CC BY
177
Марков Р.С.
ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин Липецкий государственный педагогический университет имени П.П. Семенова-Тян-Шанского, г. Липецк, Россия
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: В статье анализируются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по ряду вопросов, связанных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особое внимание уделяется проблемам формирования названных государственных органов и осуществления ими полномочий.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, правовые позиции, федеративное устройство.
Markov R.S.
assistant of the department of state law disciplines Lipetsk State Pedagogical P. Semenov-Tyan-Shansky University,
Lipetsk, Russia
THE LEGAL POSITIONS OF THE CONSTITUTIONAL
COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION ON MATTERS OF STATE AUTHORITIES OF THE
EXECUTIVE AUTHORITY OF THE FEDERAL SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract: The article analyzes the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation on a number of issues related to executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation. Particular attention is paid to the problems of the formation and exercise of powers by the said state bodies.
Key words: the federal subject of the Russian Federation, state executive bodies, the Constitutional Court of the Russian Federation, legal positions, federal device.
Конституция Российской Федерации, учреждая в ст. 77 институт государственной власти субъектов Российской Федерации, не определяет его существенных признаков, ограничиваясь упоминанием общих прин-
ципов формирования и деятельности государственных органов [1], которые необходимо установить специальным федеральным законом. Положение же исполнительных органов государственной власти усложняется ч. 2 названной статьи, указывающей на существование единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. В этом свете особую важность приобретают решения Конституционного Суда Российской Федерации, уточняющие отдельные положения законодательства и показывающих их соответствие букве и духу Основного закона. Таким образом, отдельные прецедентные решения оказывают значительное влияние на конституционно-правовое регулирование рассматриваемого института.
Любопытно, что некоторые правовые позиции были сформулированы еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и в результате воздействовали на содержание отдельных конституционно-правовых норм [10, с. 95]. Например, одни из первых подобных вопросов рассматривался федеральным государственным органом конституционного контроля в 1993 г. в рамках т.н. «Мордовского дела». Верховный Совет Мордовской ССР в одностороннем порядке, без консультаций с федеральным центром, ликвидировал посты Президента и вице-президента Мордовской ССР, передав полномочия руководителя исполнительной власти республики Председателю Совета министров Мордовской ССР. В данном случае Конституционный Суд Российской Федерации встал на сторону республиканских парламентариев, подчеркнув право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять структуру исполнительных органов государственной власти [2]. Также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1993 г. № 6-П отмечалась недопустимость вмешательства исполнительной власти федерального уровня в вопросы, отнесенные к ведению исполнительной власти субъекта Российской Федерации, создание федеральными органами исполнительной власти отраслевых исполнительных органов власти в регионах [3]. В последующем схожие положения нашли свое непосредственное отражение в нормах ст. ст. 71-73 и 77 Конституции Российской Федерации, посвященных особенностям федеративного устройства.
В решениях Конституционного Суда Российской Федерации 1994-1999 гг. обосновывалась автономность исполнительной власти субъекта Российской Федерации, самостоятельность ее формирования и деятельности.
В частности, наиболее значимые позиции были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от
18 января 1996 г. № 2-П. Поводом для рассмотрения вопросов, изложенных в названом документе, стала практика, сложившаяся в некоторых субъектах Российской Федерации, предусматривавшая избрание главы региона либо формирование исполнительной власти полностью законодательным органом субъекта Российской Федерации. Указав, что Конституция Российской Федерации действительно не устанавливает правового механизма формирования исполнительной власти в регионах, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что подобная модель противоречит основам отечественного конституционного строя, который базируется на народовластии. В данном случае прямое волеизъявление граждан подменялось волей депутатов законодательного органа, что превращало региональный парламент в некую избирательную коллегию. Кроме того, нельзя говорить и о соблюдении принципа разделения властей, поскольку исполнительная власть региона фактически становится придатком власти законодательной [4].
Продолжение указанного направления мы находим в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П. В настоящем акте была обоснована не конституционность осуществления главой законодательной власти субъекта Российской Федерации (в данном примере - Председателем Тамбовской областной Думы) ряда функций и полномочий, соответствующих представителям исполнительной власти [5]. Этим решением Конституционный Суд Российской Федерации способствовал институционализа-ции системы исполнительных органов государственной власти, очерчивая круг вопросов, входящих в ее компетенцию.
6 октября 1999 г. был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который обобщил итоги десятилетия федеративного строительства в России и учел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Однако и после его издания потребовалось уточнение некоторых законоположений. В частности, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2000 г. № 91-О пояснило, что названый закон указывает лишь главные функции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем, приведенный в нем список не является исчерпывающим [6]. Этот факт позволяет регионам самостоятельно наделять подобные органы полномочиями, отнесенными законодательством
к предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Далее в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2004 г. № 387-О было показано, что подразделения Федеральных органов исполнительной государственной власти, образованные в субъекте Российской Федерации, не входят в региональную систему органов исполнительной власти, и потому не могут формироваться регионом самостоятельно [7].
