CC BY
62УДК34 (075) АЛЕКСАНДР ВАДИМОВИЧ ПАРФЕНОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности
ФГКОУ ВО «Академия управления МВД России»
ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РОЗЫСКНОЙ И ИДЕНТИФИКАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
На основе анализа нормативных и правовых актов Российской Федерации дается характеристика правового регулирования розыскной и идентификационной деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, розыскная и идентификационная деятельность, розыск, установление местонахождения, опознание, идентификация.
A. V. Parfenov, Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor of the Department of organization of operational-investigative activity of the public administration, Management Academy of the Ministry of Interior of the Russian Federation; e-mail: tischagin@yandex.ru, tel.: 8 (499) 745-82-84.
The legal basis of the organization of search and identification activities of internal Affairs bodies
On the basis of analysis of normative and legal acts of the Russian Federation the characteristic of the legal regulation of search and identification activities of the internal Affairs bodies.
Key words: operatively-search activity, investigation and identification activities, search for, locate, identify, identification.
Обязательным условием организации оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) органов внутренних дел (далее - ОВД) по раскрытию любого вида уголовно-наказуемых преступных деяний является изучение свойственных им специфических черт. Набор этих черт образует характеристику вида или группы преступлений, позволяющую определять общее состояние работы ОВД по борьбе с ними, принимать необходимые стратегические и тактические управленческие решения, выявлять имеющиеся в этой области проблемы и намечать возможные пути их решения.
Деятельность ОВД по борьбе с каким-либо видом или группой преступлений обязана рассматриваться с учетом анализа правовых оснований, позволяющих правоохранительной системе в полной мере и эффективно воздействовать на криминальные процессы в обществе. В данной общности рассматриваемые нормы и представляют правовые основания деятельности уполномоченных на решение рассматриваемых вопросов государственных органов.
Одной из главных задач государственной программы Российской Федерации является повышение эффективности розыскной и идентификационной деятельности ОВД Российской Федерации, выражающееся в сокращении остатка неразысканных без вести пропавших граж-
дан, подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных [4].
В качестве самостоятельной задачи ОРД законодатель выделяет осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, а также розыска без вести пропавших. Скрывшись от органов дознания, следствия и суда, уклоняясь от уголовного наказания (всего в 2017 г разыскивалось 105 334 лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда), преступники, находясь на нелегальном положении, пребывают в таких условиях, когда их дальнейшее существование неизбежно связано с преступной деятельностью и совершением ими различного рода преступлений. Обращаем внимание, что только за совершение убийств за 2017 г в розыске находились 3 210 лиц, за изнасилования - 776, за совершение террористических актов - 206, организацию или участие в незаконном вооруженном формировании - 2 073, за бандитизм - 205. Также в современной России сложилась близкая к катастрофической ситуация, связанная с исчезновением лиц при неустановленных обстоятельствах. Каждый день в стране исчезает в среднем 200 человек (всего за 12 месяцев 2017 г разыскивались 83 923 пропавших без вести). Возросло количество разыскиваемых несовершеннолетних, ушедших из дома (всего за 2017 г. разыскивались 7 966 человек, из них 2 749 - малолетние). Коли-
чество же лиц, объявленных в розыск с возбуждением уголовного дела, за последнее десятилетие возросло почти вчетверо. А установление личности по неопознанным трупам оказалось одним из слабых звеньев в ОРД правоохранительных органов (так, всего за 12 месяцев 2017 г осталось на учете 13 426 дел по неопознанным трупам, из которых возбуждено 4 076 уголовных дел по факту установления насильственных действий, повлекших смерть потерпевшего).
Прежде всего это связано и с тем, что по данной линии работы имеются недостатки в правовом обеспечении.
Под правовыми основаниями розыскной и идентификационной деятельности ОВД следует понимать государственную деятельность в лице соответствующих органов и должностных лиц, призванных решать задачи розыска предусмотренных действующим законодательством различных категорий разыскиваемых и идентификации объектов этой деятельности в связи с необходимостью защиты интересов личности, общества и государства, осуществляемой посредством принятия нормативных и правовых актов, регламентирующих решения по наиболее значительным вопросам в рамках указанных правоотношений. Исходя из данного определения правовую основу организации розыскной и идентификационной деятельности ОВД составляют: 1) Конституция Российской Федерации; 2) международные договоры и соглашения;
3) межгосударственные договоры и соглашения;
4) федеральные законы; 5) подзаконные акты; 6) ведомственные (межведомственные) нормативные акты; 7) научные достижения, апробированные практикой.
