CC BY
73
УДК 174 ББК 87.75
© 2020 г. Корчагина Ксения Александровна,
начальник научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: twins.86.2@mail.ru
Пестов Роман Аркадьевич,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: 79185927828@ya.ru
ПРОСТУПОК, ПОРОЧАЩИЙ ЧЕСТЬ СОТРУДНИКА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ПРОБЛЕМЫ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИИ
В статье сформулированы предложения по внесению изменений в законодательство о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Предлагается авторское определение понятий «честь сотрудника органа внутренних дел», «проступок, порочащий честь сотрудника органа внутренних дел».
Ключевые слова: профессиональная этика в органах внутренних дел, честь сотрудников органов внутренних дел, проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел, судебная практика по искам о восстановлении на службе в органах внутренних дел.
Korchagina Ksenia Alexandrovna - Head of the Research and Editorial Department, the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
Pestov Roman Arkadievich - Associate Professor, the Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
OFFENCE, DISGRACE THE HONOUR OFTHE LAW ENFORCEMENT OFFICER: PROBLEMS
IN REGULATORYAFFAIRS AND ADMINISTRATION OFTHE LAW
The article formulates proposals for amending the legislation on service in the internal affairs bodies of the Russian Federation. The author's definition of the concepts «honor of the law enforcement officer», «offence, disgrace the honour of the law enforcement officer» is proposed.
Keywords: professional ethics in Internal Affairs Bodies, honor of the law enforcement officers, offence, disgrace the honour of the law enforcement officer, judicial practice on claims for reinstatement in the service of Internal Affairs Bodies.
Служба в органах внутренних дел (далее -ОВД) достаточно многогранна и всегда осуществляется в тесном взаимодействии с гражданами, связана с вторжением в сферу человеческих отношений, чувств, эмоций. К сотрудникам ОВД общество всегда предъявляло наиболее высокие требования. Именно поэтому для обеспечения эффективности деятельности ОВД служба в данных органах должна соответствовать не только правовым, но и нравственным требованиями, где профессиональную мораль необходимо рассматривать как критерий профессиональной годности сотрудников, а служебный долг -как составную часть нравственного, человеческого долга.
Несоблюдение норм профессиональной
этики в ОВД ведет к разрушительным социальным, нравственно-этическим последствиям: снижению уровня социального доверия, дискредитации государственной власти в глазах граждан, подрыву патриотизма, потери уважения к закону и необходимости его безусловного соблюдения.
Именно поэтому законодательство о службе в ОВД предусматривает возможность увольнения сотрудников за совершение проступков, порочащих честь, исходя из принадлежности их к специальному правовому статусу. Так, в соответствии с Федеральным законом № 342 [1] расторжение контракта и увольнение сотрудника ОВД по данному обстоятельству является безусловным (иной меры ответственности не пре-
дусмотрено). Безусловность в данном вопросе предопределена тем, что из репутации каждого сотрудника складывается и репутация ОВД, соответственно, совершением сотрудником рассматриваемого проступка может быть нанесен урон чести ОВД в целом.
Понятие чести тесно связано с категорией этики «достоинство». Честь и достоинство отражают моральную ценность личности и представляют собой общественную и индивидуальную оценку нравственных качеств и поступков человека. Однако, в отличие от понятия достоинства, которое подчеркивает значимость индивида как представителя человеческого рода (человеческое достоинство), понятие чести подчеркивает специализированные, особенные нравственные качества индивида как представителя определенной социальной группы (класса, нации, сословия, коллектива). Честь обязывает человека поддерживать репутацию, «заслуженную» им лично, то есть сохранять мнение о своем нравственном облике, сложившееся у окружающих на основе его предшествующего поведения.
В настоящее время нормативно не определено понятие «честь» сотрудников ОВД, а также перечень или содержание проступков, порочащих их честь. Таким образом, имеющиеся пробелы в нормативно-правовом регулировании в данной сфере обуславливают необходимость комплексного изучения данного вопроса и сложностей, возникающих в правоприменительной деятельности относительно рассматриваемого предмета исследования.
