CC BY
171
Раздел 2. Охрана и защита прав человека
МЕЩЕРЯКОВ А.Н., кандидат юридических наук, доцент,
[email protected] Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 620057, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66
MESHCHERYAKOV A.N., Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected]
Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Korepina St. 66, Yekaterinburg, 620057, Russian Federation
ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЖИМА ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Реферат. Показана объективная необходимость приведения действующего законодательства в соответствие фактически складывающимся общественным отношениям. Закон, регулирующий правовой режим военного положения и порядок его обеспечения, устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации определен только перечень полномочий органов исполнительной власти. При этом высшие должностные лица субъекта Российской Федерации в законе не упоминаются. В соответствии с законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации в них существует несколько моделей организации органов государственной власти, в том числе и не предусматривающих отнесение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к системе органов исполнительной власти. В данных регионах высшее должностное лицо юридически выведено из сферы правового регулирования в вопросах обеспечения режима военного положения. Приведенная правовая коллизия противоречит сущности и реальной роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти. Предлагается внести в Федеральный конституционный закон «О военном положении» соответствующие изменения, наделив высших должностных лиц субъектов Российской Федерации полномочиями в области обеспечения режима военного положения, в частности, координационными, обеспечительными, административно-управленческими и иными. Всего называется три группы таких полномочий. Это позволит устранить существующий в правовом регулировании данного особого административно-правового режима пробел и привести законодательство в соответствие со сложившейся организационно-правовой структурой органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: военное положение, полномочия, органы государственной власти, высшее должностное лицо, субъект Российской Федерации.
POWERS OF SENIOR OFFICIALS OF THE RUSSIAN FEDERATION REGIONS IN THE SPHERE OF ENSURING MARTIAL LAW REGIME
Abstract. The objective necessity of adjusting the effective legislation in accordance with the established social relations is shown. The law, regulating the legal regime of martial law and the order of its ensuring, establishes the powers of the public authorities of the Russian Federation and its regions. The list of powers is compiled for the regional executive authorities only. However, there is no mention of the regional senior officials in this law. According to the Russian legislation, the regional constitutions (charters) and laws, there are several models of organizing the public authorities in the Russian Federation regions, including those models which do not refer regional senior officials to the system of executive authorities. In such regions senior officials are withdrawn from the sphere of legal regulation in matters of ensuring the regime of martial law. This legal collision contradicts the essence and real role, which the regional senior officials play in the system of public authorities. It is proposed to amend the Federal constitutional law "On martial law" and invest the regional senior officials with the powers in the sphere of ensuring martial law regime, notably with coordinating, securing, administrative and managerial powers. It will allow to eliminate the gap in the legal regulation of this special administrative legal regime and adjust the legislation in accordance with the established organizational legal structure of the regional public authorities.
Keywords: martial law, powers, public authorities, senior official, region of the Russian Federation.
© 2015 LS&LP. Open Access. This article is distributed under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 Internationa! License (http://creativecommons.Org/licenses/by-nc/4.0/legalcode).
Совершенствование правового регулирования отношений в современном обществе затрагивает различные сферы его жизнедеятельности и отражает современные условия государственного строительства.
Как отмечается в юридической литературе, первые специализированные законодательные акты, регламентирующие правовой режим военного положения, появились в конце XIX в. [1, с. 34].
Впоследствии как в дореволюционный, так и в советский периоды данное направление правового регулирования развивалось с учетом изменения системы органов государственной власти, взаимоотношений личности и государства, развития международного гуманитарного права.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. нашли отражение ранее предусмотренные Конституцией (Основным Законом) СССР от 7 октября 1977 г. два особых правовых режима: военное положение и чрезвычайное положение (Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г. в силу принципов федерализма отражала только вопросы чрезвычайного положения). Ввиду особого значения данных правовых режимов их регулирование осуществляется федеральными конституционными законами.
Принятый 30 января 2002 г. Федеральный конституционный закон N 1-ФКЗ «О военном положении»* (далее - Закон о военном положении) определил основания и порядок введения военного положения, механизмы обеспечения данного правового режима, особенности правового статуса граждан и организаций, полномочия органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и специфику их функционирования в данный период.
