Конституционные права граждан России на бесплатную медицинскую помощь: мониторинг законодательства и прокурорский надзор за его исполнением Текст научной статьи по специальности «Право»

1.5. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИИ НА БЕСПЛАТНУЮ МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ: МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЕГО ИСПОЛНЕНИЕМ

Шерегова Ф.Х., аспирантка Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Перейти на Гпавное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Аннотация. В статье даются основы правового регулирования прав граждан на бесплатную медицинскую помощь, проводится анализ недостатков действующего законодательства, состояние законности, прокурорский надзор, излагаются предложения о внесении дополнений и изменений в данное законодательство.

Ключевые слова: Конституция, Основы законодательства, права граждан, охрана здоровья, медицинская помощь, прокурорский надзор, изменения, дополнения, предложения.

Конституцией Российской Федерации (далее РФ) провозглашено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а их «признание, соблюдение и защита» - обязанность государства (ст.2). К числу конституционно защищаемых ценностей относится и право каждого человека и гражданина на охрану здоровья и медицинскую помощь, как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения (ст. 17 Конституции РФ).

Согласно ч.1 ст.41 Конституции каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Указанная выше конституционная норма конкретизирована в ст. 20 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан1», согласно которой граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом гарантированный объем бесплатной медицинской помощи обеспечивается в соответствии с Программами государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи. Федеральная Программа, по своей сущности, является целевым подзаконным нормативным актом, ежегодно пересматриваемым и утверждаемым Правительством РФ.

Программа определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования этой Программы и порядок формирования тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую гражданам.

1 Далее «Основ»

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. В территориальных

программах могут определяться дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Федеральные законы в области здравоохранения в соответствии со ст.76 Конституции РФ имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и, следовательно, подлежат неукоснительному исполнению всеми субъектами.

К числу таких основных законов регулирующих права граждан на бесплатную медицинскую помощь относятся следующие федеральные законы:

- Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999г. №58-ФЗ2, в котором предусмотрено обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения.

Государство уделяет внимание иммунопрофилактике инфекционных болезней. Подтверждением этому служит принятый 17 сентября 1998 года Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» №157-ФЗ3.

Согласно ст.4 действие этого Закона государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней.

Особой защитой пользуются граждане, подвергшиеся воздействию радиации во время Чернобыльской катастрофы. На страже здоровья этих граждан стоит Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 года №1244-14. В названном Законе закреплена гарантия возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В целях создания правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний законодателем принят Федеральный закон «Об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998г. №125-ФЗ5, который определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных случаях.

Принятый 8 августа 2001г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ6 регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов медицинской деятельности в

2 СЗ РФ. - 1999. - №14. - Ст.1650.

3 в ред от 30 июня 2006г. //СЗ РФ. - 1998. - №38. - Ст.4736; 2006.

4 В ред. от 2.02.2006г. //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №21. Ст.699; Российская газета от 15.02.2006.

5 СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3803.

6 СЗ РФ. - 2001. - №33. - Ст.3430.

соответствии с перечнем, предусмотренным п.1 ст.17 этого закона.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам устанавливает Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999г. №178-ФЗ7. Ст. 6.2 этого Закона определено, что к набору социальных услуг относятся: дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании.

Федеральный закон от 24 ноября 1995г. №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федера-ции"8 определяет, что оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам, включая лекарственное обеспечение, осуществляется бесплатно или на льготных условиях в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (ст.13).

Федеральный закон от 24 июля 1998г. №124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" содержит положения, в соответствии с которыми в целях обеспечения прав детей на охрану здоровья федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, осуществляют в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающие профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, в том числе диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, и санаторно-курортное лечение детей.

В целях обеспечения конституционных прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи Правительство постановлением от 15 мая 2007 года №286 утвердило «Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год» (далее - Програм-ма)9. На ее основании рекомендовано органам государственной власти субъектов утвердить территориальные программы.

Необходимо отметить, что конституционное право на бесплатную медицинскую помощь на территории субъектов РФ, также реализуются в соответствии с Федеральным законом «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. № 1499-110.

Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в целом уровень правового регулирования прав граждан на бесплатное медицинское обслуживание представлен определённой системой разнооб-

7 В ред. от 18.10.2007г. //СЗ РФ. - 1999. - №29. -Ст.3699;

8 В ред. от 01.12.2007г. //СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4563.

