CC BY
1УДК 342.9 Гареев А.А., Иероклис Е.Г.
Гареев А. А.
аспирант
Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики (г. Москва, Россия)
Иероклис Е.Г.
магистр
Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики (г. Москва, Россия)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация: в данном исследовании анализирует правовая природа различных типов контроля предпринимательской деятельности в Российской Федерации. В частности, проведен сравнительный анализ государственного, регионального, муниципального и иных специальных видов контроля и надзора со стороны исполнительных органов государственной власти. В статье исследуются правовые и административные причины проведения контроля в предпринимательской деятельности. Авторами делается упор на сравнение доктринальной базы и приводятся примеры из судебной практики, которые показывают важность и неоднородность различных видов контроля со стороны государства. В статье раскрываются различные правовые аспекты контроля и им дается оценка с точки зрения процедуры проведения и их эффективности.
Ключевые слова: административный контроль, государственный контроль, предпринимательское право, органы исполнительной власти, муниципальный контроль, экономическая деятельность, надзор.
Контроль является неотъемлемой частью современного праворегулирования, поскольку представляет из себя инструмент воздействия на субъекты юридических отношений, в том числе в области административного и предпринимательского права. В настоящее время весьма большое количество видов деятельности находится на стыке нескольких правовых дисциплин, например, предпринимательская, обладающая смежными характеристиками ввиду особенностей своей правовой природы. Эффективность различного рода деятельности довольно часто зависит от его надлежащего осуществления. Исходя из вышесказанного, можно заключить, что проблемой данной работы является выявление сущностных характеристик осуществления различного рода контроля предпринимательской деятельности с точки зрения субъективного аспекта.
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что предпринимательская деятельность в настоящее время подвергается все большим видам различного контроля ввиду своей юридической своеобразности, заключающейся в многоаспектности правового воздействия. Однако, его проведение - это весьма долгий, кропотливый и проблемный вопрос, именно поэтому существуют некоторые барьеры и уникальные особенности при объективном исполнении различного контроля, в частности, в государственного и муниципального.
Прежде всего, необходимо определить «дефиниционные» рамки контроля в данном аспекте. Например, исходя из ФЗ-134 от 8 августа 2001 года под ним следует понимать проведение проверки исполнения юридическим или физическим лицом, то есть индивидуальным предпринимателем, обязательных требований при реализации предпринимательской деятельности в области выполнения работ или оказания услуг, которые установлены различными федеральными законами или нормативно-правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ними [10]. Однако в настоящее время актуализированной версией праворегулирования контроля является ФЗ-294 от 26 декабря 2008 года, где помимо государственного контроля, говорится и о муниципальном, под которым
следует понимать специальную деятельность органов местного самоуправления, имеющих полномочия на организацию и проведение юридических проверок выполнения хозяйствующими субъектами требований исходя из федеральных законов, муниципальных правовых актов и прочих требований (например, законы субъектов РФ, которые относят необходимые виды проведения контроля к вопросам локального (местного) значения [10].
К тому же, по аналогии с государственным и муниципальным контролем, выделяют региональный, преимущественно доктринально. Например, А. А. Спектор в своей работе «Виды контроля в сфере предпринимательства» обозначает его, как деятельность соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наделённых контрольными задачами и функциями на юрисдикции, а также территории данного субъекта. Также автор отмечает, что финансирование данной деятельности осуществляется из средств регионального бюджета, что немаловажно при определении отличительных черт между различными видами контроля за предпринимательской деятельностью [7]. Подытожив походы к определению термина «контроль» можно выделить его основные характеристики: публичность, законодательное регулирование, территориальный характер, уполномоченность субъектов его осуществления, регулятивно-целевой характер.
Разбирая особенности дефиниции контроля, мы не можем не затронуть тему его разграничения с другими терминами. Одним из самых ярких для сравнения понятием является «надзор», поскольку даже в упомянутом ранее ФЗ-134 они приравниваются друг к другу. Но всегда ли это так? С одной стороны, законодатель использует их, как взаимозаменяемые термины. Эту же позицию отстаивают А. В. Кнутов и А. В. Чаплинский, которые охарактеризовывают проверку предпринимательской деятельности, как контрольно-надзорную, воля проведения которой принадлежит государству, а именно уполномоченным субъектам [3]. С другой стороны, релевантно упомянуть «Стратегию реформирования контрольной и надзорной деятельности», которая состоит в изменении структуры ее осуществления [8]. В соответствии с ней, следует
разграничить функции по контролю и надзору не только в сфере предпринимательской деятельности, но и в целом, в аспекте исполнительной власти РФ. Это преимущественно сделано с целью оптимизации работы исполнительных органов в России. И наконец, мы можем затронуть позиции административистов по поводу широкого и узкого понимания соотношения понятий «контроль» и «надзор». Во-первых, существует мнение, согласно которому надзор входит сферу действия контроля. Безусловно, есть и обратная точка зрения. Вопрос состоит лишь в том, в какой мере мы расширяем или сужаем данные дефиниции. Более того, в административной доктрине выделяют концепцию, согласно которой государственный «надзор» и «контроль» разделяют, поскольку они выполняют независимые самостоятельные властные задачи и функции [3].