Несмотря на то, что режим военного положения является исключительным правовым режимом и его введение возможно лишь в случаях проявления явной агрессии против Российской Федерации или ее непосредственной угрозы, компетентные органы государства должны быть постоянно готовы к действиям, связанным с его обеспечением.
Анализ публикаций российских ученых показывает, что при изучении режима военного положения основное внимание юристов уделяется вопросам, связанным с определением угроз, являющихся основанием для его
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.
введения, их соотнесением с общепризнанными принципами и нормами международного права; проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в период действия данного правового режима.
Признавая важность проводимых исследований, следует отметить, что гаранти-рованность соблюдения правового статуса личности в период военного положения в полной мере зависит от организации деятельности органов государственной власти на территориях, где данный режим был введен.
К сожалению, следует отметить, что ряд известных фактов, связанных с обеспечением ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, показывает наличие отдельных проблем в организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в зонах чрезвычайных ситуаций, в том числе в сферах управления, координации и взаимодействия.
Сложность в обеспечении слаженной работы всех задействованных сил обусловлена, с одной стороны, недостаточным уровнем подготовки, что решается проведением тренировок и отработкой действий в различных ситуациях, с другой, и это более существенно, - наличием пробелов и коллизий в правовом регулировании полномочий органов публичной власти, не позволяющих эффективно действовать в складывающихся ситуациях.
Очевидно, что при введении режима военного положения данные проблемы совершенно недопустимы и решаться они должны не по мере возникновения, а в условиях изучения правовых конструкций и моделирования ситуаций.
Военное положение является особым административно-правовым режимом, в результате введения которого происходят существенные изменения в организации государственного управления, что предполагает не только применение ограничительных мер в отношении граждан, но и изменение полномочий органов государственной власти [2, с. 18].
Закон о военном положении содержит конкретный перечень полномочий органов государственной власти в период военного положения. Определены дополнительные к конституционным руководящие и координирующие полномочия Президента Российской
Федерации - главы государства и верховного главнокомандующего. Отражено, что законодательные полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации осуществляются в соответствии с Конституцией РФ. Установлены подробные перечни полномочий Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Отдельная статья указанного закона посвящена деятельности судов, прокуратуры. С учреждением Следственного комитета Российской Федерации данная статья была соответствующим образом дополнена*.
Определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (а конкретно - органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) при обеспечении режима военного положения. Также установлено, что органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении данного правового режима.
Отмечая необходимость совершенствования полномочий органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения, многие авторы справедливо предлагают дополнительно конкретизировать полномочия Президента Российской Федерации в период действия режима военного положения, уточнить его отдельные полномочия во взаимосвязи с полномочиями Правительства Российской Федерации. Заслуживают поддержки предложения о более детальном разграничении полномочий между органами внутренних дел, ФСБ России, Минобороны России и ряд других, направленных на совершенствование деятельности федеральных органов государственной власти [3, с. 13-16; 4, с. 10-13; 1, с. 34-37].
Вместе с тем остается ряд принципиально важных, можно даже сказать концептуальных, проблем, связанных с регламентированием полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не охваченных вниманием исследователей.
Статья 15 Закона о военном положении определяет перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов
* О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: федер. конст. закон от 28 дек. 2010 г. N 8-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 1. Ст. 1.
Российской Федерации, порядок их привлечения к осуществлению полномочий, возложенных на федеральные органы государственной власти, устанавливает право издания правовых актов, обязательных для исполнения органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами.
Вместе с тем комплексный анализ норм Закона о военном положении показывает, что в нем отсутствуют положения, регламентирующие полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в области обеспечения данного правового режима.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»** (далее - Закон об общих принципах) конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и фактически такие должности установлены во всех 85 субъектах Российской Федерации.
В Законе об общих принципах содержится указание на то, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является «руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Однако подобная неконкретная формулировка не относит его к системе органов исполнительной власти. И если в ряде субъектов Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) высшее должностное лицо непосредственно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, то в некоторых из них (Республика Татарстан, Республика Мордовия, Свердловская область) данная должность организационно выведена из этой системы. В подобном случае высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации возглавляет соответствующий руководитель (председатель правительства, премьер-министр), и хотя нет никаких сомнений в том, что данная должность носит декоративный характер, а вся полнота
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
исполнительной власти фактически находится в руках высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [5, с. 30], с формально-юридической точки зрения это видится очевидной проблемой.
