сих пор все прогнозы по инфляции не оправдывались), валютный риск (также присущ государству и особенно важен при управлении финансовыми резервами и при инвестировании в иностранные финансовые активы). В свою очередь, бюджетные риски можно подразделить на риски доходов бюджета, риски расходов бюджета, риски межбюджетных финансовых потоков, риски внебюджетных фондов и др.
6. Особым финансовым риском государства можно назвать операционный риск, который связан с деятельностью органов управления страны. Такой риск необходимо учитывать всем государственным учреждениям, предприятиям, органам власти.
7. Для государства также характерен риск упущенной финансовой выгоды - это риск наступления косвенного (побочного) финансового ущерба (неполученная прибыль) в результате неосуществления какого-либо мероприятия (например, страхования) или некачественного финансового планирования, использования завышенных
цен при размещении государственных заказов, субъективный подход к проведению конкурсного отбора при осуществлении расходов бюджета [8].
В системе управления государственными финансовыми рисками важная роль принадлежит правильному выбору мер предупреждения и минимизации рисков. Средствами разрешения финансовых рисков являются: избежание риска, предотвращение ущерба, принятие риска и перенос риска. Как правило, в сфере функционирования государства очень редко можно избежать финансового риска, но тем не менее данное средство работает. Например, реструктуризацию бюджетной сети как раз можно назвать средством избежания бюджетного риска, связанного с несоблюдением принципа экономности содержания бюджетных учреждений. В отдельных случаях государство больше тратит бюджетных средств на финансирование учреждения, и при этом в доходную часть бюджета практически не поступают средства, в то время как эту же функцию могут осуществлять и частные компании в рамках государственного заказа, но тогда необходимы дополнительные налоговые поступления. Примером избежания риска может служить и массовая распродажа неэффективной государственной собственности. Вместе с тем в погоне за прибылью и снижением отдельных финансовых рисков государство вообще может потерять контроль - должна быть выработана оптимальная государственная стратегия в отношении каждого актива.
Предотвращение ущерба сводится к действиям, предпринимаемым для уменьшения вероятности потерь и для минимизации их последствий. Например, налоговый риск недобора налогов можно свести к минимуму, если планомерно совершать налоговые проверки отдельных налогоплательщиков, корректировать налоговое законодательство, создавая стимулы к своевременной уплате налогов.
Принятие риска состоит в покрытии убытков за счет собственных ресурсов. Учитывая, что все собственные средства государства, направляемые на покрытие убытков (незапланированных расходов), есть средства налогоплательщиков, необходимо стремиться к минимизации риска.
Перенос риска состоит в перенесении риска на других субъектов. Однако государство не может переносить финансовые риски на собственных налогоплательщиков; иногда их можно перенести на другие страны. Продажа неликвидной (ненужной) государственной собственности в частную выступает переносом риска государственных активов, но при этом коммерческая структура может наладить эффективное управление им, получать прибыли, что будет выгодно обеим сторонам.
Методами снижения государственного финансового риска также служат: диверсификация, страхование, лимитирование, резервирование средств, приобретение дополнительной информации о выборе и результатах.
Диверсификация широко используется при управлении государственными финансами. В частности, средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния диверсифицированы в трех различных валютах в определенной пропорции, таким же образом управляются и валютные резервы государства.
Страхование в системе управления государственными финансовыми рисками практически не применяется.
Однако в случае с рисками активов государства отдельные объекты государственной собственности страхуются, как обычные коммерческие предприятия, на предмет тех же рисков. Тем самым снижается вероятность покрытия убытков из государственной казны.
Лимитирование представляет собой установление систем ограничений, способствующих уменьшению степени риска. Такой способ достаточно активно используется для снижения бюджетных рисков. Примером таких лимитов служат ограничения на размер государственных заимствований, лимиты бюджетных ассигнований, пределы дефицита бюджета и др.
Резервирование средств или самострахование как способ снижения отрицательных последствий наступления рисковых ситуаций состоит в создании специальных резервных фондов, каковыми в России выступают Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, золотовалютные резервы, резервные фонды органов исполнительной власти, а также условно утверждаемые расходы бюджета в объеме не менее 5% от общего объема расходов (бюджетные ассигнования, которые не распределены в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета).
Приобретение дополнительной информации важно во всех сферах управления государственными финансами. От информационной обеспеченности зависят прогнозные и плановые финансовые показатели. Обеспечение необходимой информации в любом государстве имеет уже отлаженную систему.
