CC BY
38
I_
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
А. В. ВОРОНЦОВ,
доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
A. V. VORONTSOV,
Associate Professor at the Department of Organization of Field Operations, Detection and Search,
Candidate of Law
(Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 343.1
К вопросу о совершенствовании глоссария оперативно-разыскного законодательства Российской Федерации
On Ways to Perfect Detection and Search Legislation of the Russian Federation
В статье рассматриваются некоторые пробелы глоссария оперативно-разыскного законодательства Российской Федерации, предлагаются пути его совершенствования.
Оперативно-разыскное законодательство Российской Федерации, глоссарий, оперативно-разыскные мероприятия, методы и средства, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, разыскная и идентификационная деятельность.
The author proposes ways to amend and perfect parts of the detection and search legislation of the Russian Federation.
Detection and search legislation of the Russian Federation, confidants, detection and search operations, preventative detection and search, detection & search & identification.
Первый Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» был принят в 1992 г., с момента его утверждения началось формирование российского оперативно-разыскного законодательства. В настоящее время основой этого законодательства является Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД). Отдельные вопросы оперативно-разыскного законодательства регулируются Уголовным кодексом Российской Федерации (далее — УК РФ), Уголовно-процессуальным
кодексом Российской Федерации (далее — УПК РФ), Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», федеральными законами от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» и др.
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина должны определять смысл, содержание и применение законов [1, ст. 18]. Для того чтобы обеспечивать права и свободы человека и гражданина, смысл, содержание и применение законов должны быть понятны не только правоприменителю. Не требуют разъяснения только
понятия, традиционно используемые в законодательстве на протяжении длительного исторического периода. В Законе об ОРД применяется целый ряд терминов, не являющихся традиционными для российского законодательства: «оперативно-розыскная деятельность» (далее — ОРД), «оперативно-розыскные мероприятия», «методы и средства», «выявление», «предупреждение», «пресечение и раскрытие преступлений», «розыскная работа» и др.
В Законе об ОРД законодатель определяет содержание только оперативно-разыскной деятельности (далее — ОРД) [4, ст. 1], но не разъясняет содержания большинства используемых терминов, как это сделано, например, в УПК РФ [3, ст. 5]. Не отвечают требованиям Конституции РФ в части определения смысла и содержания основных понятий Закона об ОРД и подзаконные нормативные акты семи государственных органов, уполномоченных законом на осуществление ОРД [4, ст. 13]. Ведомственные нормативные акты по своей сути не могут подменять собой законы, а потому и не должны содержать глоссарий оперативно-разыскного законодательства.
Рассмотрим по отдельности каждый из названных нами терминов, используемых в Законе об ОРД.
Содержательную часть ОРД составляет подготовка и проведение оперативно-разыскных мероприятий (далее — ОРМ). ОРМ упоминаются в 17 из 23 статей Закона об ОРД, который регламентирует их перечень, основания и условия производства [4, ст. 6—8]. Термин «ОРМ» употребляется и в ряде статей УПК РФ [3, ст. 38, 95, 157 и др.], но его содержания Кодекс не раскрывает. В странах — участницах Союза Независимых Государств лишь Закон Республики Казахстан от 15 сентября 1994 г. № 154-Х111 «Об оперативно-розыскной деятельности» содержит глоссарий оперативно-разыскного законодательства Казахстана, включающий понятие «ОРМ».
Изучение научной литературы показывает, что представление о содержании понятия «ОРМ» складывалось и уточнялось по мере развития теории ОРД. В советский период понятие «ОРМ» раскрывалось в трудах А. И. Алексеева, И. И. Ба-сецкого, А. Ф. Волынского, А. Я. Кудрявцева, А. Г. Лекаря, В. А. Лукашова, Ю. И. Римарен-ко, В. Г. Самойлова и других известных ученых. В этот период ОРМ зачастую отождествлялись с оперативно-разыскными действиями и мерами. В 1992 г. проблема соотношения понятий ОРМ, ОРД и мер была разрешена в связи с принятием Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В данном законе большинство вариантов решения оперативно-разыскных задач, выработанных многолетней практикой борьбы с преступностью и относимых
наукой к оперативно-разыскным действиям и мерам, были закреплены в качестве ОРМ.
