CC BY
156УДК 174 DOI 10.25724/VAMVD.QDEF
ББК 87.75
К. А. Корчагина
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ
СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ:
ПРОБЛЕМЫ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Сотрудники органов внутренних дел являются представителями государственной власти, в силу чего служба в данных органах должна соответствовать не только правовым, но и нравственным требованиям. Отсутствие кодифицированных норм профессиональной этики сотрудников органов внутренних дел, имеющиеся пробелы в нормативно-правовом регулировании некоторых вопросов в данной сфере и несовершенство правоприменительной практики — проблемы, решение которых будет способствовать повышению эффективности деятельности органов внутренних дел. В статье рассмотрены нравственные основы службы в органах внутренних дел, нормативно-правовое регулирование, значение профессионально-этических норм. Дана оценка существующим проблемам в указанной сфере и выработаны предложения по совершенствованию законодательства о службе в органах внутренних дел, направленные на закрепление и систематизацию нравственно-этических основ служебной деятельности и профессионального поведения сотрудников, а также на улучшение правоприменительной деятельности.
Ключевые слова: нравственность, этическая культура, профессиональная этика в органах внутренних дел, законодательство о службе в органах внутренних дел, правовой статус, профессиональный долг сотрудников органов внутренних дел.
K. A. Korchagina
LEGAL BASES OF PROFESSIONAL ETHICS OF POLICE STAFF
OF INTERNAL AFFAIRS BODIES:
PROBLEMS IN LEGAL REGULATION
The police staff of the internal affairs bodies are the representatives of the state power, therefore, the service in these bodies must meet not only legal, but also moral requirements. The lack of codified standards of professional ethics for police staff of the internal affairs bodies, existing gaps in the legal regulation of certain issues in this area, and the imperfect law enforcement practices are the problems that will help to improve the effectiveness of the internal affairs bodies. The article deals with moral foundations of service in the internal affairs bodies, legal regulation, and the importance of professional and ethical standards. It also assessed the existing problems in this area and developed proposals for improving the legislation on service in the internal affairs bodies, aimed at consolidating and systematizing the moral and ethical foundations of service and professional personnel behavior, as well as improving law enforcement.
Key words: morality, ethical culture, professional ethics in the internal affairs bodies, legislation on service in the internal affairs bodies, legal status, professional police staff duties of the internal affairs bodies.
Сотрудники органов внутренних дел (ОВД) олицетворяют закон и государство, являясь представителями государственной власти. Конституционным Судом Российской Федерации [1] разъяснено, что служба в ОВД направлена на обеспечение публичных интересов, что обусловливает наличие у сотрудников специального правового статуса (для них установлены особые требования и обязанности,
предопределенные задачами, принципами организации и функционирования ОВД).
Деонтологический характер этики сотрудников исходит из содержания их деятельности, основанной на ст. 2 Конституции Российской Федерации. Реализуя свои властные полномочия, в силу своей социальной роли и правового статуса сотрудники ОВД должны быть образцом строгого соблюдения закон-
ности и дисциплины, что обеспечивается не только наличием профессиональных компетенций, должной требовательностью руководителей, но и уровнем нравственности, культуры поведения сотрудников, а также их совестью.
Служба в ОВД достаточно многогранна и всегда осуществляется в тесном взаимодействии с гражданами, связана с вторжением в сферу человеческих отношений, чувств, эмоций. Формирование положительного образа сотрудников напрямую зависит, помимо прочего, от соблюдения ими норм профессиональной этики. К сотрудникам ОВД общество всегда предъявляло наиболее высокие требования (согласно Федеральному закону № 3 «О полиции» (ФЗ № 3) [2] одним из основополагающих критериев оценки деятельности полиции является мнение граждан).
ВЦИОМ 8 ноября 2019 г. на сайте Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) представил данные исследований, приуроченных ко Дню сотрудника ОВД. У респондентов складывается образ полицейского как опрятного (77 %), сильного и крепкого (56 %), вежливого (55 %), готового помочь (55 %), храброго (54 %) и работящего (54 %) человека. Если 10 лет назад треть россиян наблюдали нарушение прав человека со стороны сотрудников полиции (34 %), то в настоящее время с непозволительным поведением сталкивались 16 % опрошенных, что является рекордно низким значением за весь период проведения мониторинга. Вместе с тем граждане жалуются на грубость (8 %). За 3 года уменьшилось количество россиян, наблюдавших использование служебного положения в личных целях: 3 % опрошенных сообщили об этом в 2019 г. Не сталкивались с действиями полиции, нарушающими права человека, 83 % респондентов (62 % в 2009 г.).