На сегодняшний день отсутствует нормативный правовой акт (далее - НПА), систематизирующий профессионально-этические нормы именно для сотрудников ОВД, который ориентировал бы их в ситуациях конфликта интересов, этической неопределенности и иных обстоятельствах нравственного выбора в целях недопущения сотрудниками проступков, порочащих их честь. Ранее таким документом являлся Кодекс профессиональной этики сотрудника ОВД Российской Федерации (далее - КПЭ), утвержденный Приказом МВД России № 1138 [2] (утратил силу в октябре 2013 года в связи с изданием приказа МВД России
№ 883 [3], которым предусмотрено, что до утверждения КПЭ в системе МВД России следует руководствоваться Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих [4].
В КПЭ декларировалось: «честь сотрудника выражается в заслуженной репутации, добром имени, личном авторитете и проявляется в верности гражданскому и служебному долгу, данному слову и принятым нравственным обязательствам». Понятие долга сотрудника ОВД в КПЭ определялось как безусловное выполнение закрепленных Присягой, законами и профессионально-этическими нормами обязанностей по обеспечению надежной защиты правопорядка, законности, общественной безопасности. Также в КПЭ подчеркивалось, что безупречное выполнение нравственных обязательств обеспечивает моральное право сотрудника на общественное доверие, уважение, признание и поддержку граждан.
Таким образом, ранее в законодательстве о службе в ОВД понятие чести сотрудника ОВД было закреплено и рассматривалось как своеобразная «путеводная звезда» в служебной деятельности.
Неурегулированность правовыми нормами понятия «честь сотрудника ОВД», а также деяний, которые могли быть расценены как порочащие их честь, порождает проблемы правоприменительной деятельности. Данные факторы вызывают сложности в гражданском процессе при рассмотрении дел по искам о восстановлении на службе в ОВД (в случае, когда причиной увольнения послужили вышеуказанные обстоятельства).
О данных проблемах свидетельствует обращение в 2018 году УМВД России по Белгородской области в Служебно-правовое управление Договорно-правового департамента МВД России, в котором говорится следующее: на нормы, закрепленные в Кодексе, ссылались в описании проступков, порочащих честь и достоинство сотрудников, за которые они подвергались увольнению из ОВД; ссылки на нормы КПЭ принимались судами при отстаивании интересов ОВД по делам о восстановлении на службе уволенных за совершение рассматриваемых про-
ступков, что минимизировало появление проблем в защите имущественных интересов УМВД в судах; Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих не может полноценно заменить КПЭ [5]. 27 апреля 2020 года на Федеральном портале проектов НПА размещен проект приказа МВД России, утверждающий Кодекс этики и служебного поведения сотрудников ОВД [6], однако он также не содержит понятий чести и проступков, порочащих честь сотрудников ОВД.
Вместе с тем, исходя из содержания проанализированной судебной практики по данному вопросу, отмечаем, что суды первой и апелляционной инстанций, рассматривая гражданские дела по искам о восстановлении на службе в ОВД, по разному трактуют нормы материального права относительно определения фактов, свидетельствующих о совершении проступков, порочащих честь сотрудников.
Зачастую сотрудники совершают порочащие честь проступки, то есть проступки, влияющие на авторитет ОВД и противоречащие требованиям, предъявляемым к сотрудникам ОВД, во внеслужебное время. В качестве примера деяний, которые признаются судами таковыми, можно привести следующие:
1 ) Неоднократная передача сотрудником полиции денежных средств в крупном размере под проценты в долг с последующим истребованием полученной прибыли (процентов) и передачей их третьим лицам [7]. Сотрудник, совершивший данный проступок и уволенный со службы в ОВД, подал исковое заявление в суд и просил, помимо прочего, признать незаконным заключение по результатам служебной проверки и увольнение со службы. Суд первой инстанции пришел к выводу, что уволенным сотрудником совершен проступок, порочащий честь сотрудника ОВД, выражающийся в действиях, дающих основание сомневаться в его объективности, справедливости и беспристрастности, которые наносят ущерб не только его репутации, но и авторитету МВД России и государственной власти в целом. Суд апелляционной инстанции наоборот отметил, что факт совершения сотрудником проступка, порочащего честь сотрудника ОВД,
не нашел своего подтверждения, обосновывая это тем, что материалы служебной проверки не позволяют расценить проступок в качестве такового. Также в обосновании подчеркивалось: сотрудник ОВД выступал посредником во взаимоотношениях между Б. и третьим лицом, не имея материальной заинтересованности; данные отношения не связаны со служебным положением истца как сотрудника ОВД и носили некоммерческий характер, основывались на личных близких отношениях с Б., что не может расцениваться как действия, несовместимые с дальнейшим прохождением службы. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ (далее - Судебная коллегия) не согласилась с выводами суда апелляционной инстанции, указывая на неправильное толкование и применение норм материального права.