В последние годы появился целый ряд научных работ, в которых с учетом практики применения норм Закона об ОРД даются различные понятия ОРМ. Так, О. А. Вагин и А. П. Исичен-ко определяют ОРМ как «закрепленные в Федеральном законе об ОРД действия или совокупность действий, в рамках которых применяются гласные и негласные силы, средства и методы, направленные на решение задач оперативно-розыскной деятельности» [12]. А. А. Чувилев рассматривает ОРМ как «действия органов (их должностных лиц) по собиранию информации, имеющей значение для решения задач, определенных для них законом» [11].
По нашему мнению, в учебнике под редакцией И. А. Климова дается наиболее точное понятие «ОРМ» как «законодательно закрепленной и проводимой уполномоченными субъектами совокупности действий, которые основаны на применении гласных и негласных средств, направленных на выявление фактических данных, необходимых для решения конкретных тактических задач» [9].
Понятие «методы ОРД», на наш взгляд, является неоднозначным. В советский период методы ОРД зачастую отождествлялись с ОРМ. До появления оперативно-разыскного законодательства ученые не всегда проводили четкую границу между ОРМ и методами ОРД. Разграничение терминов «ОРМ» и «методы ОРД» невозможно без уточнения содержания понятий «мероприятие» и «метод», что очень важно как в теоретическом, так и в практическом плане. В толковом словаре русского языка мероприятие рассматривается как «совокупность действий, объединенных одной общественно значимой задачей», а метод — как «способ теоретического или практического осуществления чего-нибудь или как способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием» [8]. Следовательно, применительно к ОРД каждое ОРМ выступает как совокупность действий уполномоченных органов, направленных на выполнение оперативно-разыскных задач, а метод ОРД является способом, приемом таких действий.
Для должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление ОРД, более актуальна другая проблема, связанная с методами ОРД. С одной стороны, Закон об ОРД не дает понятия «методы ОРД», а с другой — действующее законодательство относит к государственной тайне сведения о методах, используемых или использованных при проведении негласных ОРМ [4, ст. 12]. За разглашение сведений, составляющих государственную тайну, УК РФ предусматривает уголовную ответственность [2, ст. 283], следовательно, в целях защиты прав и интересов
должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление ОРД, Закон об ОРД обязательно должен содержать понятие «методы ОРД», а в подзаконных нормативных актах должен определяться их перечень.
Таким образом, под методами ОРД понимается регламентированная подзаконными нормативными правовыми актами деятельность органов, уполномоченных на осуществление ОРД, тактические способы (приемы) подготовки и проведения уполномоченными должностными лицами этих органов ОРМ.
В ряде статей Закона об ОРД упоминаются различные виды средств: информационные, технические, финансовые и т. д. [4, ст. 6, 10, 15, 19], которые содержатся в разных нормах закона. В целом ситуация с понятием «средства ОРД» подобна ситуации с понятием «методы ОРД». Хотя Закон об ОРД не выделяет понятия и единого перечня средств ОРД, но предписывает относить к государственной тайне сведения о средствах, используемых или использованных при проведении негласных ОРМ [4, ст. 12].
Определение содержания понятия «средства ОРД» невозможно без уточнения содержания понятия «средство». Толковый словарь русского языка применительно к социальной деятельности трактует понятие «средство» как «орудие (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-нибудь деятельности» [8].
Таким образом, можно предложить понятие «средства ОРД», определяя их как устанавливаемую Законом об ОРД и подзаконными нормативными актами в сфере ОРД совокупность материальных объектов, предназначенных для подготовки и проведения ОРМ.
Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений выступают в качестве задачи ОРД [4, ст. 2]. Практика правоохранительной деятельности показывает, что эти задачи решаются органами дознания и предварительного следствия путем проведения комплекса ОРМ и следственных действий.
Понятие «выявление преступлений» неразрывно связано с латентными преступлениями, которые Б. Я. Гаврилов разделяет на четыре группы: незаконно укрытые представителями правоохранительных органов от учета; попавшие в число материалов об отказе в возбуждении уголовного дела; не вошедшие в статистику из-за несовершенства Инструкции о едином учете преступлений; неизвестные правоохранительным органам [7]. Поэтому, на наш взгляд, выявление преступлений — это комплекс осуществляемых органами дознания и предварительного следствия ОРМ и следственных действий, направленных на обнаружение латентных общественно опасных деяний, запрещенных УК РФ под угро-
зой наказания, их регистрацию в установленном порядке и проведение расследования в соответствии с требованиями УПК РФ.
Понятие «пресечение преступления» неразрывно связано с понятием «неоконченное преступление» (приготовление к преступлению или покушение на преступление) [2, ст. 29]. Поэтому, по нашему мнению, пресечение преступлений — это комплекс осуществляемых органами дознания и предварительного следствия ОРМ и следственных действий, направленных на прекращение совершения неоконченных преступлений, их регистрацию в установленном порядке и проведение расследования в соответствии с требованиями УПК РФ.
Совместный приказ Генпрокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и ФСКН России «О едином учете преступлений» определяет нераскрытое преступление как преступление, производство по уголовному делу о котором приостановлено по п. 1—3 ч. 1 ст. 208 УПК РФ. Эти преступления исключаются из числа нераскрытых только после принятия решения о направлении уголовного дела в суд либо его прекращении [5]. Таким образом, раскрытое преступление — это преступление, производство по уголовному делу о котором направлено в суд. Однако это не полное понятие. Точнее определить раскрытие преступления как завершение органами дознания и предварительного следствия установленного УПК РФ порядка расследования уголовного дела, направление его в суд и прохождение всех судебных инстанций, привлечение виновного (виновных) к уголовной и иным видам ответственности, а также прекращение уголовного дела следователем, дознавателем или судом по нереабилитирующим основаниям.
Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», также как и Закон об ОРД, понятия предупреждения преступлений не содержит. Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденная приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19, определяет предупреждение преступлений как «деятельность служб, подразделений и сотрудников органов внутренних дел, осуществляемую в пределах их компетенции, направленную на недопущение преступлений путем выявления, устранения или нейтрализации причин, условий и обстоятельств, способствующих их совершению, оказания профилактического воздействия на лиц с противоправным поведением» [6].
Чтобы раскрыть смысл предупреждения преступности, необходимо рассмотреть различные позиции ученых. А. И. Алексеев видит предупреждение преступности как «одну из важных
областей социального регулирования, управления и контроля, обеспечения упорядочения общественных отношений путем недопущения наиболее опасных посягательств на них» [11]. А. И. Долгова считает, что «предупреждение преступности общее (общесоциальное) — это система мер по устранению процессов детерминации и причинности преступности, воздействующая на все население или его группы, выделяемые по общим экономическим, социальным и иным критериям, создающим вероятность преступного поведения практически всех преступлений этих социальных групп» [11].
Таким образом, можно определить предупреждение преступлений как комплекс осуществляемых органами дознания и предварительного следствия ОРМ и следственных действий, направленных на недопущение преступлений путем выявления, устранения или нейтрализации причин и условий, способствующих их совершению, оказания профилактического воздействия на лиц с противоправным поведением.
