CC BY
1
ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА
В.М. Иванов, аспирант
Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова (Россия, г. Якутск)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-9-2-170-176
Аннотация. Автором указывается на несоответствие конституционного права на бесплатную медицинскую помощь и возможностей для реализации этого права. Речь идет о неравномерном развитии сети учреждений здравоохранения, удаленности пунктов медицинской помощи, неопределенности трудового статуса граждан, ведущих кочевой образ жизни, отсутствия регламентации вопросов уплаты страховых взносов в рамках обязательного медицинского страхования и т.д. В статье сформулирован ряд положений, направленных на разрешение правовых коллизий в сфере охраны здоровья коренных народов и обеспечение на практике декларируемых государством равных прав граждан в получении бесплатной медицинской помощи.
Ключевые слова: охрана здоровья, медицинская помощь, коренные народы, Крайний Север, правовые коллизии, мобильная медицина.
В этой исследовательской работе рассматриваются вопросы правовых и законодательных неточностей в обеспечении надлежащего уровня здоровья для жителей северных регионов Российской Федерации. Сейчас в стране часто фиксируются моменты, являющиеся важными недостатками, регулирования сферы охраны здоровья представителей коренных народов Севера. Это может быть связано как с отсутствием необходимых толкований, объяснений, правил правового контроля за созданием для этой категории граждан особых условий жизни и профессиональной деятельности. Однако в большинстве случаев речь идет о несостыковках, специфической форме правовых коллизий, которые так или иначе выражены несоответствием федеральных требований и локальных нормативно-правовых, законодательных актов. Отдельно стоит отметить, что в актуальных условиях развития общественных отношений в РФ обязательно нужно уделять внимание сфере охраны здоровья в контексте формирования благоприятной среды для жизни всех категорий российских граждан.
Выполнив всесторонний анализ существующих неточностей или ошибок в вопросах регулирования охраны здоровья представителей коренных народов Севера,
автор сделал несколько важных выводов. Однако в первую очередь следует отметить, что в парадигме сохранения культурно-этнической развитой среды в Российской Федерации - несколько лет назад были приняты важные концептуальные документы, в том числе и законодательные предписания со статусом федерального значения. Они являются приоритетные в направлении социально-культурной политики государства. И требуется принятые меры по совершенствованию условий правового регулирования защиты здоровья или профессиональной деятельности жителей крайнего Севера.
Внимания заслуживает такой принцип социально-культурной политики РФ, как «аборигенный нативизм», выражающийся в повышении значимости родовой культуры, сохранении традиционного образа жизни ряда народов - в том числе и посредством внедрения новых компонентов в устоявшуюся среду. Одновременно с этим, несмотря на установление вектора устойчивого развития коренных народов, из правового поля защиты их прав на самоопределение и развитие выпадает аспект, связанный с физиологическими и психологическими показателями их здоровья.
Игнорирование в рамках коллективного права проблем защиты прав на здоровье коренных народов, выражающееся в отсутствии специального статуса охраны здоровья, отдельных нормативно-правовых актов и прозрачных механизмов реализации этого права, инициировало ряд деструктивных явлений, связанных со слабой доступностью медицинской помощи. Сегодня фактически единственным инструментом мониторинга здоровья коренных народов Севера, ведущих кочевой образ жизни, является диспансеризация, лабораторное и флюорографическое исследование, проводимое единожды в год на праздновании Дня оленя. Учреждения здравоохранения на Севере территориально отдалены от непосредственных мест компактного размещения коренных народов, ведущих кочевой образ жизни.
В связи с этим, превалируют мобильные способы оказания медицинской помощи, в том числе, ежегодно организуется работа выездных врачебных бригад, экстренная специализированная помощь в случае катастроф и чрезвычайных происшествий. Помимо того, в целях расширения доступности первой медицинской помощи в населенных пунктах, не имеющих учреждений здравоохранения, учреждены домовые хозяйства первой помощи, а также осуществляется подготовка медицинских кадров из числа коренных народов в Подготовительных отделениях народов Севера.
Основной круг проблем, лежащий в сфере передвижной медицины на Крайнем Севере, связан с дефицитом современной материально-технической базы, отсутствием у оленеводов базовых средств коммуникации с внешним миром, сложностью организации процесса срочных вылетов для оказания экстренной помощи, несистемностью мероприятий по диспансеризации тундрового населения, несоблюдением календаря вакцинирования, недостаточностью дородового патронажа и т.д. Вся совокупность обозначенных факторов в корреляции с неблагоприятными условиями детерминировала высокую смертность и заболеваемость коренных северян.