9 СЗ РФ. -2007. - №12. -Ст.1232.

10 Ведомости СНР и ВС РФ 1991,№ 27, стр. 920

разных федеральных законов целевого характера, который в значительной мере дополнен целым рядом законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления11.

Предметом всех актов данной отрасли законодательства в сфере здравоохранения является совокупность правовых норм в области оказания медицинской помощи, лекарственного обеспечения, санитарно-

эпидемиологического благополучия, а также иные, связанные с этим вопросы.

О том, что охрана здоровья в нашей стране является одним из главных и в современных условиях актуальнейшим направлением социальной политики свидетельствует разработка приоритетного национального проекта «Здоровье», (далее ПНП) который начал реализовываться с 1 января 2006 года. Основными целями данного проекта являются укрепление здоровья населения, снижения уровня заболеваемости, инвалидности, смертности, повышение доступности и качества медицинской помощи. Указанные и другие цели, определённые проектом, реализуются на основе законодательства в области здравоохранения12.

Следовательно, в современных условиях обеспечение реализации законодательства о правах граждан на бесплатную медицинскую помощь с учетом требований ПНП «Здоровье» - одна из важнейших задач всех государственных органов, включая, органы прокуратуры. Однако, проведённое научное исследование показало, что в целом состояние здравоохранения в России продолжает оставаться достаточно сложным и это во многом определяется многочисленными нарушениями законодательства об охране здоровья граждан, совершаемыми должностными лицами органов власти, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и других организаций.

Повсеместно в регионах не соблюдается конституционные права граждан на охрану здоровья и бесплатное медицинское обслуживание, качество медицинской помощи во многих случаях не отвечает необходимым требованиям, нередко снижается доступность медицинской помощи, а обеспеченность учреждений здравоохранения лекарственными препаратами и медицинским оборудованием в ряде регионов составляет не более 40%. Значительное количество выездов бригад скорой помощи к больным, нуждающимся в экстренном поддержании жизненных функций - выполняется несвоевременно. В большинстве субъектов РФ допускаются многочисленные нарушения законодательства о дополнительном лекарственном обеспечении граждан, имеющих социальные льготы.

В целом по России ежегодно в значительном размере увеличивается общее число нарушений законодательства в сфере здравоохранения, посягающих на права граждан. Так, в 2007 году их общее количество возросло с 32621 до 60490 нарушений, т.е. на 85,4% или почти в 2 раза, а нарушения законодательства при реализации национального проекта «Здоровье» возросли с 9664 до 32885 или в 3,4 раза.

По фактам выявленных нарушений законодательства в сфере здравоохранения прокурорами в 2007г. внесено 11 569 представлений, что на 84% больше, чем в 2006г., принесено 1216 протестов против 883 в предшествующем году (+37,7%),

11 Н.В. Путило. «Законодательство субъектов РФ в сфере здравоохранения». //журнал Российского права. 2002 №2; Н.В.Путило. «Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации.//журнал Российского права. 2007г.№1

12 Материалы конференции по реализации приоритетных национальных проектов. М. 2008г.

направлено в суды 11 480 исков (2006г. -7308), т.е. увеличение составило 57,1%, предостережено на 68,6% больше должностных лиц (рост с 2055 до 3464), возбуждено 151 уголовное дело. По актам прокуроров в 2007г. привлечено к дисциплинарной ответственности 8098 человек, тогда как в 2006 только 3583 (+126%) и наказано в административном порядке 26,7 человек (в 2006 г. - 1661), т.е. рост на 61,2%.

В первом полугодии 2008г. положение не улучшилось. Прокурорами было выявлено 34915 нарушений законодательства в сфере здравоохранения, что на 13,2% больше, чем за соответствующий период 2007г., а нарушения законодательства при реализации национального проекта «Здоровье» возросли на 17% и достигли 18253 нарушения, по которым были приняты адекватные меры реагирования13.

Создавшееся явно негативное положение с обеспечением прав граждан на медицинскую помощь обусловлено отсутствием эффективной системы контроля в названной сфере правоотношений со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, ненадлежащим исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них функций, а также во многом и несовершенством действующего федерального законодательства в сфере здравоохранения.