Направление разыскной работы правоохранительных органов в современном понимании необходимо рассматривать как разыскную и идентификационную деятельность, так как решается не только задача розыска различных категорий лиц, но и задача идентификации неопознанных трупов. Содержание разыскной и идентификационной деятельности в Законе об ОРД фактически не раскрывается (она только упоминается в числе задач ОРД) [4, ст. 2] и регламентируется исключительно подзаконными правовыми актами, носящими, как правило, закрытый характер. Подобная ситуация нарушает конституционные права и свободы граждан, которые могут быть необоснованно объявлены в розыск. Поэтому, на наш взгляд, необходимо раскрытие содержания и основных положений разыскной и идентификационной деятельности в действующем законодательстве путем создания отдельного раздела в Законе об ОРД либо подготовки отдельного нормативного правового акта.
В учебнике под редакцией И. А. Климова отмечается, что «розыскная работа — это нормативно урегулированная деятельность правоохранительных органов по обнаружению разыскиваемых лиц и принятию к ним мер, предусмотренных законодательством, установлению личности неизвестных, предупреждению уклонения лиц от уголовной ответственности, исполнения определенных обязанностей, отбывания наказания, безвестного исчезновения» [9]. По мнению А. Е. Чечетина, «розыскная работа — это базирующаяся на уголовно-процессуальном и оперативно-розыскном законодательстве и отдельных подзаконных нормативных правовых актах комплексная система оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных, административно-правовых и иных ме-
роприятий, осуществляемых в рамках особого делопроизводства (стадии оперативно-розыскного процесса) уполномоченными на то законом субъектами и направленных на обнаружение местонахождения подозреваемых, обвиняемых и подсудимых, без вести пропавших лиц и иных категорий разыскиваемых, выявление и устранение условий, способствующих длительному укрывательству разыскиваемых и безвестному исчезновению» [12].
По нашему мнению, наиболее полно понятие разыскной работы и идентификационной деятельности раскрывается А. В. Парфеновым, который рассматривает их как «комплекс организационно-управленческих мер, применяемых руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, оперативными подразделениями и сотрудниками этих подразделений в целях своевременного установления местонахождения разыскиваемых лиц, установления личности лиц, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут сообщить сведения о себе, идентификации неопознанных трупов, а также эффективного применения указанными руководителями оперативно-розыскных сил, средств и методов по раскрытию преступлений, совершенных в отношении объектов и самими объектами данной деятельности» [10].
Раскрытые в статье понятия, дополняющие существующий глоссарий оперативно-разыскного законодательства РФ, по нашему мнению, целесообразно разместить в ст. 1 Закона об ОРД, изменив ее название — на «Основные понятия, используемые в данном законе». Предложенный глоссарий оперативно-разыскного законодательства РФ, на наш взгляд, необходимо дополнить понятиями 15 существующих ОРМ, так как представленный в Законе об ОРД перечень лишь наименований ОРМ [4, ст. 6] затрудняет уяснение их сути даже для правоприменителей. Мы считаем, что отсутствие в Законе об ОРД понятий пяти ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, напрямую нарушает некоторые права и свободы человека и гражданина.
Цель данной статьи состоит не в том, чтобы разом решить все вопросы создания глоссария оперативно-разыскного законодательства РФ, а в том, чтобы привлечь внимание ученых и практиков правоохранительных органов к данной проблеме. Конкретизация в действующем законодательстве понятийной основы ОРД будет способствовать повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по подготовке и проведению ОРМ, использованию методов и средств ОРД, выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, осуществлению разыскной работы и идентификационной деятельности.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 17.04.2017) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
4. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
5. О едином учете преступлений: приказ Генпрокуратуры России, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и ФСКН России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 // Рос. газ. 2006. 25 янв.
6. О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 // ИПП Гарант.
7. Гаврилов Б. Я. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в досудебном производстве. М., 2003.
8. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. М., 1997.
9. Оперативно-розыскная деятельность: учебник / под ред. И. А. Климова. М., 2016.
10. Парфенов А В. Некоторые особенности информационно-аналитического обеспечения оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 3.
11. Российская криминологическая энциклопедия / под общ. ред. А. И. Долговой. М., 2000.
12. Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник / под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, Г. К. Синилова. М., 2012.
Тел.: 8 (499) 745-82-84
168