Конституция Российской Федерации [1], являясь основным источником правового регулирования в любой отрасли общественных отношений, регламентирует и отношения в сфере розыска, но опосредованно. Например, в главе 2 Конституции РФ определены права и свободы человека и гражданина, закреплены «основы правового статуса личности в Российской Федерации». Эти нормы должны соблюдаться в процессе розыска, поскольку определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Конституция Российской Федерации как основной закон государства закладывает важнейшие принципы отношений между правоохранительными органами и гражданами в сфере борьбы с преступностью. Ряд норм Конституции
напрямую регламентирует условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан. Принимаемые законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Конституционные положения о прямом действии ее норм имеют непосредственное отношение к осуществлению ОРД. Так, в ст. 17-64 главы 2 Конституции РФ определяются основные права и свободы человека и гражданина, составляющие основу правового статуса личности в России (например, в ч. 2 ст. 23 сказано, что каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; в ст. 25 - о неприкосновенности жилища; в ч. 1 ст. 46 - что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и т. д.).
Международные нормативные и правовые акты представляют также одну из составляющих правовых оснований розыскной и идентификационной деятельности.
Деятельность правоохранительных органов по линии оказания правой помощи на международной платформе правоотношений по рассматриваемому направлению работы регламентируется международными договорами и соглашениями. Например, 9 марта 2000 г. вступила в силу Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 г. (Федеральный закон № 190-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, дополнительного Протокола и второго дополнительного Протокола к ней» были подписаны Президентом Российской Федерации 25 октября 1999 г.). Участниками данной Конвенции являются в настоящее время 39 государств.
Межгосударственные договоры и соглашения. Отдельную группу международных правовых актов составляют соглашения о сотрудничестве между правоохранительными органами государств - участников СНГ, в том числе «Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью», подписанное в г. Алма-Ате 24 апреля 1992 г
Специфика межгосударственного розыска также потребовала правовой основы его функционирования. Кроме того, в настоящее время правовые нормы, регулирующие осуществление межгосударственного розыска, сосредоточены в различных международных и внутригосударственных источниках.
В федеральных законах содержатся основные нормы, регламентирующие розыскную и идентификационную деятельность ОВД. Например, в ст. 2
действующего Закона [2] обозначены задачи ОРД, среди которых розыск различных категорий лиц. В ст. 6 приведен исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), проводимых при осуществлении ОРД. В ст. 7 определены основания для проведения ОРМ, в том числе получения сведений о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда и уклоняющихся от уголовного наказания, лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов. Статья 11 регламентирует использование результатов ОРД для проведения ОРМ по раскрытию преступлений.
На наш взгляд, из-за отсутствия в ст. 2 рассматриваемого Закона такой задачи ОРД, как идентификация неопознанных трупов, на практике возникают проблемные вопросы о правомерности проведения всех ОРМ, предусмотренных Законом, включая мероприятия, ограничивающие конституционные права граждан, и в силу этого о разных подходах ОВД, суда и прокуратуры к делам по установлению личности неопознанных трупов.
Анализ норм уголовно-процессуального законодательства, на наш взгляд, выявил пробелы в вопросах производства осмотра места последнего пребывания лица, пропавшего без вести, по заявлениям и сообщениям о фактах таких исчезновений граждан. Например, о действиях сотрудника правоохранительных органов, если проживающие в жилище лица возражают против такого осмотра.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» закрепляет обязанность полиции осуществлять ОРД в целях раскрытия преступлений, розыск различных категорий лиц [3, пп. 10, 12 ст. 12]. Также в указанном Федеральном законе закреплена возможность осуществления ОРД для выполнения возложенных на нее обязанностей, получения от граждан и должностных лиц необходимых объяснений, справок и документов, безвозмездного использования возможностей средств массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о розыске лиц, скрывшихся от органов дознания, предварительного следствия или суда, и лиц, пропавших без вести [3, п. 35 ст. 13].