Проведённое исследование дает автору основание сделать вывод о наличии фрагментальности правового регулирования отношений в этой сфере, отмечается декларативность ст. 41 Основ относительно бесплатности медицинской помощи.

Так, в действующем законодательстве отсутствует чётко прописанный правовой механизм получения человеком бесплатной медицинской помощи вне его постоянного места жительства. Нередки случаи, когда граждане не могут получить бесплатную медицинскую помощь по месту своего временного пребывания. Лечебно - профилактические учреждения, главным образом в сельских местностях, не работают по системе обязательного медицинского страхования, что, безусловно, нарушает права граждан - потребителей медицинских услуг. Выход видится в детальной нормативной регламентации порядка получения гражданами медицинской помощи вне постоянного места жительства14.

В соответствии со ст. 4 Закона «О медицинском страховании граждан в РФ» оно осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Поэтому страховой медицинский полис имеет силу на всей территории Российской Федерации. Однако, это положение закона весьма часто нарушается медицинскими организациями, особенно в отношении граждан, временно пребывающих на территории субъекта, в котором они не зарегистрированы по месту жительства. Требования медицинских организаций свидетельства о регистрации по месту пребывания с граждан из других регионов является противоречащим действующему законодательству15.

Именно, нечёткость в законодательном регулировании этой важнейшей социальной проблемы являются одной из причин выявляемых прокурорами нарушений прав граждан на медицинскую помощь, повсеместно

13 Информационно-аналитические доклады НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ «Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры» за 2007г. и первое полугодие 2008г.

14

Из доклада Уполномоченного по правам человека в РФ за 2005 г. М. 2007, с 9

15 Разуваев В.Е. «Юридический анализ типичных нарушений за-

конодательства медицинскими организациями при оказании ле-

чебно - диагностической помощи в системе ОМС./Медицинское

право. 2006г. №2

выявляемых прокурорами субъектов Российской Федерации.

Более того, в ряде субъектов РФ (Саратовская область, Республика Татарстан, Ханты - Мансийский автономный округ и другие регионы) прокурорами были выявлены и опротестованы Территориальные программы и иные акты, в которых противоправно предусматривалась оказание бесплатной медицинской помощи только лицам, - имеющим постоянное место жительство, либо не в полном объеме или ограниченно по тер-риториям16.

На основании изложенного и в целях совершенствования данного законодательства, регулирующего права граждан на бесплатную медицинскую помощь, считаем необходимым и обязательным, внести в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», дополнение в виде новой статьи следующего содержания: «Федеральные государственные программы и их подпрограммы в области здравоохранения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, а предусмотренные в них гарантированные объёмы и виды бесплатной медицинской помощи предоставляются на территории субъектов Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства независимо от места их постоянного или временного жительства и регистрации, либо отсутствия таковой».

Качество оказываемых медицинских услуг является наиболее важным показателем реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

По оценкам специалистов, на качестве предоставляемой помощи весьма негативно сказывается отечественная система стандартизации медицинской помощи, ориентированная главным образом на соблюдение директивных сроков лечения, а не на его качество. Медицинские учреждения вынуждены следовать установленным стандартам, зачастую в ущерб здоровью пациента. Ведь отступление от таких стандартов, как правило, связано с увеличением стоимости диагностики или лечения, что сулит лечащему врачу лишь длительные и бессмысленные объяснения с многочисленными контролирующими органами, в том числе страховыми. В этой ситуации врачу проще следовать стандартам, чем отходить от них.

Отсутствие в медицинских стандартах достаточной степени свободы для дифференцированного подхода к диагностике и лечению, позволяющего врачам относиться индивидуально к каждому пациенту, является сдерживающим фактором в решении вопроса повышения качества оказываемой медицинской помощи и потребует надлежащего нормативно - правового регулирования.