Даже в тех субъектах Российской Федерации, где высшее должностное лицо непосредственно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и может организовывать исполнение полномочий, закрепленных Законом о военном положении за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, остаются неурегулированными его важнейшие полномочия - координационные. Следует отметить, что подобная описываемой проблема существовала и в отношении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка, но в 2010 г. она была разрешена.
Поскольку вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данный вопрос не мог оставаться вне правового регулирования. В порядке реализации дискреционных полномочий Президента РФ был издан указ от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»*, который содержит вполне конкретные правовые предписания: 1) создать координационные совещания; 2) утвердить их состав; 3) осуществлять ряд задач и функций; 4) оформлять решения актами высших должностных лиц субъектов РФ [6, с. 39].
Но приведенный пример является частным способом регулирования координационных полномочий. Системного решения данного вопроса, как представляется, на сегодняшний день не существует.
В соответствии с поправками от 11 декабря 2004 г., внесенными в Закон об общих принципах**, перечень полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был дополнен вполне конкретным предписанием: «обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной влас-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 50. Ст. 6656.
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.
ти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями».
В развитие данной нормы были изданы соответствующие указ Президента РФ*** и постановление Правительства РФ****, однако они регламентируют порядок взаимодействия с территориальными органами МВД России, МЧС России, Минюста России, ФССП России, а также федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам. В исследуемой сфере общественных отношений координационные полномочия данными нормативными правовыми актами не урегулированы. И это является существенной проблемой.
Как справедливо отмечает В.В. Чирков, деятельность правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия, к сожалению, кроме установления порядка согласования при назначении на должность руководителей территориальных органов, другого практического результата не имела, и большинство вопросов совместной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по-прежнему рассматривается на многочисленных межведомственных комиссиях и со-
*** Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730.
**** о ВзаИмодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 5 дек. 2005 г. N 725 // Собр. законодательства Рос Федерации. 2005. N 50. Ст. 5311.
ветах, практическое исполнение решений которых довольно проблематично. Данная ситуация мирного времени явно не подлежит практическому распространению на период непосредственной угрозы агрессии и на военное время [7, с. 30].
Вместе с тем до сих пор не решен важный вопрос, связанный с правовым регулированием полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения.
Конечно, в данном вопросе сам факт наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации государственно-властными полномочиями прямо Конституцией РФ не предусмотрен. Более того, ст. 71 Конституции РФ вопросы, связанные с обороной и безопасностью, относит к исключительному ведению Российской Федерации. Однако ст. 15 Закона о военном положении прямо указывает на наличие полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения, но с необходимым и важным уточнением: «в пределах их компетенции». В законе закреплены следующие полномочия:
1) организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;
2) организация снабжения (при необходимости нормированного) населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;
3) регулирование деятельности организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства;
4) оповещение через средства массовой информации населения территории, на которой введено военное положение, о порядке применения мер, предусмотренных Законом о военном положении;
5) оказание содействия федеральным органам исполнительной власти и органам военного управления в применении мер, предусмотренных Законом о военном положении.
Можно заметить, что названные полномочия в перечень, установленный ст. 71 Конституции РФ, «не вторгаются». Они соответствуют общим принципам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, установленным положениями гл. V Закона об общих принципах.
Проблема заключается не в перечне полномочий и не в самой процедуре их установления. Очевидно, что в Законе о военном положении не учитываются принципы организации и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Нет никаких сомнений в том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в силу своего наименования и установленного Законом об общих принципах перечня полномочий юридически является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а фактически руководит всей системой исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, и исключать его из перечня субъектов, обеспечивающих режим военного положения, видится нецелесообразным.
В ходе обновления законодательства, регулирующего вопросы организации правового режима военного положения, следует дополнить Закон о военном положении отдельной статьей о полномочиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения. Данное предложение основывается на его особой роли в обеспечении координации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
В частности, это могут быть полномочия по координации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами военного управления в пределах установленной компетенции, полномочия, связанные с осуществлением дополнительных мер по охране
общественного порядка и общественной безопасности, охране объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, в местностях, в которых введен режим военного положения в пределах территории субъекта Российской Федерации. кроме того, в отношении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с учетом их особого правового статуса в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть возложены и иные полномочия, в том числе связанные с участием в органах управления, обеспечивающих реализацию мероприятий по соблюдению режима военного положения.