2) Невыполнение водителем ТС - сотрудником полиции требования сотрудника ОВД, отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения, что послужило причиной возникновения конфликта частного и публичного интересов [8]. Сотрудник, уволенный со службы, также обратился в суд о признании незаконным увольнения, поскольку мировой судья по результатам рассмотрения данного дела об административных правонарушениях (далее - АДП) в отношении него не усмотрел в деянии состав АДП, прекратив производство по данному обстоятельству. Суд первой инстанции пришел к выводу, что заключение по результатам служебной проверки идет вразрез с правовой оценкой мирового судьи, отраженной в постановлении о прекращении производства по делу об АДП в связи с отсутствием состава АДП. Суд первой инстанции указал, что работодатель неправомерно осуществил внесудебную оценку действий истца, усмотрев в них признаки состава АДП при противоположной документально выраженной позиции суда с учетом содержания ст. 1.5 КоАП РФ о презумпции невиновности. С выводами суда первой инстанции согласился и суд апелляционной инстанции. Судебная коллегия выразила противоположное мнение, отметив, что суды не приняли во внимание, что основанием для
увольнения со службы сотрудника являлись определенные действия (отказ от прохождения медицинского освидетельствования), то есть нарушение им ПДД РФ, а также его спор с сотрудниками ДПС. Именно эти действия признаны проступком, порочащим честь сотрудника ОВД, умаляющим авторитет ОВД.
3) Недостойное поведение в быту: участие в драке, непринятие мер к предотвращению наезда ТС на сотрудника ОВД (неотстранение от управления ТС гражданина Н., который был в состоянии алкогольного опьянения), исполнявшего свои должностные обязанности, неподчинение законным требованиям сотрудников полиции, а также попытка скрыться с места происшествия [9]. Сотрудник, уволенный со службы, обратился в суд о признании его увольнения незаконным. Суд первой инстанции не удовлетворил исковые требований истца, исходя из того, что его проступок выразился в недостойном поведении в быту и порочит честь сотрудника ОВД. Суд апелляционной инстанции наоборот решил, что увольнение сотрудника незаконно, поскольку факт совершения им проступка, порочащего честь сотрудника ОВД, не находит своего отражения в материалах дела, так как отсутствуют доказательства, подтверждающие, что именно сотрудник являлся инициатором конфликта, повлекшего массовую драку. То есть выводы по результатам служебной проверки не признаны объективными, поскольку рассматриваемый проступок не может повлечь увольнение со службы в ОВД без учета степени вины сотрудника и его предшествующего поведения, отношения к службе. Судебная коллегия не согласилась с данными выводами, поскольку они не соответствуют содержанию ст. 1 3 ФЗ № 342.
Также имеют место быть совершение сотрудниками ОВД проступков, порочащих честь и достоинство во время исполнения служебных обязанностей. Например, сокрытие поступивших рапортов должностных лиц, содержащих сведения о признаках составов АДП в действиях должностных и юридических лиц, а также вынесение незаконных решений, предусматривающих наложение административной ответственно-
сти, не соответствующей степени тяжести совершенных АДП [10]. Суд первой инстанции, отказывая истцу в удовлетворении исковых требований, ссылался на то, что в ходе служебной проверки был установлен факт совершения им проступка, порочащего честь сотрудника ОВД, который выразился в совершении действий, вызывающих сомнения в его объективности, справедливости и беспристрастности при исполнении служебных обязанностей. Суд апелляционной инстанции с данными выводами не согласился, указав, что нарушение служебной дисциплины выразилось в невыполнении должностной инструкции (сотрудник не обеспечил реализацию НПА, регулирующих его служебную деятельность, не организовал надлежащим образом деятельность отдела, не рассмотрел поступившие материалы по делам об АДП), что повлекло непривлечение к административной ответственности соответствующих должностных и юридических лиц, что не образовывает проступок, порочащий честь сотрудника ОВД. Судебная коллегия не согласилась с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку не дана правовая оценка тому обстоятельству, что рассмотренные систематические действия сотрудника основывались на его личной заинтересованности и покровительства юридическим и должностным лицам при осуществлении административного производства, что подтверждено в ходе служебной проверки.