Продолжительность жизни малочисленных народов Севера, численность которых составляет по состоянию на 2022 г. около 100 тыс. чел., за последние годы значительно сократилась - до 47 лет (для сравнения, средняя продолжительность жизни в России - 72 года). Помимо того, мониторинг здоровья северян свидетельствует об устойчивой тенденции к повышению показателей младенческой смертности (в 2022 г. показатель составил 31,2 на 1 тыс., родившихся живыми), что дважды превышает аналогичные показатели по России. Несмотря на более «молодую» возрастную структуру населения на территории Крайнего Севера (в 2022 г. 38% кочевого населения составляла молодежь), высокая смертность и низкая рождаемость формируют неуклонную тенденцию к естественной убыли малочисленных народов нашей страны. Основной спектр заболеваний взрослого населения Крайнего Севера порожден спецификой края. Чаще всего регистрируются болезни эндокринной системы, системы кровообращения, нервной системы, органов пищеварения и психические расстройства.
Вышеизложенное свидетельствует о значимости установления правовой охраны здоровья коренных северных жителей (которым ежедневно приходится справляться со специфическими условиями труда и быта), формирования и реализации эффективной политики в сфере охраны здоровья. В свою очередь, решение данных задач лежит в плоскости разрешения ключевых противоречий в «коллизионном поле» права на охрану здоровья коренных народов Крайнего Севера. С одной стороны, на конституционном уровне установлено право граждан на охрану здоровья посредством бесплатного доступа к медицинским учреждениям, с другой стороны, в местах компактного расселения коренных народов медицинские учреждения отсутствуют. При этом, мобильная медицина слабо развита, а дефиниция «традиционная медицина» не легализована. Тем самым, нивелируется значимость особого правового статуса малочисленных коренных народов: де юре защита прав на здоровье не осуществляется, а де факто проводимые
государством мероприятия медицинского характера носят разрозненный недостаточный характер.
Обсуждение. Ценностно-смысловым ядром исследования выступает вопрос о возможностях обеспечения конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в условиях Севера. В соответствии со ст. 41 Конституции Российской Федерации, предполагается, что доступ к медицинской помощи реализуется на территории государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.
Очевидно, что эта ремарка для коренных малочисленных народов Севера, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни, является декларативной. Соответственно, ключевая задача в рамках данного исследования заключается в формировании предложений, направленных на разрешение противоречия между закрепленными на конституционном уровне правами на охрану здоровья и медицинскую помощь и возможностями по обеспечению этих прав в условиях Крайнего Севера, характеризующихся сложными климатическими условиями, удаленностью инфраструктуры и медицинских учреждений.
Нормативно-правовые рамки регулирования в сфере охраны здоровья коренных малочисленных народов Севера формирует ряд федеральных и региональных законодательных актов. Так, согласно п. 9 ч. 2 ст. 8 ФЗ № 82-ФЗ: «лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, имею право на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения». Также ст. 10 ФЗ № 82-ФЗ предусматривает, что доступность и качество медицинской помощи обеспечивается организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства. В сущности, положения данного законодательного акта дублируют конституционное право граждан на оказание бесплатной медицинской помощи в учреждениях здравоохранения. Однако, как отмечалось ранее, данное право не коррелирует с реальным положением вещей, в том числе, с территориальной недоступностью, удаленно-
стью учреждений здравоохранения в местах компактного проживания малочисленных народов Севера.
Далее, Постановлением от 30.07.1994 № 890 малочисленные народы Севера, проживающие в сельской местности районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, включены в перечень лиц, имеющих право на бесплатные лекарственные средства и изделия медицинского назначения в случае прохождения амбулаторного лечения. Данное положение также соответствует положениям общенормативных актов, т.е. не является специальной преференцией.
Также право на охрану здоровья коренных народов закреплено в Постановлении Правительства от 06.01.1997 № 13, особое внимание в документе акцентировано на сохранении биологического разнообразия и экологической безопасности. Гарантии коренных малочисленных народов на получение бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения расширены в ст. 2 ФЗ № 225 ФЗ. В этих положения отмечены основные требования и правила, нюансы по обеспечению повышения благосостояния, качества жизни представителей Севера России. Каждый человек может рассчитывать на государственную защиту жизни и здоровья, через реализацию законодательных норм и часто через развитие системы здравоохранения в отдельно взятых регионах страны. При этом, реализация данного права на практике имеет объективные ограничения:
1) официальный трудовой статус граждан, ведущих кочевой образ жизни, не всегда определен, как правило, члены коренных малочисленных народов оформлены «оленеводами» и «чумработницами», поскольку только эти профессии определены в перечне профессий, связанных с традиционным образом жизни;
2) нерегламентированным остается вопрос, связанный с тем, каким органом и каким образом должны уплачиваться страховые взносы в рамках «обязательного медицинского страхования», поскольку не все «аборигены» имеют официальный трудовой статус и, соответственно, полу-
чают стабильные доходы в денежной форме.