Несмотря на позитивную динамику формирования положительного образа сотрудника ОВД, имеет место несоблюдение данной категорией государственных служащих профессионально-этических норм поведения. Это связано не только с упущением в вопросах профессионального отбора и профессионально-нравственного воспитания сотрудников, но и с отсутствием кодифицированных этических норм, что порождает проблемы и в правоприменительной деятельности. Формирование профессионально-этической культуры должно стать основой подготовки сотрудника ОВД к исполнению обязанностей.
Таким образом, профессиональная этика сотрудников ОВД отличается своим деонтологическим характером, включает нравственные основы служ-
бы, профессионально-этические правила поведения в служебных коллективах и в общении с гражданами, а также профессионально-этический стандарт антикоррупционного поведения сотрудника.
Статья 12 ФЗ № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 342) [3] закрепляет основные обязанности сотрудника, требования к служебному поведению, включая ограничения и запреты, являющиеся профессионально-нравственными ориентирами, отражающими элементы морали. Проанализировав ст. 13 ФЗ № 342, можно сделать вывод об имеющемся несоответствии ее наименования содержанию, что обусловливает необходимость переименования статьи. Понятие «служебное поведение» сотрудника, как нам представляется, отражает совокупность его поступков, действий (бездействий) как должностного лица, осуществляемых в пределах установленных полномочий в процессе взаимодействия с окружающей средой (внутренней — внутри коллектива и внешней — за его пределами, т. е. во взаимодействии с обществом, отдельными гражданами и др.) в связи с выполнением им своих должностных обязанностей, профессиональных функций. В статье же речь идет также о поведении, которого сотрудник должен придерживаться и во внеслужебное время. Таким образом, предлагаем наименование ст. 13 ФЗ № 342 изложить в следующей редакции: «Требования к поведению сотрудника органов внутренних дел».
ФЗ «О полиции» устанавливает требования, предъявляемые к сотрудникам полиции и их поведению (ст. 27), такие нравственные принципы службы, как соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, беспристрастность.
Необходимость сотруднику ОВД знать и соблюдать основные и служебные обязанности, порядок и правила их выполнения, порядок реализации предоставленных ему прав закрепляется и в Дисциплинарном уставе ОВД Российской Федерации [4].
Деонтологический характер, а также нравственную основу службы отражает и текст Присяги сотрудника ОВД, который закреплен в ст. 28 ФЗ № 342. Необходимо отметить, что принимая Присягу, сотрудник ОВД добровольно, осознавая ответственность, присягает на верность стране и ее народу, т. е. торжественно клянется осуществлять возложенные на него обязанности, соблюдая основополагающие нравственные принципы службы в ОВД.
Проанализировав текст Присяги, полагаем, что он также требует корректировки. Сотрудник ОВД
клянется «при осуществлении полномочий сотрудника ОВД», помимо прочего, уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Основной закон и федеральные законы; хранить государственную и служебную тайну. Однако думается, сотрудник должен выполнять перечисленные обязательства и во внеслужебное время, что прямо указывается в ст. 13 ФЗ № 342 и ст. 7 ФЗ № 3. Таким образом, видится, что в тексте Присяги должны быть четко закреплены нравственные обязанности без указания на необходимость их выполнения исключительно при осуществлении полномочий сотрудника ОВД, а также нравственные обязанности, которые должен соблюдать сотрудник во внеслужебное время.
Одновременно с этим, учитывая важность таких понятий, как «честь», «достоинство», «служебный долг» сотрудника ОВД, в силу значимости церемониальной торжественной клятвы — Присяги — как ценностного ориентира дальнейшего прохождения службы в ОВД, полагаем оправданным включить данные дефиниции в ее текст. В тексте Присяги также должен быть отражен основополагающий принцип, закрепленный в ст. 4 ФЗ № 342, которым является единоначалие и субординация на службе.
Необходимо отметить, что нравственные основы службы ОВД - сердце профессионально-нравственной культуры сотрудника, которое бьется благодаря соблюдению им нравственных принципов. В содержании утвержденного текста присяги прослеживаются такие принципы, как: гуманизм, определяющий высшими ценностями человека его жизнь и здоровье; законность, утверждающая признание сотрудником верховенства закона; верность народу и государству; преданность служебному долгу. Однако целесообразно закрепить в тексте обязанность по соблюдению таких немаловажных принципов, как «объективность» — беспристрастность и отсутствие предвзятости; «коллективизм и товарищество», когда сотрудник чувствует себя частью одного механизма системы ОВД и коллективные цели, интересы ставятся выше индивидуальных, а служебные отношения основаны на взаимной бескорыстной помощи и поддержке; «справедливость», выражающаяся в соразмерности применяемых мер наказаний с характером и тяжестью правонарушения.