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» определяет ряд положений организации ОРД ОВД. В частности, исходя из того, что в ходе ОРМ устанавливаются конкретные аспекты жизни без вести пропавшего, а также требуется зашифровка хода и тактики розы-
ска как одного из направлений ОРД ОВД, в целях соблюдения конспирации требуется сохранение указанных обстоятельств в тайне от окружающих.
Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяет полномочия прокуратуры по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе и за раскрытием преступлений и розыском лиц.
Закон РФ от 11 марта 1992 г № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» запрещает частным детективам осуществлять какие-либо ОРМ, отнесенные к компетенции государственных правоохранительных органов, и определяет порядок получения данных о гражданах, обращающихся в ОВД за разрешением на частную детективную и охранную деятельность. Вместе с тем этот же Закон возлагает на частных детективов поиск без вести пропавших граждан (п. 5 ч. 2 ст. 3).
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» устанавливает в ст. 64 обязанности операторов связи и ограничение прав пользователей услугами связи при проведении ОРМ.
К этой же группе можно отнести законодательные акты, регламентирующие процедуры получения сведений, составляющих тайну частной жизни граждан.
Кроме того, в данной сфере общественных отношений действуют и некоторые другие законодательные акты.
Подзаконные акты - нормативные акты, содержащие разъяснения и толкование конкретных норм материального и процессуального права, касающихся розыскной и идентификационной деятельности. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г № 1113 [5].
Нормативные акты ведомственного и межведомственного характера, регламентирующие отдельные аспекты розыскной и идентификационной деятельности (к ним можно отнести директивы, приказы, наставления, инструкции). Например, приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной таможенной службы от 6 октября 2006 г. № 786/310/470/454/333/971 «Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола» определена организация информационного обеспечения сотрудничества органов прокуратуры РФ, ОВД РФ, органов Федеральной службы безопасности РФ, органов Федеральной службы
охраны РФ, органов Федеральной таможенной службы, органов Государственной противопожарной службы, органов Федеральной службы судебных приставов с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерполом и Генеральным секретариатом Интерпола. А 16 января 2015 г. Министерством внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Следственным комитетом Российской Федерации был принят приказ от № 38/14/5 [6].
Регулировать правоотношения в сфере розыскной и идентификационной деятельности ОВД на современном этапе призван нормативный акт, принятый еще в 1993 г. в виде приказа, утвердившего две Инструкции по организации и тактике розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, лиц, пропавших без вести и утративших родственные связи, а также организации и тактике идентификационной деятельности по установлению личности лиц, которые по состоянию здоровья или возрасту не могут сообщить о себе данных, а также неопознанных трупов.
Хотелось бы обратить внимание, что прогрессивная теория и накопленный огромный опыт практики организации розыскной и идентификационной деятельности ОВД, получившие отражение в нормативных правовых актах, не в силах решить задачу эффективного использования оперативно-розыскных сил и средств осуществления розыскных и идентификационных мероприятий, применения других оперативно-розыскных методов, если нормы рассматриваемых актов не соответствуют конкретным условиям их реализации, когда принимаемые решения в форме нормативных актов не проходят соответствующую предварительную апробацию. Так, на сегодняшний день довольно спорным кажется вопрос, прорабатываемый Главным управлением уголовного розыска МВД России, об отмене заведения розыскных дел на разыскиваемых обвиняемых и подозреваемых, совершивших преступления небольшой и средней тяжести, о чем ранее автором данной статьи уже высказывалась принципиальная точка зрения [7]. Необходимо вспомнить об имеющем место несколько неудачном опыте ОВД в организации розыскной и идентификационной деятельности, когда после принятия решения 13 ноября 1998 г все розыскные функции из подразделений милиции общественной безопасности и паспортно-визовой службы были переданы аппаратам уголовного розыска. Розыскные подразделения должны были получить до 1 000 единиц инспекторов по
розыску, ранее занимавшихся данной линией работы в милиции общественной безопасности, однако из-за непроработанности механизма перевода указанных сотрудников с местного бюджета на федеральный штатная численность в большинстве регионов России из подразделений охраны общественного порядка в подразделения уголовного розыска передана не была. В связи с чем нагрузка на розыскные подразделения службы уголовного розыска значительно возросла.