Наконец, закреплен порядок реализации права на занятие народной медициной, дефиниция которой растождествлена с понятием «услуг оккультно-магического характера» и «религиозных обрядов». Право на выдачу разрешений на занятие народной медициной, согласно утвержденным областными законами административным регламентам, передано региональным правительствам. Тем не менее, ни в федеральном, ни в региональном законах о реализации государственных полномочий в сфере охраны здоровья граждан нет упоминания коренных народов.
Итак, как видно из анализа действующего законодательства, на сегодняшний день в отечественном правовом поле отсутствуют положения, обеспечивающие конституционное право коренных малочисленных народов Севера на медицинскую помощь, реализуемую в условиях Крайнего Севера, т.е. отсутствуют сами условия реализации данного права. При этом на региональном уровне законодательство в сфере охраны здоровья коренных малочисленных народов носит еще более разрозненный характер.
Так, сейчас вопросы охраны здоровья коренных малочисленных народов Севера регулируются в Законе Красноярского края № 7-2660, Законе Ямало-Ненецкого автономного округа №1-ЗАО, Законе Республики Саха (Якутия) № 461-Ш. В ст. 48 Закона Красноярского края закреплены дополнительные меры медицинского и социального обеспечения лиц из числа малочисленных народов. В том числе, предоставляются аптечки, санаторно-курортное лечение, профилактика профессиональных заболеваний.
Стоит привести несколько примеров правового регулирования решения этих вопросов. Так, в Законе Республики Саха положения об охране здоровья коренных малочисленных народов закреплены в двух статьях. В п. 3 ст. 24 определено, что граждане, принадлежащие к коренным малочисленным народам Севера, наделены правом на получение бесплатной медицинской помощи в медицинских организа-
циях государственной и муниципальной систем здравоохранения в рамках программы государственных гарантий. Ст. 32 содержит основы организации медицинского обеспечения коренных народов, установлено, что:
- медицинские организации размешаются в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера с учетом географических, социально-культурных и иных особенностей этих мест;
- медицинское обеспечение коренных малочисленных народов Севера осуществляется в соответствии с перечнем заболеваний и состоянием при лечении в амбулаторных условиях.
Региональное законодательство в сфере охраны здоровья освещает определенные аспекты обеспечения медицинской помощью коренных малочисленных народов, однако, не формирует соответствия конституционного права на эту помощь с реальным положением.
Выделяют также и некоторые ограничения, препятствующие реализации этого права:
- неравномерное развитие сети учреждений здравоохранения;
- удаленность пунктов медицинской помощи от мест компактного проживания аборигенов;
- приоритетность традиционной и передвижной медицины.
Оптимальная возможность разрешения данной коллизии связана с интеграцией в федеральное и региональное законодательство формулировки «с учетом специфики Севера». Речь идет о формулировании положений о передвижной медицине; легализации традиционной медицины; определении трудового статуса граждан, ведущих кочевой образ жизни; регламентации вопросов уплаты страховых взносов.
Упорядочивание нормативного массива в сфере охраны здоровья коренных малочисленных народов на Крайнем Севере необходимо обеспечить по нескольким направлениям, базируясь на опыте международного и советского законодательства:
Во-первых, целесообразным представляется закрепление специального права коренных малочисленных народов на охрану здоровья в ФЗ РФ №82 от 30.04.1999 года.
Во-вторых, для обеспечения бесплатного медицинского обслуживания лиц, относящихся к малочисленным народам, требуется введение дополнительных правовых гарантий в действующее законодательство РФ. Также для реализации поставленной цели следует расширить перечень профессий коренных народов.
В-третьих, для расширения прав и практики коренных народов в сфере традиционной медицины, следует легализовать понятие «традиционная медицина».
В-четвертых, для разрешения ключевой правовой коллизии нужно избежать неточностей в трактовке права граждан на медицинскую помощь в государственных и муниципальных центрах.