Рассмотрение разграничений данных терминов актуально в данной работе, так как основной целью является выявление особенностей различных видов контроля (а не надзора) в области предпринимательства. Тем не менее, важно также затронуть некоторые смежные характеристики надзора и контроля, поскольку это поможет более полно раскрыть проблему наших размышлений. Исходя из цели работы, мы считаем необходимым выделить следующие задачи:
- проследить особенности государственного контроля предпринимательской деятельности,
-выявить отличительные черты муниципального контроля предпринимательской деятельности,
- рассмотреть региональный контроль предпринимательской деятельности, как особый вид, выделяемый в доктрине,
- проанализировать прочие виды контроля предпринимательской деятельности.
Государственный контроль, как правовое явление, в первую очередь, исходит из положений ст.34 Конституции РФ, где указывается, что каждый вправе свободно использовать свои способности и имущество, в частности, для осуществления предпринимательской деятельности [4]. Помимо этого,
запрещается деятельность, направленная на монополизацию рынка и недобросовестную конкуренцию. Именно государственный контроль, как эффективный инструмент, способен предотвращать и разрешать казусы, связанные с приведёнными выше юридическими явлениями. Переходя к его более специальному регулированию, стоит отметить довольно широкий спектр распространения государственного контроля, поскольку в его сферу влияния входит и региональный контроль, и некоторые специфичные виды контроля, такие как финансовый, санитарный, пожарный и прочие. Поэтому его стоит рассмотреть более подробно.
На основании положений законодательного определения государственного контроля на федеральном уровне можно выделить следующие его характерные признаки: контрольная деятельность производится уполномоченными органами государственной власти, основными целями контроля являются выявление, предупреждение и дальнейшее пресечение нарушений, которые совершают субъекты предпринимательской деятельности, этот процесс осуществляется при помощи применения специальных мер, а именно: выполнение проверок, выработка мер пресечения и ликвидация результатов нарушений, которые были выявлены в ходе проверки.
Рассматривая перспективы вмешательства суверена в предпринимательство целесообразно учесть целый ряд обстоятельств: разрешение экологических проблем, которые обусловлены своим появлением свободному предпринимательству, борьба с криминализацией отношений в сфере экономики, предотвращение финансовых кризисов, общественных потрясений, контролирование использования национальных ресурсов, защиту малообеспеченных слоев населения в социальном аспекте. В некоторых случаях статус отношений между государством и предпринимательством пытаются обозначить в виде своеобразного партнерства, используя при этом менее распространённый метод административного права - диспозитивный. В случае, если государство выступает в качестве политической публичной структуры, его «партнерам» необходимо следовать государственной воле. В случае, если оно
выступает в роли субъекта экономической деятельности, имеет место быть конкурентная борьба. Также они могут взаимно зависеть друг от друга, взаимно дополнять друг друга в аспекте решения задач общесоциального характера. Осознание этих логических фактов создает базис для партнёрских коммерческих правоотношений.
Муниципальный контроль предпринимательской деятельности - это нововведение ФЗ-294. Под ним понимается проверка хозяйствующей деятельности на основании нормативно-правовых актов минимального или регионального уровня в случае, если в соответствии с ним принят муниципальный НПА. При определении сущности данного вида контроля стоит упомянуть, что субъекты, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе совершать те или иные действия в сфере государственного надзора, так как на основании ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не являются частью системы государственной власти. Поэтому рассматривать муниципальный контроль, как часть государственного, не представляется возможным.
Исходя из законодательного регулирования (ФЗ-294) можно заключить, что его характерные особенности вытекают из ограничений на действия муниципальных органов. Они не вправе: осуществлять проверку предпринимательской деятельности на предмет соблюдения норм регионального и федерального законодательства, в отличие от государственных органов не могут применять меры устранения и пресечения последствий выявленных нарушений, проводить стабильное наблюдение за выполнением необходимых требований, анализировать и прогнозировать исполнения требований, вытекающих из нормативно-правовых актов субъектами хозяйствующей деятельности. То есть, мы видим, что отличительные черты муниципального контроля исходят из самостоятельности органов муниципальной власти и ограниченности их юрисдикции по сравнению с федеральным и региональным уровнями.
