CC BY
241
ЧЕПУС А.В.,
кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра конституционного права; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
119571, г. Москва, пр. Вернадского, 84
CHEPUS A.V.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
Chair of Constitutional Law;
Russian Presidential Academy
of National Economy
and Public Administration,
Vernadsky Prospekt 84, Moscow, 119571,
Russian Federation
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИйСКОй ФЕДЕРАЦИИ
Реферат. Исследуются теоретические и практические аспекты проблемы привлечения к юридической ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, рассматривается важнейшая особенность их правового статуса — правовой иммунитет. Дается общая характеристика ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в контексте института государственно-правового принуждения, проводится анализ норм действующего российского законодательства и положений судебной практики в этой области. Особое внимание уделено истории вопроса привлечения к ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на примере статуса члена Совета Федерации. Опираясь на исследования других авторов, предлагается обоснованное авторское видение вопросов наделения иммунитетом высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Проводится мысль о том, что в современной юридической науке проблемам ответственности высших должностных лиц регионов не уделяется должного внимания. Налицо отсутствие четкого понимания того, какими должны быть основания такой ответственности, процедура привлечения к ответственности и особенности ее применения, а также правовая природа ее санкций. Обосновывается позиция об отсутствии необходимости включать в перечень лиц, обладающих иммунитетом от уголовного или административного преследования, глав регионов или глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Аргументами служат федеральная практика — министры Правительства РФ не обладают иммунитетом, а также практика последнего времени — отстранение от должности вследствие утраты доверия. В качестве выводов обосновывается необходимость осуществления контроля в отношении деятельности не только высших должностных лиц субъектов федерации, но и иных лиц, занимающих высшие должности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: привлечение к ответственности, должностное лицо, иммунитет, органы прокуратуры, уголовная ответственность.
GENERAL CHARACTERISTICS OF THE INSTITUTE OF BRINGING SENIOR OFFICIALS OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION TO JUSTICE
Abstract. The theoretical and practical aspects of the problem of bringing senior officials of the RF subjects to criminal liability are analyzed. Legal immunity as the most important feature of their legal status is considered. General characteristic of the liability of such senior officials in the context of the institute of state and law enforcement is provided. The current Russian legislation and judicial practice in this area are analyzed. Special attention is paid to the history of the issue of bringing senior officials to justice, on the example of the Federation Council member status. Basing on the other authors' researches, the author proposes his own view on the issues of senior officials' immunity. It's suggested that in modern legal science the problems of the liability of senior officials of the RF regions aren't given due attention. There's no clear understanding of what should be the grounds of such liability, its procedures and application, the legal nature of its sanctions. The author substantiates the position that it's not necessary to include the regional leaders or heads of executive authorities of the RF subjects in the list of persons having immunity from criminal or administrative prosecution. The arguments are the federal practice — the ministers of the RF Government don't possess the immunity, and the recent practice — dismissal as a result of loss of confidence. The need to control the activities of the senior officials of the RF subjects and other persons holding the highest positions in the authorities of the RF subjects is substantiated.
Keywords: bringing to justice, official, immunity, prosecutor's office, criminal liability.
Проблема иммунитета высших должностных лиц субъектов Российской Федерации сегодня беспокоит многих ученых и практиков. Начиная с 1999 года с глав регионов была полностью снята неприкосновенность в рамках Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»* (далее - закон N 184-ФЗ), который не содержал норм, гарантирующих неприкосновенность высших должностных лиц регионов. Изучение истории вопроса показывает, что иммунитет у глав регионов отсутствовал не всегда. Так, согласно Федеральному закону от 8 мая 1994 г. N З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»** в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта Российской Федерации входили два представителя: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Будучи членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, данные высшие должностные лица обладали иммунитетом, наделя-ясь особым правовым статусом. Изменения, связанные с формированием Совета Федерации в 2000 году, создали ситуацию, при которой в Совет Федерации стали входить по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации***. Назначение проходило согласно статьям 2 и 4 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-Ф3 на срок законодательного (представительного) органа или высшего должностного лица региона. Согласно статье 9 вышеназванного закона полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его
* Рос. газ. 1999. 19 окт.