Целесообразно принять решение о реализации бюджетного планирования финансовых рисков в бюджете (прежде всего, федеральном), хотя и в мировом масштабе это направление в настоящее время находится лишь на начальной стадии исследований. Альтернативные подходы к смягчению риска могут находиться в диапазоне от повышения прозрачности (что может служить опорой для информированного принятия решений) до установления прямого контроля за объемом риска, принимаемого правительством. Так, Комитет ИНТОСАИ по государственному долгу в качестве меры для улучшения понимания и смягчения принимаемых рисков выделяет идентификацию [9]. Оценка и обеспечение информацией о непредвиденных обязательствах и финансовых рисках могут играть важную роль в выработке политического курса, повышении осведомленности участников рынка и общественности. Эта деятельность также может способствовать снижению расходов, связанных с этими рисками, или полному их предотвращению и лучшему пониманию долгосрочного финансового положения страны в целом. В финансовой отчетности условные обязательства не всегда включены в состав обязательств государства, однако они могут оказывать существенное влияние на будущие потребности в кредитах и, соответственно, будущий спрос на экономические ресурсы страны.
Резюмируя, считаем необходимым в специальном нормативном акте определить основные положения, касающиеся выявления и управления финансовыми рисками государства, а также отражения некоторых их показателей в среднесрочных и долгосрочных финансовых планах публично-правовых образований. Кроме того,
всем государственным структурам, включая органы власти, государственные учреждения и предприятия, а также предприятиям с государственным участием следует разработать систему риск-менеджмента.
1. Вылкова Е.С. Налоговое планирование: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014.
2. Ермакова Е.А. Государство как хозяйствующий субъект рыночных отношений // Вестник СГСЭУ. 2007. № 17. С. 120 - 123.
3. Ермакова Е.А. Методология оценки состояния и устойчивости государственных финансов // Финансы и кредит. 2008. № 27. С. 13 - 18.
4. Ермакова Е.А. Перспективы управления нефтегазовыми фондами России // Финансы и кредит. 2013. № 23. С. 2 - 10.
5. Ермакова Е.А., Барулин С.В., Степаненко В.В. Налоговый менеджмент. М.: Дашков и К°, 2012.
6. Найт Ф. Риск, неопределенность и прибыль. М.: Дело, 2003.
7. Самуэльсон П., Нордхауз В. Экономика. М.: Вильямс, 2009.
8. Семернина Ю.В., Ермакова Е.А. Привлекательность облигационного финансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации в условиях роста региональных долгов // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 44 (323). С. 14 - 28.
9. Табачков Н. Аналитическая записка по вопросу формирования и использования показателей, характеризующих состояние государственного внешнего долга Российской Федерации. М., 2007.
10. Фридмен М. Если бы деньги заговорили. М., 2002.
11. Шевченко Л.М. Факторы, определяющие устойчивость национальной финансовой системы // Вестник СГСЭУ. 2013. № 2 (46). С. 101 - 105.
ifiS» [email protected] Мария Владимировна Прянишникова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал) УДК 336.1 ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗОВАННОГО РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РОССИИ
В статье рассматривается формирование российского организованного рынка государственных долговых обязательств за весь период его существования: со второй половины XVIII в. по настоящее время. Оцениваются данные о выпуске и размещении государственных ценных бумаг по их видам, целевому назначению и способам распространения. Проводится анализ инвестиционной привлекательности государственных долговых обязательств, динамики их выпуска с 2001 г., дается оценка их роли в обеспечении дополнительных источников финансирования бюджета, в развитии рынка финансовых капиталов в России. Автор подробно рассматривает периоды развития рынка госбумаг, выявляет характерные тенденции развития фондового рынка, в частности его зависимость от зарубежных рынков ценных бумаг. Анализируются виды государственных долговых обязательств, история их появления и введения в хозяйственную практику органов государственной власти России. Подробно описываются инвестиционные характеристики государственных долговых обязательств, такие как доходность, срок размещения, порядок погашения. Исследуется ситуация на рынке государственных долговых обязательств в период финансово-экономических кризисов в стране. Рассматриваются проблемы выпуска госбумаг, соотношение между объемом выпуска гособлигаций и ВВП, структура рынка и удельный вес биржевой торговли в общем объеме оборота на рынке ценных бумаг.
Ключевые слова: государственные краткосрочные облигации, государственные долговые обязательства, государственные сберегательные облигации, заем, фондовая биржа.
M.V. Pryanishnikova
EMERGENCE AND DEVELOPMENT OF THE MARKET FOR GOVERNMENT BONDS IN RUSSIA
The paper discusses the evolution of the Russian market for government debt during the entire period of its existence: from the second half of the XVIII century to the present time. The author assesses the data on issuing and selling government securities by type, purpose and methods of selling, analyzes the investment attractiveness of government debt and its dynamics from 2001, and reveals their role in securing additional sources of financing the budget and in the development of the financial capital market in Russia. The author examines in detail different periods of the development of the government securities market, identifies typical trends of the stock market development, in particular, its dependence on foreign securities markets. The paper presents an analysis of various types of government debt, their history and introduction into the business practices of the Russian government; discusses in detail the investment characteristics of government debt, such as yield, maturity, repayment procedure; studies the situation in the market for government debt during the financial and economic crises in the country. The problems of the government bond issue, ratio of government bonds to GDP, market structure and the proportion of securities trading in the total turnover in the securities market.
Keywords: short-term government bonds, government debt, government savings bonds, loan, stock exchange.
