Научная статья на тему 'Правовое регулирование полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка'

Правовое регулирование полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
995
105
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПРАВОПОРЯДОК / ПОЛНОМОЧИЯ / ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ / ВЫСШЕЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / LEGAL ORDER / AUTHORITIES / LEGAL REGULATION / HIGHEST-RANKING OFFICIAL OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Мещеряков А. Н.

В статье рассматриваются основы обеспечения правопорядка органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Описываются выявленные в процессе анализа нормативных правовых и правоприменительных актов проблемы правового регулирования полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в данной сфере. На основе конституционных принципов построения и функционирования нашего государства высказываются предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области государственного регулирования.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Мещеряков А. Н.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The legal regulation of a highest-ranking official of the subject of the Russian Federation powers in legal order providing

The article is concerned with the foundations of providing legal order by state authorities of the subject of the Russian Federation. The analysis of legal acts and state bodies acts shows some problems in the legal regulation of a highest-ranking official of the subject of the Russian Federation powers in this sphere. A number of suggestions for improving the legislation in this particular area of the state regulation are made on the basis of the main constitutional principles.

Текст научной работы на тему «Правовое регулирование полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка»

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА

А.Н. Мещеряков

(заместитель начальника Уральского юридического института МВД России по научной работе, кандидат юридических наук, доцент, г. Екатеринбург;

3317078@mail.ru)

В статье рассматриваются основы обеспечения правопорядка органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Описываются выявленные в процессе анализа нормативных правовых и правоприменительных актов проблемы правового регулирования полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в данной сфере. На основе конституционных принципов построения и функционирования нашего государства высказываются предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области государственного регулирования.

Ключевые слова: правопорядок, полномочия, правовое регулирование, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Традиционно в юридической науке обеспечение правопорядка рассматривается в качестве одной из основных внутренних функций государства [1, с. 53], которая в обобщенном понимании должна обеспечивать, с одной стороны, своевременное урегулирование правом требующих нормативного упорядочивания общественных отношений, с другой - строгое исполнение всеми их субъектами правовых предписаний.

В науке существуют различные концептуальные подходы к пониманию правопорядка: «правопорядок - система правоотношений», «правопорядок - состояние урегулированности общественных отношений на основе права, законности», «правопорядок - упорядоченность общественных отношений, выраженная в правомерном поведении», «правопорядок - режим законности» [2, с. 27]. Правопорядок определяется как: 1) совокупность правовых норм (объективное право); 2) совокупность правовых норм и урегулированных этими нормами отношений; 3) систему общественных отношений, урегулированных нормами права (систему правоотношений), не рассматривая объективное право составляющей правопорядка [3, с. 85].

Несмотря на различные подходы к определению данного термина, все авторы признают основой правопорядка

фактическое состояние неуклонного соблюдения правовых предписаний всеми субъектами права и систему основанных на праве общественных отношений.

Признавая важность данной функции, авторы Конституции РФ отнесли вопросы обеспечения правопорядка к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), предусмотрев их решение общими усилиями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ). Однако четкий механизм реализации данного конституционного положения на сегодняшний день законодательно не определен.

Как показывает практика государственного строительства, органы государственной власти субъектов РФ в вопросах, требующих привлечения большого объема ресурсов, в инициативном порядке не стремятся принимать на себя дополнительные обязательства, ожидая федерального закона, возлагающего на них конкретные полномочия по предметам совместного ведения.

В перечнях основных полномочий органов законодательной, исполнительной власти, высшего должностного лица субъекта РФ, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных

Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства дарственной власти субъектов РФ. Лишь

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] (далее

- Федеральный закон № 184) указание на обеспечение правопорядка отсутствует.

В федеральных законах, регулирующих вопросы, так или иначе связанные с обеспечением правопорядка, отдельные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере также не определены.

Отсутствие в федеральном законодательстве конкретизации по вопросам совместного ведения позволяет субъектам РФ в порядке так называемого «опережающего регулирования» самостоятельно устанавливать соответствующие полномочия органов государственной власти (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона № 184).