Действительно прецедентный характер получило Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П. Поскольку в 2004 г. в рамках мер по обеспечению национальной безопасности прямые выборы глав субъектов Российской Федерации были заменены процедурой наделения полномочиями региональным парламентом по представлению Президента Российской Федерации, группа граждан обратилась за разъяснением, является ли обозначенная процедура конституционной и не противоречит ли Постановлению от 18 января 1996 г. № 2-П. Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам [8].
Во-первых, федеральный государственный орган конституционного контроля повторно признал, что Конституция Российской Федерации не устанавливает порядок формирования исполнительной власти региона, поскольку подобные положения имеют свойство меняться в ходе развития государства. Однако, провозглашая свободные выборы как высшее проявление народовластия, Основной закон не ограничивает регламентацию наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации исключительно нормами избирательного права. А Конституция Российской Федерации также предполагает невыборные механизмы формирования органов государственной власти и назначения должностных лиц. Настоящие нормы не противоречат международным стандартам и общепринятым принципам международного права, поскольку они хотя и гарантируют право граждан на участие в управлении государством и возможность формировать государственные органы посредством всенародных выборов, но не устанавливают перечень таких государственных органов. Кроме того, право граждан формировать исполнительную власть субъекта Российской Федерации, в том числе с помощью избрания высшего должностного лица, не входит в конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации. Следовательно, модель наделения полномочиями в установленном порядке не влечет ограничение прав граждан.
Во-вторых, осуществление исполнительной властью субъекта Российской Федерации полномочий по предметам собственного исключительного ведения ограничивается Конституцией Российской Федерации и не может происходить в ущерб федеральному центру, поэтому федеральный законодатель вправе определять порядок избрания руководителя региона. К тому же последний входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации и непосредственно взаимодействует с федеральным уровнем власти. Поэтому участие Президента Российской Федерации, избираемого всенародно, в наделении полномочиями глав регионов пусть и не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, но согласуется с ее духом. Возможность же законодательного органа субъекта Российской Федерации наделять полномочиями высшее должностное лицо не означает возложение на региональный парламент полномочий по формированию исполнительной власти, а значит, не противоречит Основному закону.
И, в-третьих, Конституционный Суд Российской Федерации допустил неоднозначную оговорку, что его правовые позиции по вопросам организации системы исполнительной власти регионов могут изменяться «с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования». По нашему мнению, высший государственный орган конституционного контроля в настоящем пункте оказался не совсем прав, поскольку он проверяет нормы правовых актов не на соответствие политическому курсу власти, а Основному закону, который стабилен в своем содержании. Поэтому данную позицию следует считать неоправданной и лишней в рассматриваемом Постановлении.
Позднее, после возобновления прямых «губернаторских» выборов, Конституционный Суд Российской Федерации еще раз высказался по вопросам формирования государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32-П. Рассматривая вопрос конституционности института т.н. «муниципального фильтра» (требование подтвердить выдвижение кандидата подписями от 5 до 10% местных депутатов и всенародно избранных глав муниципалитетов), он заключил, что федеральный законодатель вправе создавать дополнительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса кандидатов, не обладающих достаточной поддержкой. Кроме того отмечалась, что при формировании региональной исполнительной власти учитывать не только мнение граждан, но и интересы местного самоуправления [9].
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих правовых позициях затрагивал вопросы формирования и деятельности государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Обобщив их, возможно прийти к выводу, что исполнительная власть субъекта Российской Федерации формируется самостоятельно, не допускается вмешательство в настоящие вопросы федерального центра власти либо региональной законодательной власти, а перечень полномочий правительств на местах не ограничивается федеральным законодательством. Однако в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционных принципов разделения властей и федерализма, а также обеспечения интересов Российской Федерации федеральный законодатель может устанавливать нормы, ограничивающие автономию органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Рос. Газета. 1993. 25 дек.
2. По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР», Постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР», Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 3 июня 1993 г. № 13-П // Ведомости СНД и ВС Рос. Федерации. 1993. № 30. Ст. 1183.
3. По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного Постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»:
постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 2 апр. 1993 г. № 6-П // Ведомости СНД и ВС Рос. Федерации. 1993. № 17. Ст. 621.
4. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного суда Рос. Федерации от 18 янв. 1996 г. № 2-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1996. - № 4. - Ст. 409.
5. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 10 дек. 1997 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5877.
6. По запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 8 июня 2000 г. № 91-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. - № 28. - Ст. 3000.
7. По ходатайству Государственного Совета Республики Дагестан об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 16 дек. 2004 г. № 387-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 3. - Ст. 233.
8. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного суда Рос. Федерации от 21 дек. 2005 г. № 13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
9. По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного суда Рос. Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 53 (ч. 2). - Ст. 8062.
10. Фарукшин А.М. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по некоторым вопросам российского федерализма / А.М. Фа-рукшин // Ученые записки Казанского университета. Серия Гуманитарные науки. - 2008. - № 7. - С. 95-108.