Соответственно, представляется необходимым принятие отдельной статьи в ФЗ № 82 ФЗ от 30.04.1999 с установлением гарантий.
Для этого необходимо внести дополнения в Приказ Министерства здравоохранения РФ от 6 августа 2013 г. N 529н. Это нововведение позволит существенно расширить специальные программы поддержки коренных народов, разрешить ряд проблем организации оказания медицинской помощи населению, принять необходимые меры к расширению в районах Севера сети лечебно-профилактических учреждений, улучшить их хозяйственно-материальные базы и снабдить лекарствами, медицинским оборудованием, перевязочными и другими материалами, а также жестким и мягким инвентарем.
Также в контексте развития передвижной медицины требуется придание официального статуса санитарным помощникам - помощникам в оленеводческих бригадах, разъездным фельдшерам, врачам передвижного отряда. На практике это позволит разрешить несколько ключевых задач:
1) повысить уровень медицинских и санитарно-гигиенических знаний у кочующего населения;
2) обеспечить официально заработной платой «передвижной» медицинский персонал;
3) снять ограничения по обеспечению персонала лекарственными средствами и медицинскими материалами, необходимыми для оказания помощи кочевому населению;
4) более полно координировать и оценивать работу санитарных помощников;
5) ввести стандартизации и государственные аккредитации курсов санитарных помощников.
Выводы.
Проблема медицинского обеспечения коренным малочисленным народам Севера требует значимых законодательных изменений, направленных на разрешение правовых коллизий и обеспечение на практике декларируемых государством равных прав граждан в получении бесплатной медицинской помощи. Благодаря нововведениям, учитывающим специфику Севера, может быть в полной мере обеспечено право коренных народов на медицинскую помощь в условиях отдаленности от медицинских учреждений, приоритете традиционной медицины и актуальности передвижных форм оказания плановой лечебно-диагностической, консультативной и профилактической медицинской помощи.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22.08.2004 N 122-ФЗ (последняя редакция).
3. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999 N 82-ФЗ (последняя редакция).
4. Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» от 29.11.2010 N 326-ФЗ (последняя редакция).
5. Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29.12.2006 N 255-ФЗ (последняя редакция).
6. Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 (ред. от 25.12.2023) «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
7. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения» (с изменениями и дополнениями).
8. Постановление Правительства РФ от 6 января 1997 г. N 13 «Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов» (с изменениями и дополнениями).
9. Постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 19.07.1983 N 156/15-28 «Об утверждении раздела «Работы и профессии рабочих в животноводстве» Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (выпуск 70)».
10. Приказ Министерства здравоохранения РФ от 6 августа 2013 г. N 529н «Об утверждении номенклатуры медицинских организаций» (с изменениями и дополнениями).
11. Закон Красноярского края от 18 декабря 2008 г. N 7-2660 «О социальной поддержке граждан, проживающих в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края».
12. Закон Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 г. З N 461-III «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера» (новая редакция) (с изменениями и дополнениями)
13. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 02 марта 2016 года N 1-ЗАО «О гарантиях прав лиц, ведущих традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе».
14. Богданова Е.Н., Задорин М.Ю., Лобанов А.А., Попов А.И., Андронов С.В., Коч-кин Р.А. Право на охрану здоровья коренных народов российской Арктики: «коллизионное поле» и поиск новых решений // Вестник Томского государственного университета. -2018. - № 432. - С. 210-217.
15. Никифорова В.А., Кирюткин С.А. Система медицинского обслуживания в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера Красноярского края и Иркутской области (исторический анализ) // Проблемы социально-экономического развития Сибири. - 2021. - № 4. - С. 120-128.
LEGAL CONFLICTS IN THE FIELD OF HEALTH PROTECTION OF INDIGENOUS
PEOPLES OF THE NORTH
V.M. Ivanov, Postgraduate
North-Eastern Federal University named after. M.K. Ammosova (Russia, Yakutsk)
Abstract. The author points out the discrepancy between the constitutional right to free medical care and the possibilities for realizing this right. We are talking about the uneven development of the network of healthcare institutions, the remoteness of medical aid points, the uncertainty of the labor status of citizens leading a nomadic lifestyle, the lack of regulation of the payment of insurance premiums within the framework of compulsory health insurance, etc. The article formulates a number of provisions aimed at resolving legal conflicts in the field of protecting the health of indigenous peoples and ensuring in practice the equal rights of citizens declared by the state to receive free medical care.
Keywords: health care, medical care, indigenous peoples, Far North, legal conflicts, mobile medicine.