Однако анализ нормативных правовых и правоприменительных актов органов государственной власти субъектов РФ в подтверждение высказанного ранее тезиса показывает, что реализация ими положений п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществляется в достаточно ограниченном объеме. В субъектах РФ принимаются:

1) правовые акты, регулирующие вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка [5; 6];

2) временные целевые программы обеспечения и укрепления правопорядка [7; 8];

3) правовые акты, регулирующие вопросы создания фондов для финансирования мероприятий по обеспечению правопорядка [9; 10];

4) программы отдельных мероприятий по обеспечению правопорядка на период каких-либо событий или на отдельных территориях [11; 12];

5) правовые акты, регулирующие вопросы проведения тематических конкурсов [13; 14].

Изучение документов показывает, что регулирование вопросов, связанных с обеспечением правопорядка, в субъектах РФ осуществляется в основном законодательными (представительными) органами, а их решение возлагается на высшие исполнительные органы госу-

в отдельных субъектах РФ (Республика Адыгея, Республика Саха (Якутия), Белгородская, Калужская, Костромская области) данная сфера регулируется правовыми актами высшего должностного лица.

В сложившейся в большинстве субъектов РФ модели высшие должностные лица не наделены полномочиями в сфере обеспечения правопорядка.

Основой для корректировки устоявшейся системы стал Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» [15] (далее

- Указ «О координационных совещаниях»), которым высшим должностным лицам субъектов РФ было предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ.

Определены основные задачи координационных совещаний, на них возложена функция по разработке мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ, организацию взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и социально ориентированных некоммерческих организаций по данным вопросам.

Решения координационных совещаний согласно указу оформляются актами высших должностных лиц субъектов РФ, а в необходимых случаях - актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ возложена обязанность представлять Президенту РФ или его полномочным представителям в федеральных округах предложения координационных совещаний, касающиеся совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности по обеспечению правопорядка.

Наделение органов государственной власти субъектов РФ полномочиями на основании указа Президента РФ не является типичным для современного этапа правовой реформы.

В период так называемого «указного права» была практика издания подобных указов. Указ Президента РФ N° 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации» [16] был издан 18 сентября 1993 г. и на сегодняшний день не утратил юридической силы (хотя по ряду объективных причин, обусловленных принятием Конституции РФ, реализация большинства его положений невозможна).

1 января 2012 г. утратил силу Указ Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1025 «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области» [17].

Но названные указы возникли в сложной для государства обстановке, носили чрезвычайный характер и были нацелены на обеспечение правопорядка в нестабильной правовой и политической ситуации.

Указ «О координационных совещаниях» появился в обстановке правовой и политической стабильности, казалось бы не требующей применения чрезвычайных мер.

Можно предположить, что он носит уточняющий характер и его нормы развивают положения пп. «д.1» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184, введенного Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ [18]: организация взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

Однако в этом случае объем координационных полномочий ставится в зависимость от регулируемой сферы, поскольку в целях реализации пп. «д.1» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184 специальным указом Президента РФ установлен закрытый перечень федеральных органов, в отношении которых высшее должностное лицо субъекта РФ вправе осуществлять координационные полномочия [19].

Указ «О координационных совещаниях» ограничений по участникам совещаний не содержит, и сложившаяся практика показывает, что их состав включает федеральные органы исполнительной власти, не входящие в утвержденный список.

Не связывает Указ «О координационных совещаниях» с рассматривае-

мой нормой Федерального закона № 184 и предмет регулирования. Он посвящен не реализации координационных полномочий, а обеспечению правопорядка.

Анализ возможных правовых оснований издания Указа «О координационных совещаниях» не позволяет связать его с Федеральным законом № 184 или иными федеральными законами. Данный указ основывается на дискреционных полномочиях Президента РФ.

В связи с тем, что рассматриваемый указ содержит вполне конкретные правовые предписания: 1) создать координационные совещания; 2) утвердить их состав;

3) осуществлять ряд задач и функций;

4) оформлять решения актами высших должностных лиц субъектов РФ, возникает ряд вопросов о допустимости наделения их данными полномочиями в таком порядке.

Согласно ст. 26.1 Федерального закона № 184 полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. В пп. «е» п. 7 ст. 18 названного закона указано, что высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В действующем законодательстве возможность наделения высшего должностного лица субъекта РФ дополнительными полномочиями указом Президента РФ прямо не предусмотрена.

В условиях, когда координационные совещания в субъектах РФ созданы и эффективно работают, может показаться, что проблема носит эфемерный характер.

Создание данных совещаний, аналогично введению федеральных округов, придает им хоть и не оговоренный законодательно, но вполне весомый статус, поскольку их деятельность опирается на власть Президента РФ. Высшие должностные лица субъектов РФ, находясь с Президентом РФ «в отношениях субординации» [20] и неся перед ним поли-

тическую ответственность, обеспечивают стабильность реализации его указов.