В связи с перечисленным предлагаем ч. 2 ст. 28 ФЗ № 342 изложить в следующей редакции:
«2. Текст Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации:
"Я, (фамилия, имя, отчество), поступая на службу в органы внутренних дел, торжественно присягаю на верность Российской Федерации и ее народу!
Осознавая себя частью правоохранительной системы, клянусь:
уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, хранить государственную и служебную тайну, с честью и достоинством исполнять свой служебный долг;
при осуществлении полномочий сотрудника органов внутренних дел быть объективным, справедливым, мужественным, честным и бдительным, не щадить своих сил в борьбе с преступностью, строго соблюдать субординацию, не посягая на установленный порядок единоначалия;
достойно выполнять возложенные на меня обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка.
Служу России, служу Закону!"». Таким образом, служебная деятельность сотрудников ОВД достаточно строго регламентирована законами, подзаконными нормативными правовыми актами (далее — НПА), но не содержит конкретных решений для множественных ситуаций, которые могут возникнуть в процессе служебной деятельности. От уровня культуры и нравственного воспитания сотрудника, от умения соотнести сложившуюся обстановку с требованиями, предъявляемыми к нему, зависит то, как разрешится острая ситуация морального выбора и как поставленная задача может быть решена (формально или результативно).
Однако в настоящее время отсутствует НПА, систематизировавший профессионально-этические и эстетические нормы именно для сотрудников ОВД, который ориентировал бы их в ситуациях этической неопределенности. Ранее профессионально-нравственным руководством для сотрудника был утвержденный 24 декабря 2008 г. приказом МВД России № 1138 Кодекс профессиональной этики сотрудника ОВД (далее — КПЭ, Кодекс), служивший сводом профессионально-этических норм и устанавливающий: нравственные ценности, обязательства; требования к служебному, внеслужебному поведению, взаимоотношениям в коллективе; антикоррупционный стандарт; требования к культуре речи сотрудника, а также эстетические требования к его внешнему виду, в том числе к форменной одежде, к оформлению и содержанию служебных помещений. Указанный приказ утратил силу в октябре 2013 г., после чего в МВД России стали руководствоваться Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих РФ [5] (далее — Типовой кодекс).
Как говорится в ст. 2 Типового кодекса, он служит фундаментом для подготовки государственными органами и органами местного самоуправления соответствующих кодексов. Данный кодекс не содержит необходимых требований к сотрудникам ОВД исходя из специфики службы и характера выполняемых ими должностных обязанностей не только в служебное, но и во внеслужебное время. Типовой кодекс ориентирован на применение его только при исполнении служебных обязанностей: в нем закрепляется положение о том, что данный акт является синтезом принципов профессиональной этики и основных правил служебного поведения для рассматриваемой категории субъектов; в качестве цели указывается «установление этических норм и правил служебного поведения...»; вместе с тем отмечается, что следование его нормам является «одним из критериев оценки качества профессиональной деятельности и служебного поведения».
Таким образом, позиция о необходимости применения Типового кодекса лишь при исполнении служебных обязанностей «красной нитью» проходит по всему его содержанию. Исходя из сказанного ранее отметим, что Типовой кодекс не может заменить КПЭ, который должен быть разработан и утвержден с учетом специфики службы в ОВД и анализа содержания ранее действовавшего Кодекса, его положительных и отрицательных сторон.
Данное обстоятельство подтверждает и письмо 2018 г. УМВД России по Белгородской области в Служебно-правовое управление ДПД МВД России, в котором следующим образом обоснована необходимость издания соответствующего НПА: ранее действовавший Кодекс использовался в оперативно-служебной деятельности кадровых и иных подразделений для повышения эффективности воспитательной работы с личным составом ОВД; на нормы, закрепленные в Кодексе, ссылались в описании проступков, порочащих честь и достоинство сотрудников, за которые они подвергались увольнению из ОВД; нормы КПЭ принимались судами при рассмотрении дел о восстановлении на службе уволенных за совершение рассматриваемых проступков. Позиция Служебно-правового управления ДПД МВД России по данному вопросу состояла в том, что НПА Российской Федерации не содержат норм, прямо наделяющих МВД России компетенцией на утверждение КПЭ. Таким образом, издание данного приказа выходит за рамки законодательно установленных полномочий МВД России и обусловит отказ его государственной регистрации в Минюсте России. Одновременно
с этим в ответе указывалось, что МВД России разрабатывается проект федерального закона о внесении изменений в ФЗ № 342, в котором предполагается установить норму о наделении МВД России соответствующими полномочиями [6]. Данная норма была введена в августе 2019 г.