По результатам анализа и обобщения правоприменительной и прокурорской практики и проведённых научных исследований в последние годы выдвигались вполне обоснованные предложения законодательного характера, которые нами поддерживаются, так как они в полной мере остаются востребованными и актуальными до сих пор. К их числу относятся следующие основные предложения:

- в целях усиления борьбы с оборотом лекарственных фальсифицированных средств назрела острая необходимость о внесении в федеральный закон «О лекарственных средствах» соответствующих поправок (дополнений), касающихся более чёткого регулирования правил осуществления контроля за качеством

16 См: Научно-методические рекомендации. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации национального проекта «Здоровье». М.2008г. С.75-154

медикаментов и определения правового понятия «фальсифицированное лекарственное средство»;17

- назрела безотлагательная потребность в модернизации системы здравоохранения. При этом стратегия развития отрасли требует создания правовой основы и принятия целого ряда законов: «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», расширяющих организационно - правовые формы медицинских учреждений, «О государственных гарантиях бесплатной медицинской помощи», который призван установить виды, объемы, условия и порядок оказания медицинской по-

мощи;18

- внести дополнение в статью 4 Закона Российской Федерации от 22.12.1992г. № 4180 - 1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека» с наделением правом забора и заготовки органов и тканей человека не только государственных, но и муниципальных учреждений здравоохранения;

- разработать и принять «Положения о независимой медицинской экспертизе», которое Правительством Российской Федерации вопреки требованиям ст. 53 «Основ законодательства об охране здоровья граждан» до сих пор не принято19.

Кроме вышеизложенных, полагаю возможным согласиться с предложениями организационного и законодательного характера, внесёнными прокурорами субъектов РФ по результатам проведённой проверки соблюдения конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации ПНП «Здоровье», в том числе:

- прокурор Владимирской области отмечает, что нарушение сроков выдачи лицензий индивидуальным предпринимателям на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности обусловлено недостатками законодательства, в частности, противоречием между п.6.5 Положения о территориальном органе Рос-здравнадзора, предоставляющим управлению Росзд-равнадзора по субъекту Федерации полномочия по лицензированию указанной деятельности и порядком реализации функций по лицензированию, утверждённым руководителем Росздравнадзора 11.07.2006, в соответствии с которым окончательное решение о предоставлении лицензии принимается центральным аппаратом Росздравнадзора;

- в информации прокуратуры «О состоянии законности при реализации национального проекта «Здоровье» в Сибирском федеральном округе» предлагается рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство в части предоставления права выписки родовых сертификатов не только женским консультациям, но и учреждениям родовспоможения, в связи с тем, что много беременных женщин по различным причинам в женских консультациях не наблюдаются, но нуждаются в больших затратах на лечение и родовспоможение, так как часто имеют серьёзную патологию и осложнения у новорождённых. Требует рассмотрения вопрос о финансировании в рамках мероприятий по выдаче родо-

17 Из информационно - аналитической записки отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ «О состоянии законности и правопорядка в 2003 году». Архив отдела НИИ.

Из информационно - аналитической записки отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ «О состоянии законности и правопорядка в 2004 году». Архив отдела НИИ.

Из информации Генеральной прокуратуры РФ от 25.01.2007 № 72/3 - 38 07 «О состоянии исполнения законодательства об охране здоровья граждан» в адрес первого заместителя председателя Правительства РФ.

вых сертификатов затрат на лечение в условиях отделений патологии беременности, так как каждая вторая женщина проходит лечение в таких отделениях;

- начальник отдела Генеральной прокуратуры в Северо-Западном федеральном округе отмечает, что наличие существенных проблем в обеспечении лекарственными средствами льготной категории граждан во многом предопределило их выбор на получение денежных компенсаций вместо льготного обеспечения лекарственными средствами. Вместе с тем, в связи с ростом инфляции и удорожанием лекарств, лица пожилого возраста не смогут на полученные средства приобретать качественные и эффективные препараты, что может негативно сказаться на их состоянии здоровья и вызвать социальное напряжение в данной категории населения. В связи с этим необходимо в законодательном порядке предусмотреть возможность увеличения размера компенсаций на приобретение лекарств по гарантированно социально низким ценам;

- прокурор Республики Карелия предлагает рассмотреть вопрос об изменении порядка финансирования медицинских учреждений, исключив из числа посредников страховые медицинские организации, а денежные средства направлять напрямую из фондов обязательного медицинского страхования практикующим медицинским организациям. В свою очередь, функции, выполняемые в настоящее время страховыми медицинскими организациями, возложить на территориальные органы Росздравнадзора (полномочия по надзору и контролю) Федеральный и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Указанные изменения позволят исключить из «схемы» финансирования медицинских учреждений, выполняемые за плату, услуги страховых медицинских организаций, образованных в форме коммерческих организаций;

- прокурор Смоленской области полагает, что возникшая проблема с дополнительным лекарственным обеспечением отдельных категорий граждан из-за недофинансирования расходов поставщиков лекарственных средств, которое осуществляется через фонд ОМС, может быть решена только на федеральном уровне путем выделения дополнительных денежных средств из бюджета Российской Федерации20.

