CC BY
37
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10101 © А.В. Швецов, К.А. Султанов, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
К ВОПРОСУ О ФИНАНСОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПЕРЕДАВАЕМЫХ ПОЛИЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПО СОСТАВЛЕНИЮ ПРОТОКОЛОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Александр Валерьевич Швецов,
профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений,
кандидат юридических наук, доцент Академия управления МВД России (125993, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8)
E-mail: [email protected];
Камиль Арифович Султанов,
преподаватель кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка,
кандидат экономических наук, доцент ВИПК МВД России (142007, Домодедово, ул. Пихтовая, д. 3)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрены актуальные вопросы реализации должностными лицами органов внутренних дел (полиции) законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Определены приоритеты финансового обеспечения деятельности полиции, предусмотренного соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и МВД России о передаче осуществления части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
Ключевые слова: законы субъектов Российской Федерации, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соглашение о передаче осуществления части полномочий, протокол об административном правонарушении, административная ответственность, органы внутренних дел, финансовое обеспечение деятельности полиции.
TO THE QUESTION OF FINANCIAL SUPPORT OF THE POWERS TRANSFERRED TO POLICE ON DRAWING UP PROTOCOLS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES PROVIDED BY THE LEGISLATION RUSSIAN FEDERATION SUBJECT
Aleksandr V. Shvecov,
Professor of the Department of Management of the Division for the Protection of Public Order of the Center for Command and Staff Exercises,
Candidate of Law, Associate Professor
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia (125993, Moscow, ul. Zoya and Alexandera Kosmodemyanskih, d. 8);
Kamil' A. Sultanov,
Lecturer of the Department of Police Training for Public Order Units, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor All-Russian Institute for Advanced Studies of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (142007, Domodedovo, ul. Pikhtovaya, d. 3)
Abstract. Deals with topical issues of implementation by officials of the internal Affairs bodies (police) of the legislation of the subjects of the Russian Federation on administrative offenses. Define the priorities of the financial support of the police, provided by the agreements between the Supreme Executive bodies of state power of the Russian Federation and the Ministry of internal Affairs of Russia on the transfer of the implementation of part of the powers to draw up protocols on administrative offenses that infringe on public order and public safety.
Keywords: laws of subjects of the Russian Federation, protection of public order and public safety, agreement on transfer of implementation of part of powers, the Protocol on administrative offense, administrative responsibility, law-enforcement bodies, financial support of activity of police.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Швецов А.В., Султанов К.А. К вопросу о финансовом обеспечении передаваемых полиции полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2019;(2):270-4.
Одним из приоритетных направлений админи- ных лиц органов внутренних дел является реализа-стративно-процессуальной деятельности должност- ция регионального законодательства об админи-
стративнои ответственности на основе соглашении между высшими исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и МВД России о передаче осуществления части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность [14, с. 185—190].
Необходимость таких соглашений возникла в связи с уточнением в 2014 г. полномочий полиции в сфере реализации регионального законодательства об административной ответственности [3]. С тех пор у сотрудников полиции отсутствуют прямые полномочия документировать региональные составы административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Например, противоправные деяния, проявляющиеся в нарушении правил тишины и спокойствия граждан (утвержденных органами местного самоуправления); в попустительстве нахождению несовершеннолетних в общественных местах без сопровождения родителей (законных представителей) в период времени, установленный законодательством республики, края или области; в нарушении региональных или муниципальных правил проведения различных культурно-зрелищных мероприятий и т.д.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [2] (далее закон — «О полиции») должностные лица, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Из содержания и смысла ч. 2 ст. 47 закона «О полиции», устанавливающей порядок финансового обеспечения реализации возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, следует, что расходы региональных и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством. Данная правовая норма не вызывала дискуссий вплоть до принятия Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных право-
нарушениях» [3]. После этого, отсутствие единого мнения по вопросу процедуры финансирования передаваемых полномочий, стало своего рода «камнем преткновения» в разрешении спора об обоснованности указанных положений ст. 47 закона «О полиции» [13, с. 243—246]. В результате с 2014 по 2019 г. действенные меры к реализации полицией вышеуказанных региональных административно-процессуальных полномочий, были предприняты только в каждом шестом субъекте Российской Федерации.
Решение о необходимости заключения таких соглашений принимается региональными органами исполнительной власти. Однако, несмотря на то, что состояние правопорядка в административно-территориальных образованиях является одним из показателей эффективности работы регионов, уполномоченные должностные лица сетуют, прежде всего, на сложность процедуры подсчета объема материальных средств, передаваемых на реализацию указанных полномочий. Еще одним «весомым антиаргументом» в пользу неспешного форсирования этого вопроса, является незначительный удельный вес административной практики по вышеперечисленным составам региональных правонарушений, составляющих в общей структуре не более 5% всех противоправных деяний посягающих на общественный порядок и общественную безопасность [11].
