CC BY
107
УДК 342
Новые законодательные подходы к основаниям конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Крысанов Антон Вячеславович, преподаватель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
Статья посвящена рассмотрению изменений законодательства в сфере регулирования оснований конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Формулируется вывод о необходимости включения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовых норм, устанавливающих процедуры и санкции конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; конституционно-правовая ответственность; санкции; должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
New legislative approaches to the foundations of constitutional and legal responsibility of the officials of the executive authorities
of the Russian Federation
Krysanov Anton Vyacheslavovich,
Lecturer of the Department of Constitutional Law
of the Ural Law Institute of the Ministry
of the Interior Affairs of the Russian Federation,
Gandidate of juridical sciences
The article considers the changes in the law in the regulation of a constitutional and legal responsibility of officials of the executive authorities of the Russian Federation. It draws conclusions about the need to include the Federal Law «On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of subjects of the Russian Federation» of legal rules governing the procedures and sanctions of constitutional and legal responsibility of the officials of the executive authorities of the Russian Federation.
Key words: the Constitution of the Russian Federation; the constitutional and legal responsibility; sanctions; officials of the executive authorities of the Russian Federation.
Конституция Российской Федерации1, текущее российское законодательство не закрепляют термин «конституционно-правовая ответственность». В отдельных решениях Конституционный Суд Российской Федерации применяет данный термин2, но не определяет сущностных характеристик.
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. URL: http://www.garant.ru.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря
2012 г. № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона ''О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации'' в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 78.
В свою очередь, научные публикации, посвященные как концептуальным вопросам, так и отдельным сторонам конституционно-правовой ответственности, появляются в печати регулярно [1, с. 77-81; 2, с. 49-73; 3; 4, с. 44-47] и направлены на познание ее правовой природы.
Научный интерес к конституционно-правовой ответственности возник и поддерживается не случайно. Конституционно-правовая ответственность является одним из важных правовых средств обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; действенности конституционно-правовых норм, а также повышения качества деятельности органов государственной власти [5, с. 162].
№ 2 • 2015
Законодательство Российской Федерации, как отмечалось выше, не оперирует термином «конституционно-правовая ответственность». При этом анализ норм отдельных федеральных законов3 позволяет усмотреть механизмы ответственности, которая, исходя из ее содержания, может быть определена как конституционно-правовая.
Рассмотрение нормативных источников и научных публикаций по проблемам конституционно-правовой ответственности позволяет выделить специфические признаки, отличающие ее от иных видов юридической ответственности и характеризующие ее самобытность. Исследователи усматривают от двух до пяти таких признаков. Хотелось бы остановиться на классификации, предложенной Н. М. Колосовой. Она конструирует три группы специфических черт конституционной ответственности: 1) комплексный характер конституционной ответственности, ее сложный состав; 2) латентный, или неопределенный характер конституционной ответственности; 3) специфику конституционных санкций [6, с. 89]. При этом комплексный характер конституционной ответственности, по мнению Н. М. Колосовой, характеризуется тем, что в единый институт конституционной ответственности включены три относительно самостоятельные направления: ответственность властных структур перед обществом в целом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам; ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, ответственность перед конкретным человеком; ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами [6, с. 89-90].
Соглашаясь с позициями ученых-конституционалистов, определим особенности конституционно-правовой ответственности.
Во-первых, учитывая включение двух аспектов (негативного и позитивного) в конституционно-правовую ответственность, возможно: 1) выделить вполне конкретные основания ее наступления - правонарушения (конституционные деликты); 2) уточнить содержание оснований, которые определяется соразмерно конституционным полномочиям субъекта, 3) выявить самый общий характер таких оснований.
Во-вторых, содержательная сторона анализируемого института состоит в том, что конституционно-правовая ответственность включена в конституционно-правовой статус субъектов конституционно-правовых отношений как отдельный элемент. Суть данного элемента не сводится только к запрету на нарушение конституционно-правовой нормы, а охватывает содержательную сторону полномочий, иначе меры ответственности останутся фантомными.
3 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 1Ж1-: http://www. consultant.ru.
Особенность конституционно-правовых санкций проявляет себя достаточно ярко. Ни один другой вид юридической ответственности не имеет в своем наборе таких мер, как отзыв, отставка, роспуск.
Специфика конституционно-правовой ответственности заключается также в применении нескольких способов реализации мер (санкций). В литературе, в частности, выделяются судебный порядок, принятие решения (постановления) компетентным государственным органом (не судебный), путем использования форм непосредственной демократии [7, с. 17-18]. Реализация некоторых санкций конституционно-правовой ответственности может сочетать различные способы на отдельных этапах процедуры (например, при отрешении президента от должности).