По оценке некоторых исследователей, которая совпадает с результатами нашего исследования, фактором, способствующим снижению законности в сфере здравоохранения, является несовершенство института ответственности за нарушения законодательства об охране здоровья граждан. В информациях и докладах прокуроров ряда субъектов РФ также приводятся обоснованные предложения об усилении уголовной и административной ответственности за некоторые преступления и правонарушения, посягающие на здоровье граждан РФ21.На основе результатов научного исследования считаю возможным и необходимым внести следующие предложения, направленные на усиление правовой ответственности в этой сфере, в том числе:

- внести следующие дополнения в Уголовный кодекс РФ:

- повысить ответственность по ч.1 ст.124 УК РФ за неоказание помощи больному, повлекшее причинение ему вреда средней тяжести, увеличив размер штрафа в 5

20 Информации прокуроров субъектов РФ о работе за 2007 г.

21 Информации и доклады о работе прокуроров республик Да-

гестан, Татарстан, других субъектов РФ /Архив №6 НИИ Академии ГП РФ за 2005-2007гг.

раз, срок исправительных работ до 2-х лет, а срок ареста до одного года;

- ввести уголовную ответственность за незаконный оборот фальсифицированных лекарственных препаратов, дополнив УК РФ новой статьей 1251 следующего содержания: «производство, изготовление, хранение, перевозка, ввод на территорию Российской Федерации и сбыт фальсифицированных лекарственных препаратов»;

- наказывается штрафом в размере до 500 тыс. руб. или исправительными работами на срок до одного года, то же деяние, если оно повлекло по неосторожности смерть человека либо причинение тяжкого вреда его здоровью, - наказывается лишением свободы на срок от трех до пяти лет.

Внести следующие дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:

- дополнить гл.6 КоАП новыми статьями следующего содержания:

- ст.6.15 «неоказание помощи больному без уважительных причин лицом, обязанным ее оказывать в соответствии со своими служебными обязанностями, если это повлекло по неосторожности причинение вреда менее средней тяжести здоровью больного, влечет наложение административного штрафа в сумме 500 тыс. руб.;

- ст.6.16. «нецелевое расходование аптечным учреждением лекарственных препаратов, предназначенных для выдачи отдельным категориям граждан, имеющим право на льготное лекарственное обеспечение, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в сумме 1 млн. руб., на должностных лиц в сумме 10 млн. руб.;

- дополнить гл. 15 КоАП новой ст.5.28 следующего содержания: «нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, предназначенных для лечебно-профилактических учреждений системы здравоохранения, влечет наложение административного штрафа в размере от 500 тыс. руб. до 1 млн. руб.

В целях усиления контрольной деятельности органов системы Росздравнадзора целесообразно расширить их полномочия в сфере административной юрисдикции и поэтому предлагается внести дополнение в главу 23 КоАП РФ о наделении соответствующих должностных лиц органов, уполномоченных в области здравоохранения (руководители федеральных и территориальных органов Росздравнадзора и их заместители), полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.1, 6.2 и 19.13 (в части заведомо ложного вызова службы скорой медицинской помощи) КоАП РФ. С этой целью из ч.1 ст. 23.1 КоАП исключить ст. ст. 6.1, 6.2 и 19.13 и ввести в эту главу дополнительную норму (статью) под названием «органы, осуществляющие государственный надзор в сфере здравоохранения и социального развития», наделив их указанными выше полномочиями.

Становится очевидной необходимость реформирования здравоохранения, одним их неотъемлемых условий, которого как свидетельствует мировая практика, является создание соответствующего национального законодательства в виде юридической основы знаний и информационно-правовой системы управления в медико-социальной сфере деятельности22.

22 Истомина Л.Б. Организационные основы нормативноправового регулирования в сфере охраны здоровья населения /Автореф. дисс. докт. мед. Наук. М., 2000.