Кроме этого, органы исполнительной власти отдельных регионов не устраивает сам принцип возмездной реализации полицией передаваемых ей отдельных региональных полномочий. Такая позиция представляется не совсем верной, поскольку финансовое обеспечение расходов передаваемых полномочий предусмотрена законом.
Руководитель комитета по вопросам государственного устройства Владимирской областной Думы, указывает на возникающую в связи с этим проблему. По его объективному мнению, она связанна с тем, что в таком случае «в разных регионах законодательство будет исполняться по-разному, в зависимости от их финансовых возможностей, что в корне неправильно — граждане должны получать охрану общественного порядка независимо от того, дотационный их регион или регион-донор» [4]. Однако на наш взгляд такая аргументация пред-
ставляется недостаточно мотивированной. В этой связи можно привести и прямо противоположный пример. Так, возбуждение дела по ст. 20.4 КоАП отнесено к исключительной компетенции органов пожарного надзора МЧС России, однако это не значит, что граждане в различных регионах по-разному защищены от данного противоправного посягательства. Практика разрешения сообщения везде одинаковая, сотрудники полиции выезжают на место совершения правонарушения, документирует его, пресекают противоправные деяния и передают материал в территориальный отдел МЧС России.
Повсеместному заключению соглашений между исполнительными органами государственной власти регионов и МВД России препятствуют и иные обстоятельства. Например, типичными недостатками, проанализированных МВД России проектов соглашений, является отсутствие (в большинстве регионов) полномочий должностных лиц органов исполнительной власти по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также включение в региональные бюджеты субвенций на реализацию передаваемых полномочий, суммы которых не соответствуют предполагаемым потребностям.
Сложность двухстороннего согласования передачи полиции исследуемых региональных полномочий, обусловлена и чисто юридическими обстоятельствами. Так, многие проекты соглашений между регионами и МВД России возвращены на доработку в связи с тем, что субъекты передают полномочия, хотя бы формально не наделив ими своих должностных лиц. В итоге передача таких юридически «мертвых» полномочий неправомерна [15].
Принципиальным представляет так же процесс нивелирования позиции должностных лиц субъектов Российской Федерации, настаивающих на включении в перечень передаваемых полиции полномочий — процессуального документирования противоправных деяний, связанных с нарушением правил торговли, санитарии, ветеринарии, содержания домашних животных. Это недопустимо, ибо идет в разрез с положениями ч. 2 ст. 3 закона «О полиции».
Вместе с этим, по мнению депутата законодательного органа Владимирской области Романа
Кавинова полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях возложены «на чиновников муниципалитетов, которым физически трудно бороться с проблемой: в отсутствие человека в форме у незаконных торговцев невозможно даже потребовать документы, чтобы выписать им штраф» [4]. Не оспаривая несомненную обоснованность приведенного мнения, следует отметить, что обозначенную проблему следует решать не только в правовой, но и в организационной плоскости. Абсолютно очевидно то, что в большей степени, она касается организации эффективного межведомственного взаимодействия должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.
В силу всех перечисленных обстоятельств 2015 г. у МВД России не имелось соглашений ни с одним из регионов [5]. Спустя четыре года (по состоянию на 1 января 2019 г.) Правительством Российской Федерации утверждено лишь пятнадцать вышеуказанных соглашений. В 2016 г. с Оренбургской областью, в 2017 г. с Республикой Татарстан и Карелия, Мурманской, Ульяновской и Челябинской областями, в 2018 г. с Республиками Коми и Крым, Чувашской Республикой, Ставропольским и Хабаровским краями, Курганской, Курской Магаданской и Нижегородской областями. В наибольшей степени готовности находятся проекты соглашений с Республикой Северная Осетия-Алания, Краснодарским краем и Калининградской областью.
Вместе с тем, основной проблемой, препятствующей заключению соглашений, как уже было отмечено, является отсутствие единого мнения по принципиальному вопросу финансирования передаваемых полномочий.
Положения ст. 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) закрепляют возможность регионального исполнительного органа государственной власти передавать осуществление части своих полномочий. В частности в рамках заключаемого соглашения полномочия могут передаваться федеральным органам исполнительной власти [6]. Обязательными условиями при этом выступают:
1) предоставление субъектом Российской Федерации необходимых материальных и финансовых средств;
2) соответствие соглашения Основному закону и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.
При этом, высшие должностные лица многих субъектов России настаивают на заключении соглашений с МВД России на безвозмездной основе. В этой связи следует отметить, что действующее законодательство действительно не дает однозначного ответа о необходимости заключения соответствующих соглашений лишь на возмездной основе. Как подчеркивает З.Г. Брциева материальные затраты, связанные с применением административного законодательства, т.е. вопроса, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возложены на обе стороны [8; 9, с. 27—31].