В свете современных требований, подводя итог нашим научным размышлениям, можно заключить, что розыскная и идентификационная деятельность ОВД должна осуществляться строго в правовом поле с использованием комплекса законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих различные вопросы применения оперативно-розыскных мер по данному направлению работы. А совершенствование рассматриваемой деятельности связано с необходимостью внесения изменений и дополнений в ее правовую основу на законодательном уровне, а именно в Уголовно-процессуальный кодекс РФ.
В частности, предлагается:
изложить ч. 2 ст. 176 УПК РФ «Основания производства осмотра» в следующем содержании:
«В случаях, не терпящих отлагательства, осмотр места происшествия, местности, жилища, иного помещения, предметов и документов может быть произведен до возбуждения уголовного дела»;
дополнить ч. 5 ст. 177 «Порядок производства осмотра» после предложения «Если проживающие в жилище лица возражают против осмотра, то следователь возбуждает перед судом ходатайство о производстве осмотра в соответствии со статьей 165 настоящего Кодекса» текстом следующего содержания: «В случаях, не терпящих отлагательства, при рассмотрении заявлений, сообщений о безвестном исчезновении лица осмотр может быть произведен следователем, сотрудником органа дознания без получения судебного решения в порядке, установленном статьей 165 настоящего Кодекса».
Эффективность работы ОВД зависит не только от состояния организации профессиональной деятельности в розыскных подразделениях или уровня координации служб ОВД с иными правоохранительными ведомствами России и зарубежных стран, но и от степени законодательного и ведомственного правового регулирования данной сферы, а также от разработанности отдельных теоретических положений розыскной деятельности
и научно обоснованных методических рекомендаций, направленных на ее совершенствование.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : [принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. : с поправками от 30 дек. 2008 г., 5 февр., 21 июля 2014 г.] // СПС КонсультантПлюс.
2. Об оперативно-розыскной деятельности [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 12 авг.
1995 г. № 144-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс.
3. О полиции [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс.
4. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [Электронный ресурс] : [постановление Правительства Рос. Федерации от 15 апр. 2014г. № 345] // СПС КонсультантПлюс.
5. Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола [Электронный ресурс] : [Указ Президента Рос. Федерации от 30 июля
1996 г. № 1113] // СПС КонсультантПлюс.
6. Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц [Текст] : [приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации от 16 янв. 2015 г. № 38/14/5] // Рос. газ. - 2015. - 30 марта (№ 65).
7. Парфенов, А. В. К вопросу о необходимости ведения розыскных дел в отношении скрыв-
шихся обвиняемых и подозреваемых, совершивших преступления небольшой и средней тяжести [Электронный ресурс] / А. В. Парфенов // Актуальные вопросы организации розыскной работы : электронный сборник научных статей по материалам межведомственного круглого стола (Московский областной филиал МосУ МВД России имени В. Я. Кикотя, 18 ноября 2016 г.). - М., 2017.
References
1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii (Constitution of the Russian Federation), prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dek. 1993 g. : s popravkami ot 30 dek. 2008 g., 5 few., 21 iyulya 2014 g., SPS Konsul'tantPlyus.
2. Federal Law of the Russian Federation, August 12, 1995 No. 144-FZ, SPS Konsul'tantPlyus.
3. Federal Law of the Russian Federation, February 7, 2011 No. 3-FZ, SPS Konsul'tantPlyus.
4. Decree of the Government of the Russian Federation, April 15, 2014 No. 345, SPS Konsul'tantPlyus.
5. Ukaz Prezidenta Ros. Federatsii ot 30 iyulya 1996 g. No. 1113 (Decree of the President of the Russian Federation, July 30, 1996 No. 1113), SPS Konsul'tantPlyus.
6. Ros. gaz. (Russian newspaper), 2015, March 30 (No. 65).
7. Parfenov А. V. Aktual'nye voprosy organizatsii rozysknoj raboty : ehlektronnyj sbornik nauchnykh statej po materialam mezhvedomstvennogo kruglogo stola (Moskovskij oblastnoj filial MosU MVD Rossii imeni V. Ya. Kikotya, 18 noyabrya 2016 g.) (Topical issues of the organization of investigative work: an electronic collection of scientific articles on the materials of the interdepartmental round table), Moscow, 2017.