К числу основных - необходимо отнести дополнения и изменения законодательства, в сфере здравоохранения направленные на:

- восполнение изложенных выше пробелов (белых пятен) в законодательстве о правах граждан на медицинскую помощь;

- разработку и принятие Федерального закона прямого действия «О здравоохранении в Российской Федерации»;

- расширение перечня и видов бесплатной медицинской помощи и квалифицированных медицинских услуг с одновременным усилением гарантий государства по их реальному обеспечению.

Таким образом, на современном этапе государственного строительства законодательное обеспечение охраны здоровья граждан должно быть одним из самых приоритетных направлений государственной политики и требует дальнейшего совершенствования и более качественного развития. Исходя из этого концептуального положения полагаем возможным согласиться и поддержать важное практическое предположение других исследователей о кодификации всего блока медицинского законодательства о здравоохранении, которая содержится в настоящее время в многочисленных нормативных актах, зачастую дублирующих друг друга, путем подготовки и принятия в законодательном порядке специализированного Медицинского кодекса, который должен стать общемедицинским законом, устранить наличие правовых коллизий, вобрать в себя прогрессивные положения медико-отраслевого законодательства, исключить весь дублированный материал, и, тем самым, явился бы необходимой, доступной и полезной настольной книгой медицинских работников и других заинтересованных лиц и организаций23.

На основании результатов проведенного исследования, полагаю возможным сформулировать и предложить собственное определение «права граждан на бесплатную медицинскую помощь в сфере здравоохранения» следующего содержания - это закрепленные в Конституции Российской Федерации и регулируемые Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, специальными федеральными, региональными законами, а также иными внутригосударственными и международными нормативноправовыми актами конкретные нормы и положения, устанавливающие, гарантирующие и реально обеспечивающие своевременное оказание человеку и гражданину необходимой бесплатной медицинской помощи.

Представляется, что такое авторское определение не претендует на исключительность, однако оно, во-первых, восполняет имеющийся пробел в правовой науке, а во-вторых, имеет самое непосредственное отношение к правоприменительной практике.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации, М., 1993 г. изд-во ЭКМОС

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992г. № 22021 (в последней редакции от 24.07.2007г.№ 214ФЗ, гл.- 2 надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) М. Юрист 2007 г.

3. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г., № 5487-1 (в последней

23 См. напр.: Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть?// Российская юстиция. 1997г. № 9.; Шишков С.Н. Будет ли в России Медицинский кодекс?//Российская юстиция. 1997.№1.с.37-39; Чащин Н.А. История, состояние и перспектива кодификации медицинского законодательства Рос-сии.//Медицинское право. 2007г. №1.

редакции от 18.10.2007г. № 230 ФЗ). /Ведомости СНД и ВС РФ 1993г., № 33, ст. 1318/.

4. Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г., № 1499-1 (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991г., № 27, ст. 920).

5. «Законность в Российской Федерации», монография, М. Контракт, 2008г. (глава VIII § 2-«Законность в сфере здравоохранения»).

6. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007г., № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

7. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 12.01.2007г., № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов».

8. Научно-методические рекомендации. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации национального проекта «Здоровье».

9. Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Санкт-Петербург. Юридический центр Пресс. 200г. (сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции).

Рецензия.

Рецензируемая статья подготовлена автором на основе результатов проведённого ею научного исследования и посвящена весьма актуальной в современных условиях проблеме правовой защиты конституционных прав граждан на бесплатную медицинскую помощь средствами прокурорского надзора. В статье раскрывается конституционный характер и основа правового регулирования данной сферы здравоохранения. Безусловной новизной являются изложенные в статье научно-практические положения, относящиеся к определению основных направлений надзорной деятельности прокуроров по выявлению и предупреждению правонарушений с учетом целей и задач приоритетного национального проекта «Здоровье» Впервые в научной литературе изложены основные недостатки, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора в данной сфере здравоохранения и сформулирован перечень основных предложений, направленных на их устранение. Приведённые в статье статистические сведения являются правильными и им дан объективный научно-правовой анализ. На основании вышеизложенного, рецензируемая статья Ф.Х. Шереговой рекомендуется для опубликования в журнале «Пробелы в Российском законодательстве»

Научный руководитель - главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации к.ю.н., Заслуженный юрист РФ, старший советник юстиции И. С. Викторов