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 2. Ст. 74.
*** О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 5 авг. 2000 г. N 113-
ФЗ // Рос. газ. 2000. 5 авг.
органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
Согласно порядку формирования Совета Федерации, закрепленному Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ****, в верхнюю палату также входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Теперь представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта должен являться только депутатом, если иное не предусмотрено уставом или конституцией региона. Если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами соответствующего субъекта, то каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие необходимым требованиям и ограничениям, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации член Совета Федерации - представитель от исполнитель но-го органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации продолжает осуществлять свои полномочия до вступления в силу решения вновь избранного
**** О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 3 дек. 2012 г. N 229-ФЗ: ред. от 2 июля 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 50 (ч. 4). Ст. 6952; 2013. N 27. Ст. 3439.
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации.
Таким образом, даже без анализа столь сложного порядка назначения членов Совета Федерации от исполнительной власти очевидно, что на практике получается ситуация, когда по действующему законодательству назначенные законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом субъекта федерации члены Совета Федерации обладают иммунитетом (согласно статье 19 Федерального закона 8 мая 1994 г. N З-ФЗ член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий), а сам руководитель региона (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации) таким правом не наделяется.
Полным иммунитетом не обладают и депутаты законодательного (представительного) органа региона. Как указано в постановлении конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П*, Конституция России закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (статья 98), а также неприкосновенность Президента Российской Федерации (статья 91) и судей (статья 122). Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом. Далее, в определении Консти-
* По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края: постановление Конституционного Суда РФ от 12 апр. 2002 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 5.
туционного Суда РФ от 6 февраля 2004 г. N 26-О** говорится о том, что в силу статьи 71 (пункт «о») Конституции РФ, относящей уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство к предмету ведения Российской Федерации, и ее статьи 76 (часть 1), устанавливающей, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, принятие решения о введении особого порядка производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц и об установлении дополнительных гарантий их неприкосновенности относится к исключительной компетенции федерального законодателя. Именно ему принадлежит право, исходя из конституционно значимых целей и с учетом принципов демократического правового государства, определять в федеральных законах как круг лиц, нуждающихся (в конкретной исторической ситуации) в дополнительных гарантиях своей деятельности, так и объем этих гарантий.
В статье 13 закона N 184-ФЗ закреплено положение, согласно которому гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.
Особенности производства по уголовным делам распространяются в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
** Определение Конституционного Суда РФ от 6 февр. 2004 г. N 26-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Эвенкийского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 447 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 5.
должностного лица органа местного самоуправления. Возбуждение уголовного дела в отношении члена Совета Федерации производится Председателем Следственного комитета РФ с согласия соответственно Совета Федерации, полученного на основании представления генерального прокурора Российской Федерации. В отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации уголовное дело может быть возбуждено руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации.
Довольно спорное суждение приводится А.П. Жуковым, который считает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации должно обладать такими же гарантиями осуществления своих полномочий, как и депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, как отмечает указанный автор, сложившееся сегодня положение нарушает конституционные принципы федерализма и разделения власти на уровне субъекта Российской Федерации. Положения об иммунитете высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны быть одним из основных элементов его правового статуса, так как это важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию эта гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивать повышенную охрану личности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя его беспрепятственной деятельности и тем самым самостоятельности и независимости [1, с. 133-134].
Спорность вышеприведенной позиции видится нам в том, что ни о каком нарушении принципа федерализма не приходится говорить, так как все конституционные гарантии неприкосновенности лич-
ности не имеют существенного значения и могут быть нарушены в пользу реализации иммунитета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако А.П. Жуков забывает, что такой конституционной гарантии, как иммунитет и приоритет в должностном положении, глава вторая Конституции РФ не содержит.
Основанием привлечения к ответственности высших должностных лиц является установление фактов совершения ими уголовно наказуемых деяний. Однако основной акцент на сегодняшний день сделан на преступлениях, связанных с коррупционными проявлениями. При этом, как верно отмечает профессор Н.В. Мамитова, федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупциогенных факторов, имеющих значение для выявления коррупционных проявлений в действиях высших должностных лиц [2, с. 37].