Рассматривая указанные гражданские дела, общие доводы Судебной коллегии основывались на п. 12 ч. 1 ст. 12 ФЗ № 342, п. 2 ч. 1 ст. 13 ФЗ № 342, п. 8 и 13 ч. 1 ст. 18 ФЗ № 79, п. 5 Дисциплинарного устава ОВД РФ [11], рассмотренные нормы Типового кодекса.
Представляет интерес тот факт, что Судебная коллегия в своих определениях ссылается и на утративший силу КПЭ. Например, указывая на то, что Кодексом профессиональной этики сотрудника ОВД РФ было предусмотрено: ничто не должно порочить деловую репутацию и авторитет сотрудника, а его поведение должно быть безупречным и отвечать высоким стандартам профессионализма и нравственно-эти-
ческим принципам (п. 1 ст. 8); сотрудник, нарушивший профессионально-этические принципы, нормы и совершивший в связи с этим правонарушение или дисциплинарный проступок, несет дисциплинарную ответственность (п. 2 ст. 3). Это говорит о нехватке кодифицированного документа, содержащего нормы профессиональной этики сотрудника ОВД.
Также в обоснование своих доводов Судебная коллегия ссылается на:
1) Определение Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 278-О [12], в котором указано, что увольнение со службы сотрудника ОВД, не отвечающего установленным требованиям, обусловлено необходимостью комплектования ОВД лицами с высокими морально-нравственными качествами и способными должным образом выполнять обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению положений Конституции РФ, обеспечению безопасности, законности и правопорядка.
2) Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. № 1486-О [13], в котором отмечено, что требования п. 2 ч. 1 ст. 13 ФЗ № 342, ч. 4 ст. 7 ФЗ № 3 предопределены повышенными требованиями к сотрудникам ОВД как представителям государственной власти и возложенной на них обязанностью по применению в установленных законодательствах случаях мер государственного принуждения в связи с осуществлением своих полномочий.
3) Определение Конституционного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 496-О [14], в котором подчеркивается, что причиной увольнения сотрудника ОВД по основанию, предусмотренному п. 9 ч. 3 ст. 82 ФЗ № 342, служит совершение им проступка, противоречащего требованиям, предъявляемым к
Литература
1. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // URL: http:// www.consultant.ru.
2. Приказ МВД России от 24.12.2008 № 1138
сотрудникам, умаляющего авторитет ОВД (независимо от того, предусмотрена ли за данное деяние административная либо уголовная ответственность).
Таким образом, законодательное закрепление исчерпывающего перечня проступков, порочащих честь сотрудников ОВД, невозможно, исходя из разнообразия возможных фактических обстоятельств, однако закрепление понятий «честь», «проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел» необходимо.
В целях устранения пробелов в законодательстве о службе в ОВД авторами сформулированы соответствующие дефиниции, в связи с чем предлагается:
ст. 1 ФЗ № 342 дополнить пунктами 6 и 7 следующего содержания:
«6) проступок, порочащий честь сотрудника органа внутренних дел - деяние, нарушающее профессионально-этические принципы, нравственные правила поведения сотрудника органов внутренних дел РФ при исполнении служебных обязанностей и во внеслужебное время, которое подрывает деловую репутацию и авторитет органов внутренних дел, противоречит требованиям, предъявляемым к сотрудникам, независимо от того, предусмотрена ли за подобное деяние юридическая ответственность.
7) честь сотрудника органа внутренних дел - положительная социально-нравственная оценка сотрудника к самому себе, со стороны общества, которая выражается в личном авторитете, заслуженной репутации при исполнении служебных обязанностей, а также во внеслужебное время и проявляется в верности гражданскому и служебному долгу, принятым нравственным обязательствам».
Bibliography
1. Federal law № 342-FL of 30.11.2011 «On service in the internal Affairs bodies of the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» // URL: http://www.consultant.ru.
2. The Ministry of internal Affairs order dated 24.12.2008 № 1138 «On approval of the Code of
«Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ» // URL: http://www.consultant.ru.
3. Приказ МВД России от 31.10.2013 № 883 «О признании утратившим силу приказа МВД России от 24.12.2008 г. № 1138» // URL: http:// www.consultant.ru.
4. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих» (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 г. (протокол № 21)) // URL: http://www. consultant.ru.
5. О необходимости издания нормативного правового акта, утверждающий Кодекс профессиональной этики сотрудника ОВД РФ» (документ от 01.08.2018) // URL: http:// www.consultant.ru.
6. URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/ AdvancedSearch#departments=7&npa=10150 3.
7. Определение Верховного Суда РФ от 15.04.2019 № 57-КГ19-1 // URL: http://www. consultant.ru.
8. Определение Верховного Суда РФ от 10.12.2018 г. № 26-КГ18-61 // URL: http://www. consultant.ru.
9. Определение Верховного суда РФ от
11.07.2016 г. № 30-КГ16-4 // URL: http://www. consultant.ru.
1 0. Определение Верховного суда РФ от
11.12.2017 г. № 69-КГ17-26 от 11.12.2017 г. // URL:http://www.consultant.ru.
11. Указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел РФ» // URL:http://www.consul-tant.ru.
12. URL: https://legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-17022015-n-278-o-ob/.
1 3. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 № 1486-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мингазутдинова И.Г. на нарушение его конституционных прав п. 9 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // URL: http://www. consultant.ru.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 29.03.2016 № 496-О «Об отказе
professional ethics of the employee of internal Affairs bodies of the RF» // URL: http://www. consultant.ru.
3. The Ministry of internal Affairs order of 31.10.2013 № 883 «About recognition invalid orders of the Ministry of interior of Russia dated 24.12.2008, № 1138» // URL: http://www. consultant.ru.
4. Model code of ethics and official conduct of civil servants of the RF and municipal employees (approved by the decision of the Presidium of the Council under the President of the RF on anti-corruption dated 23.12.2010 (protocol № 21)) // URL: http: //www.consultant.ru.
5. On the need to issue a normative legal act approving the Code of professional ethics of an employee of the internal Affairs bodies of the RF (document dated 01.08.2018) // URL: http://www. consultant.ru.
6. The draft order of MIA of Russia «On approval of the Code of ethics and business conduct for employees of internal Affairs bodies of the RF» // https:/ /regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch #departments=7&npa=101503.
7. Ruling of the Supreme Court of the RF of 15.04.2019 № 57-KG19-1 // URL: http://www. consultant.ru.
8. Ruling of the Supreme Court of the RF of 10.12.2018 № 26-KG18-61 // URL: http://www. consultant.ru.
9. Ruling of the Supreme court of the RF № 30-KG16-4 of 11.07.2016 // URL: http //www. consultant.ru.
10. Ruling of the Supreme court of the Russian Federation No. 69-KG17-26 of 11.12.2017 // URL: http://www.consultant.ru.
11. Decree of the President of the RF of 14.10.2012 № 1377 «On the Disciplinary Statute of internal Affairs bodies of the RF» // URL:http:// www.consultant.ru.
12. Ruling of the constitutional Court of the RF dated 17.02.2015 № 278-O «On refusal to accept for consideration the complaint of citizen Demin P.A. for violation of his constitutional rights by p. 9 of p. 3 of art. 82 of the Federal law «On service in the internal Affairs bodies of the RF and amendments to certain legislative acts of the RF» // https:// legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-17022015-n-278-o-ob/.
13. Ruling of the constitutional Court of the RF dated 03.07.2014 № 1486-O «On refusal to ac-
в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Диомидова В.В. на нарушение его конституционных прав п. 9 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // URL: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-konstitut-sionnogo-suda-rf-ot-29032016-n-496-o/.
cept for consideration the complaint of citizen Min-gazutdinov I.G. for violation of his constitutional rights by p. 9 of p. 3 of art. 82 of the Federal law «On service in the internal Affairs bodies of the RF and amendments to certain legislative acts of the RF» // URL: http://www.consultant.ru.
14. Ruling of the constitutional Court of the RF dated 29.03.2016 № 496-O «On refusal to accept for consideration the complaint of citizen Diomidov V.V. for violation of his constitutional rights by p. 9 of p. 3 of art. 82 of the Federal law «On service in the internal Affairs bodies of the RF and amendments to certain legislative acts of the RF» // https://legalacts.ru/sud/ opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-29032016-n-496-o/.