с учетом внесения соответствующих поправок в Закон о военном положении данные вопросы должны найти дальнейшее развитие в федеральных подза-
конных нормативных правовых актах, в законодательстве субъектов Российской Федерации, что устранит существующие пробелы в правовом регулировании полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, призванных организовывать обеспечение режима военного положения. Таким образом, полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, «незаслуженно забытые» в Законе о военном положении, в данной сфере общественных отношений приобретут нормативную легитимацию, и существующий в правовом регулировании данного особого административно-правового режима пробел, не учитывающий организационно-правовую структуру органов государственной власти субъектов Российской Федерации, будет устранен.
Список литературы
1. Мелехин А.В. Конституционно-правовой аспект режима военного положения // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 34-37.
2. Зиборов О.В. Статическое и динамическое проявления административно-правового режима военного положения // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2015. N 1. С. 16-21.
3. Глушаченко С.Б., Померлян А.Н. Специфика режима военного положения в современной России // Военно-юридический журнал. 2008. N 6. С. 13-16.
4. Долинин Д.Н. К вопросу о полномочиях государственных органов Российской Федерации в условиях военного положения // Военно-юридический журнал. 2008. N 7. С. 10-13.
5. Мещеряков А.Н. Правовое положение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе разделения властей: монография. Екатеринбург: УрЮИ МВД России, 2013. 102 с.
6. Мещеряков А.Н. Правовое регулирование полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. N 1. С. 37-41.
7. Чирков В.В. Взаимодействие органов военного управления и исполнительной власти субъектов РФ при угрозе агрессии государству // Морской сборник. 2012. N 5. С. 25-32.
References
1. Melekhin A.V. Konstitutsionno-pravovoy aspekt rezhima voennogo polozheniya [Constitutional and legal aspects of the martial law regime]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo - Constitutional and municipal law, 2005, no. 7, pp. 34-37.
2. Ziborov O.V. Staticheskoe i dinamicheskoe proyavleniya administrativno-pravovogo rezhima voennogo polozheniya [Static and dynamic manifestations of administrative and legal regime of the state of martial law]. Yuridiches-kaya nauka i pravookhranitel'naya praktika - Legal Science and Law enforcement practice, 2015, no. 1 (31), pp. 16-21.
3. Glushachenko S.B., Pomerlyan A.N. Spetsifika rezhima voennogo polozheniya vsovremennoy Rossii [Specificity of the martial law regime in modern Russia]. Voenno-yuridicheskiy zhurnal - Military Law Journal, 2008, no. 6, pp. 13-16.
4. Dolinin D.N. K voprosu o polnomochiyakh gosudarstvennykh organov Rossiyskoy Federatsii v usloviyakh voennogo polozheniya [On the question of the powers of state bodies of the Russian Federation under martial law]. Voenno-yuridicheskiy zhurnal - Military Law Journal, 2008, no. 7, pp. 10-13.
5. Meshcheryakov A.N. Pravovoe polozhenie vysshego dolzhnostnogo litsa sub'ekta Rossiyskoy Federatsii v sis-temerazdeleniya vlastey [The legal status of the highest official of the Russian Federation in the system of separation of powers]. Yekaterinburg, Ural Law Institute of the Russian Interior Ministry. 2013. 102 p.
6. Meshcheryakov A.N. Pravovoe regulirovanie polnomochiy vysshego dolzhnostnogo litsa sub'ekta Rossiyskoy Federatsii vsfere obespecheniya pravoporyadka [The legal regulation of a highest-ranking official of the subject of the Russian Federation powers in legal order providing]. Yuridicheskaya nauka ipravookhranitel'naya praktika - Legal Science and Law enforcement practice, 2013, no. 1 (23), pp. 37-41.
7. Chirkov V.V. Vzaimodeystvie organov voennogo upravleniya i ispolnitel'noy vlastisub"ektov RFpri ugroze agres-siigosudarstvu [Interaction of military control bodies and executive bodies of subjects of the Russian Federation under the threat of aggression State]. Morskoy sbornik - Sea collection, 2012, no. 5, pp. 25-32.