Неопределенный характер конституционно-правовой ответственности состоит в том, что не всегда в законодательстве представляется возможным обнаружить составы конституционных правонарушений. При этом, конституционно-правовая ответственность все-таки наступает (например, отставка Правительства РФ). Ла-тентность конституционно-правовой ответственности обусловлена как совокупностью конституционных обязанностей субъекта конституционных отношений, так и политической волей соответствующих субъектов [8, с. 73-74].
Российское законодательство, регулирующее конституционно-правовую ответственность органов государственной власти регионального уровня закрепляет достаточно обширное количество оснований такой ответственности. Кроме того, нельзя не отметить тенденцию к периодическому их увеличению. Так, например, 23 июня 2014 г. федеральный законодатель расширил основания конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти путем включения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» норму о том, что указанные должностные лица несут предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ответственность, в т. ч. за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъекта Российской Федерации показатели эффективности их реализации4.
Потенциальная возможность применения обновленных оснований конституционно-правовой ответственности в отношении рассматриваемых субъектов может быть реализована начиная с правоотношений, которые будут возникать при составлении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.5
4 Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ''Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'' и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru.
5 Там же.
C одной стороны, следует отметить позитивную сторону указанных законодательных изменений. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют значимую часть государственных функций и обладают немалым объемом властных полномочий. Новые же основания конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации нацелены обеспечить их надлежащее и эффективное осуществление.
С другой стороны, следует задаться вопросом о том, как и по каким критериям, с помощью каких методик будет оцениваться деятельность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, какие санкции и по каким процедурным правилам будут применяться в случае недостижения запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
В научной литературе достаточно подробно были проанализированы проблемы оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В результате делается вывод, что существующие модели оценки эффективности деятельности рассматриваемых должностных лиц имеют ряд существенных недостатков. В частности, отмечено, что методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации объективно не позволяют установить наличие вины за низкие количественные показатели и, как следствие, данный оценочный инструментарий не может являться основанием для наступления конституционно-правовой ответственности. Также предлагается в качестве критерия оценки эффективности их деятельности использовать индекс общественной оценки [9, с. 35]. Указанные выводы и предложения, как представляется, являются оправданными и необходимыми.
Кроме того, следует отметить тот факт, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 29.1 регулирует вопросы ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации6. Однако бланкетная конструкция данной статьи, которая предусмотрела лишь основания такой ответственности, является дополнительной преградой на пути реализации санкций конституционно-правовой ответственности, которые ко всему прочему разбросаны по нормам законодательства. В связи с чем возможным видится закрепить конкретные санкции и процедуры реализации санкций конституционно-правовой ответственности в отношении должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ст. 29.2 Федерального закона № 1847 по аналогии, как это сделано с процедурой отрешения высшего должностного
6 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru.
7 Там же.
лица субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации.
Установление новых оснований конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации направлено на повышение эффективности их деятельности. Однако данные основания требуют наполнения в том смысле, что необходимо урегулировать процедуру реализации конкретных санкций конституционно-правовой ответственности. Полная реализация предлагаемых изменений будет способствовать обеспечению независимости, самостоятельности и инициативности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Список литературы
1. Карасев А. Т. Ответственность депутатов представительных органов власти / А. Т. Карасев // Российский юридический журнал. - 2008. - № 6.
2. Безруков А. В. Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти / А. В. Безруков, А. А. Кондрашев // Известия высших учебных заведений. - Правоведение. - 2006. - № 1 (264).
3. Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации / А. А. Кондрашев. - М., 2011.
4. Трофимова Г. А. Принцип разделения властей в системе конституционно-правовой ответственности: проблемы осуществления / Г. А. Трофимова // Современное право. - 2014. - № 12.
5. Федоров В. В. Статус депутата Государственной Думы Российской Федерации: конфликт интересов, неосновательное обогащение, конституционно-правовая ответственность / В. В. Федоров // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2014. - № 1.
6. Колосова Н. М. Особенности конституционной ответственности в России / Н. М. Колосова // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С. А. Авакьяна. -М., 2001.
7. Катков Д. Б. Конституционное право России: учеб. пособие / Д. Б. Катков, Е. В. Корчиго; отв. ред. акад. Ю. А. Веденеев. - М., 1999.
8. Крысанов А. В. Конституционно-правовая ответственность выборных и должностных лиц федеральных органов государственной власти: дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Крысанов. - Челябинск, 2014.
9. Мещеряков А. Н. Правовое регулирование и проблемы оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации / А. Н. Мещеряков // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2014. - № 3 (30).