Вместе с тем в правовом государстве стабильность должна обеспечиваться ничем иным как правопорядком, вопросам обеспечения которого посвящен Указ «О координационных совещаниях».

Отмечая важность решения вопросов обеспечения правопорядка органами государственной власти субъектов РФ, ведущую и координирующую роль высшего должностного лица субъекта РФ в решении данных вопросов, необходимо обеспечить соблюдение правовой процедуры наделения его соответствующими полномочиями.

Существует, как минимум, два легитимных способа наделения высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями по обеспечению правопорядка.

Первый - предоставить Президенту РФ право увеличения объема полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, дополнив установленный пп. «е» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184 перечень оснований возникновения «иных полномочий». Однако данный способ увеличивает объем дискреционных полномочий самого Президента РФ, что не согласуется с конституционными принципами правового государства и основами проводимых в настоящее время правовых реформ.

Второй и, как представляется, более соответствующий современным тенденциям совершенствования законодательства,

- дополнение установленного Федеральным законом № 184 перечня полномочий высшего должностного лица субъекта РФ строкой: «в соответствии с федеральными законами и указами Президента Российской Федерации принимает меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности в субъекте Российской Федерации».

Данная норма позволит Президенту РФ наделять высших должностных лиц субъектов РФ необходимыми полномочиями в указанной сфере правового регулирования в зависимости от складывающейся в регионе обстановки. Такое решение создаст законодательную основу деятельнос-

ти координационных совещаний, повысит эффективность обеспечения правопорядка и станет еще одним важным шагом в совершенствовании правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ.

1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.

2. Гильманова Л.З. К вопросу о понятии «правопорядок» // Российский следователь. 2009. № 7. С. 27-29.

3. Григорьева М.А. К вопросу о понятии правового порядка // Адвокат. 2009. № 10. С. 85-90.

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

1999. № 42. Ст. 5005.

5. Об участии населения в охране правопорядка: закон Республики Саха (Якутия) от 3 дек. 1996 г. № 145-1 // Республика Саха. 1997. 6 янв.

6. Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 8 нояб. 2001 г. № 76095 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 12.

7. О комплексной целевой программе по усилению борьбы с преступностью и укреплению правопорядка на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2005-2007 годы: закон ЯНАО от 24 июня

2005 г. № 46-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2005. № 7/1.

8. Об областной целевой программе «Общественная безопасность и правопорядок на 2006 год: закон Тверской области от 18 сент. 2006 г. № 90-ЗО // Тверские ведомости. 2006. № 41.

9. Об исполнении бюджета республиканского внебюджетного фонда «Правопорядок» за 1999 год: закон Республики Бурятия от 20 апр. 2000 г. № 395-11 // Собр. законодательства Республики Бурятия.

2000. № 8-9.

10. О бюджете областного целевого бюджетного фонда «Правопорядок» на 2004 год: закон Московской области от 19 окт. 2003 г. № 127/2003-03 // Вестник Московской областной Думы. 2004. № 1.

11. О дополнительных мерах по обеспечению безопасности и правопорядка в районе административной границы Ставропольского края с Чеченской Республикой: постановление губернатора Ставропольского края от 31 мая 1999 г. № 318 // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. № 6. Т. 1. Ст. 1842.

12. О мерах по обеспечению правопорядка на территориях садоводческих кооперативов и товариществ [Электронный ресурс]: распоряжение губернатора Саратовской области от 9 марта 2000 г. № 217-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Об областном смотре-конкурсе «Правопорядок»: постановление губернатора Ульяновской области от 15 нояб.

2006 г. № 115 // Ульяновская правда. 2006. 22 нояб.

14. Об итогах конкурсов на звания «Лучшее общественное объединение, участвующее в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге» и «Лучший дружинник Санкт-Петербурга» в 2009 году: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 окт. 2010 г. № 1386 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. 29 нояб.

15. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: указ Президента Российской Федерации от 11 дек. 2010 г. № 1535 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 50. Ст. 6656.

16. О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российс-

кой Федерации: указ Президента Российской Федерации от 18 сент. 1993 г. № 1390 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 38. Ст. 3517.

17. О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области: указ Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1025 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 29. Ст. 3480.

18. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федер. закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

19. Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 27. Ст. 2730.

20. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 дек. 2005 г. № 13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.