В статье 447 УПК РФ определен круг лиц, обладающих дополнительными гарантиями своего статуса, в том числе связанного с особым порядком привлечения их к уголовной ответственности, а именно: Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместители и аудиторы; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, а также кандидаты в Президенты Российской Федерации; прокуроры; Председатель Следственного комитета Российской Федерации; руководители следственного органа; следователи; адвокаты; члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса; зарегистрированные кандидаты в депутаты государственной Думы, зарегистрированные кандидаты в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; а также присяжные или арбитражные заседатели в период осуществления ими правосудия.
Таким образом, дальнейшее разрешение описанной выше проблемы видится нам в осуществлении контроля в отношении деятельности не только высших должностных лиц субъектов федерации, но и иных должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ряд элементов такого контроля был изложен в концепции правозащитной политики,
разработанной А.В. Малько, который верно указывает, что принцип контроля (надзора) в процессе организации и функционирования власти связан с взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Важно найти баланс контрольных механизмов, которые бы не мешали отправлять другие функции. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное - действенность органов государственной власти по укреплению целостности государства и общества, реализации прав и свобод граждан [3, с. 39]. В качестве мер, направленных на совершенствование контрольно-надзорных форм, в том числе за деятельностью высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, по мнению А.В. Малько, должно стать усиление надзорной функции органов прокуратуры в области соблюдения законности применения Конституции РФ, федеральных законов и других нормативных правовых актов. Надлежит законодательно урегулировать и четко разграничить взаимоотношения органов государственного контроля и других правоохранительных органов, определив их компетенцию и функции в области предупреждения, выявления, пресечения и расследования нарушения законодательства высшими должностными лицами субъектов федерации [3].
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что нет необходимости включать в перечень лиц, обладающих иммунитетом от уголовного или
административного преследования, глав регионов или глав исполнительной власти. Даже в рамках принципа единства государственной власти на федеральном уровне для Правительства РФ, его членов и министров иммунитет как гарантия их статуса в законодательстве не закрепляется. Почему же тогда за главами регионов законодатель должен был сохранить такое право? Кроме того, практика показывает (нами анализировались практика выражения недоверия со стороны Президента РФ в отношении глав регионов, на которых были заведены уголовные дела), что, к большому сожалению, происходящие злоупотребления и преступления совершаются именно высшими должностными лицами (главами исполнительной власти) субъектов федерации. Таким образом, в случае наделения их иммунитетом будет фактически уничтожен институт ответственности (административной, уголовной, гражданской) данных лиц. Станет невозможным вынесение недоверия со стороны законодательного (представительного) органа власти субъекта, будет нивелирована и так слабо реализуемая на практике процедура отзыва со стороны населения главы региона. Создастся прецедент невозможности влияния со стороны федеральной власти, в частности Президента РФ, на неправомерные действия главы региона. В конце 90-х годов прошлого века данная пагубная практика привела к вседозволенности, неподотчетности и нарушениям конституционного законодательства в регионах.
Список литературы
1. Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008.
2. Мамитова Н.В. Антикоррупционная правовая политика: проблемы формирования в современной России // Право и современное государство. 2013. N 3. С. 35-41.
3. Малько А.В. Концепция правозащитной политики в Российской Федерации (проект). Ульяновск, 2014. 39 с.
References
1. Zhukov A.P. Otvetstvennost'organov ispolnitel'noy vlasti vsisteme razdeleniya vlastey sub'ektov RF. Kand. Diss. [Responsibility of the executive power in the system of separation of powers of the RF subjects. Cand. Diss.]. Rostov-on-Don, 2008.
2. Mamitova N.V. Antikorruptsionnaya pravovaya politika: problemy formirovaniya v sovremennoy Rossii [Anticorruption legal policy: problems of formation in modern Russia]. Pravo i sovremennye gosudarstva - Law and the modern state, 2013, no. 3, pp. 35-41.
3. Mal'ko A.V. Kontseptsiya pravozashchitnoy politiki v Rossiyskoy Federatsii (proekt) [The concept of human rights policy in the Russian Federation (project)]. Ulyanovsk, 2014. 39 p.