По мнению Соколовой О.В. обеспечение деятельности сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, перечень которых определен региональными властями, не должно быть возложено лишь на возможности субъектов Российской Федерации. В соответствии с положениями ст. 72 Конституции Российской Федерации, административное законодательство находится в Российской Федерации совместном ведении государства и его субъектов. В ч. 2 ст. 47 закона «О полиции» законодатель определил право, а не обязанность региональных органов государственной власти осуществлять по предметам совместного ведения расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности [12].
Занина Н.А., в свою очередь утверждает, что выявленная коллизия двух равных по юридической силе законов — ст. 26.8 закона N° 184-ФЗ и ч. 2 ст. 47 закона «О полиции» должна разрешаться в пользу последней из перечисленных правовых норм. Для решения этой проблемы эксперты предлагают использовать правило «последующий закон отменяет действие предыдущего» [10].
Совершенствование федерального законодательства, должно в наибольшей степени гарантировать выполнение главной задачи государства —
охраны прав и законных интересов граждан, в том числе в сфере общественного порядка [7]. Именно поэтому предлагаются самые различные методы решения возникшей проблемы финансирования передаваемых полномочий. Например, Соколова предлагает пересмотреть содержание типового соглашения и методических рекомендаций по расчету объемов материальных и финансовых средств, необходимых территориальным органам МВД России по реализации полномочий в части составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. А именно:
а) учесть замечания Минфина России относительно приведения п. 2.1.4 и разд. 3 Типового соглашения в соответствие со ст. 47 и 48 закона «О полиции» [7];
б) определить объем расходов субъектов Российской Федерации на материально-финансовое обеспечение деятельности мировых судов, административных комиссий, рассматривающих соответствующую категорию дел об административных правонарушениях;
в) соотнести предполагаемый объем средств, необходимый территориальным органам МВД России для реализации указанных полномочий, с объемом тех сумм, которые на основании ч. 4 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации поступят в региональный бюджет в связи с уплатой денежных штрафов лицами, привлеченными к административной ответственности за правонарушения, установленные региональными законами. В последнем случае необходимо выяснить, сможет ли исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации минимизировать свои расходы в этой сфере за счет поступивших штрафов [12]. Однако данная работа оценивается Соколовой весьма трудоемкой и длительной, в то время как регионам нужно в кратчайшие сроки согласовывать проекты соглашения с МВД России.
В связи с этим, следует перечислить основные приоритеты организации финансового обеспечения деятельности полиции, предусмотренного соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и МВД России.
1. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с МВД России передают территориальным органам МВД России на региональном уровне осуществление части своих полномочий с обязательной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
2. В соглашении между органом государственной власти субъекта Российской Федерации с МВД России определяются условия передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования.
3. После заключения соглашения органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют расходы на реализацию переданных административно-процессуальных полномочий, связанных с реализацией возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
4. При определении механизма финансирования передаваемых полиции полномочий необходимо учитывать не только количество пресеченных и документированных правонарушений, но и качество составленных процессуальных документов.
Литература
1. Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 16, ст. 503) // СПС «Консультант-Плюс».
2. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О полиции» // СПС «Консультант-Плюс».
3. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Консультант Плюс».
4. Региональная полиция не может наказывать шумных соседей // Ведомости. http://www. vedomosti.ru/politics/articles/2015/08/17/604973-regюnalnaya-poHtsiya-ne-mozhet-nakazivat-shummh-sosedei. (дата обращения 01.10.2018 г.).
5. По информации сайта РБК // http://rbcdaily. гц/роШ:^/562949996641609. (дата обращения 01.10.2018 г.).
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принци-
пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».
7. Письмо Минфина России от 24 марта 2015 г. № 10-05-05/16110 // СПС «Консультант-Плюс».
8. Бредихин И.Д. О специфике законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за деяния, нарушающие тишину и покой в ночное время // Вестник Воронежского университета. Серия: Право. 2011. № 2.
9. Брциева З.Г. Коллизия норм по передаче МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектами Российской Федерации // Российский следователь. 2016. № 15.
10. Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010.
11. Семенистый А.В., Шевцов А.В. Реализация органами внутренних дел законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях: учебное пособие / М., 2012.
12. Соколова О.В. Законы региональные, а блюстители федеральные // ЭЖ-Юрист. 2015. № 39.
13. Султанов К.А. Реализация полицией законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации // Научный журнал «Вестник Московского университета МВД». М.: 2018. № 3.
14. Шевцов А.В. Проблемные вопросы передачи МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектам Российской Федерации // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции: в 3 ч. Санкт-Петербургский университет МВД России. 2015.
15. Шевцов А.В., Ускова А.С., Семенистый А.В., Милехин В.А., Кирюхин В.В., Ларионов Б.И., Краснова Е.М. Совершенствование системы административных наказаний и порядка их назначения: аналитический обзор. М., 2019. (Приложение 1).