В связи с этим приказом МВД России от 26 июня 2020 г. № 460 утвержден Кодекс этики и служебного поведения сотрудников ОВД. Несмотря на положительную динамику в части законодательной регламентации нравственных требований к деятельности сотрудников ОВД, в указанном Кодексе четко не определены нравственные принципы службы, а также такие главные категории этики, как честь, достоинство, профессиональный долг. Все так же особенно остро стоит вопрос отсутствия в законодательстве о службе в ОВД понятия чести сотрудников ОВД и содержания деяний, порочащих их честь. Как отмечалось ранее, данные пробелы порождают проблемы правоприменительной деятельности, вызывают сложности в гражданском процессе при рассмотрении дел по искам о восстановлении на службе в ОВД в случае, когда причиной увольнения послужило совершение проступка, порочащего честь сотрудника (автором предлагалось содержание указанной дефиниции с последующим ее закреплением в законодательстве о службе в ОВД [7]). Одновременно с этим представляется оправданным включить в Кодекс профессиональной этики одно из центральных понятий профессионально-нравственного сознания сотрудников ОВД, изложив его в следующей редакции: профессиональный долг сотрудника органа внутренних дел — достойное, безусловное выполнение закрепленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации и профессионально-этическими нормами обязанностей по обеспечению защиты права и свобод человека и гражданина, законности, общественной безопасности и правопорядка.
В Кодексе также следует обозначить ответственность за нарушение его норм.
Однако, несмотря на изложенное, появление Кодекса — первый шаг на пути к совершенствованию в законодательстве о службе в ОВД норм профессиональной этики, который ожидает современное общество, поскольку их изучение, соблюдение личным составом послужит «почвой» для развития ответственного отношения к выполнению служебных обязанностей, антикоррупционной
модели поведения, а также является обязательным условием эффективного выполнения ими поставленных задач, обеспечения общественного доверия и поддержки деятельности ОВД. Незнание и несоблюдение норм профессиональной этики в ОВД, напротив, ведет к разрушительным социальным, нравственно-этическим последствиям: повышение уровня социального недоверия к системе МВД, государственной власти; подрыв патрио-
1. По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова: постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 16.12.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 (ред. от 07.04.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О необходимости издания нормативного правового акта, утверждающего Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: обращение УМВД России по Белгородской области в Слу-жебно-правовое управление Договорно-правового департамента МВД России (документ от 01.08.2018). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
7. Корчагина К. А., Пестов Р. А. Проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел: проблемы в нормативно-правовом регулировании и правоприменении // Юрист-правовед. 2020. № 2 (93). С. 41—47.
© Корчагина К. А., 2020
тизма, уважения к закону и необходимости его безусловного соблюдения; угроза перспективам развития правового общества. Таким образом, профессионально-этическая культура сотрудника наравне с его эстетической культурой должны восприниматься как важнейшие составляющие профессиональных качеств сотрудника, что и должно быть отражено в законодательстве.
1. Decision of the Constitutional Court of Russian Federation No. 7-P of 6 June 1995. "In the case of the verification of the constitutionality of paragraph 2 of part seven of Article 19 of the RSFSR Law of April 18, 1991 "On the Police" in connection with the complaint of citizen V. M. Minakov". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
2. Federal law of Russian Federation No. 3-FZ of 7 February 2011. "Concerning the Police" (ed. 06.02.2020). Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
3. Federal Law No. 342-FZ of 30 November 2011. "About Service in the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation and Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation" (ed. 16.12.2019). Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
4. Decree of the President of Russian Federation No. 1377 of 14 October 2012. "Concerning the Disciplinary Charter of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation" (ed. 07.04.2017). Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
5. Model Code of Ethics and Official Behavior of the Public Officer of the Russian Federation and Municipal Officers (approved by the decision of the Presidium of the Presidential Council on Combating Corruption of 23 December 2010 (Minutes No. 21)). Available from: reference and legal system "Con-sultantPlus".
6. The appeal of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Belgorod Region to the Office of Legal Affairs of the Treaty and Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia. "About the need to issue a regulatory legal act approving the Code of Professional Ethics for an employee of the internal affairs bodies of the Russian Federation" (document dated 08.08.2018). Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
7. Korchagina K. A., Pestov R. A. An act discrediting the honor of an employee of the internal affairs bodies: problems in the legal regulation and law enforcement. Lawyer-jurist. 2020; 93 (2): 41—47.
© Korchagina K. A., 2020
Корчагина Ксения Александровна,
начальник научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Ростовского юридического института МВД России,
кандидат юридических наук; e-mail: twins.86.2@mail.ru
Korchagina Ksenia Alexandrovna,
head of the research and editorial department of the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences; e-mail: twins.86.2@mail.ru
* * *