Организация, осуществление и реализация регионального государственного контроля устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Тем не менее, порядок данной организации устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ, именно в этом проявляется его региональная характеристика. В случае, если этими нормативно-правовыми актами данный порядок не определен, то он обуславливается с учетом требований, которые определены Президентом или Правительством РФ.
По аналогии с федеральным государственным контролем ФЗ-294 в некоторых случаях допускает передачу полномочий органа субъекта РФ по осуществлению государственного контроля в регионе органам местного самоуправления. Она может быть осуществлена на основании законодательства субъекта. Возможность передачи полномочий - ключевая черта регионального контроля в сравнении с муниципальным и специально-государственным. К примеру, это было проделано законом Вологодской области от 28.11.2005 № 1369 -ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений». Также следует учесть, что по своей сущности данная деятельность является контрольно-надзорной, исходя из буквального толкования ФЗ-294 [2]. Сравнивая государственный и региональный контроль предпринимательской деятельности необходимо упомянуть точку зрения, согласно которой происходит дублирование функций органами публичной власти федерального и регионального уровней, вследствие чего возникает неоправданно большой перечень требований к предпринимателям, итогом становится увеличение издержек и уменьшение экономической свободы [9].
И наконец, особое место среди различных видов контроля занимает специальное регулирование, которое находит отражение в специальных кодексах, федеральных законах и прочих нормативных актах. Примером тому может быть финансовый контроль, цель которого - проверка финансовой отчетности компании, совершения ею различного рода транзакций, контроль за
соблюдением финансовой активности, проведением сделок и так далее. В продолжении этого стоит сказать, что взаимосвязь финансового и муниципального контроля может быть продемонстрирована на примере ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, где регламентируются полномочия органов муниципального контроля [1]. Анализируя санитарно-эпидемиологический контроль предпринимательской деятельности уместно использовать специальные ФЗ, а также санитарные правила, где обозначены основные требования к осуществлению предпринимательской деятельности (состояние помещений, товаров, продуктов, наличие инфекций и прочее) [5]. Помимо этих видов контроля существует множество других, однако они имеют схожее правовое значение и их задачи - проверка отдельных аспектов.
Таким образом, контроль предпринимательской детальности - это необходимая ее часть, позволяющая в полной мере обеспечить законность, а также надлежащее исполнение различных требований, которые необходимы для унификации, безопасности и эффективности ведения хозяйствующей деятельности в рамках действующего российского права. Несмотря на заметные отличия, в сущности, его проведения на разных уровнях, этапах и территориях, контроль имеет общую для всех них цель. Это проверка отдельных видов деятельности, которые обеспечивают работу организации в целом, при этом характеризующаяся в том числе надзорной направленностью.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 ФЗ-145 // 03.08.1998;
2. Закон Вологодской Области от 26 ноября 2010 года N 2408-ОЗ О внесении изменения в статью 6.2 закона области "Об административных комиссиях в муниципальных образованиях Вологодской области";
3. Ковтун Е.В., Чаплинский А.В., Кнутов А.В., Плаксин С.М., Завьялова Л.Д., Ляшков С. В. «Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации» М.: НИУ ВШЭ, 2012;
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ);
5. Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. СП 1.1.1058-01;
6. Семенов С.В., Чаплинский А.В. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 4. - с. 118—135;
7. Спектор А.А. Виды контроля в сфере предпринимательства. Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки». Интернет-ресурс: https://cyberleninka.rU/article/n/vidy-kontrolya-v-sfere-predprinimatelstva;
8. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-П «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // СЗ РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720;
9. Тхабисимова Л. А. Правовой аспект эффективности деятельности органов власти и управления субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 12. С. 2753-2758;
10. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 29.12.2008, № 52, ст. 6249
Gareev A.A., Ieroklis E. G.
Gareev A.A.
Higher School of Economics (Moscow, Russia)
Ieroklis E.G.
Higher School of Economics (Moscow, Russia)
LEGAL ASPECTS OF CONTROL BUSINESS ACTIVITY
Abstract: this study analyzes the legal nature of various types of control of business activities in the Russian Federation. In particular, a comparative analysis of state, regional, municipal and other special types of control and supervision by executive bodies of state power was carried out. The article examines the legal and administrative reasons for carrying out control in business activities. The authors focus on comparing the doctrinal base and provide examples from judicial practice that show the importance and heterogeneity of various types of state control. The article reveals various legal aspects of control and evaluates them in terms of the procedure and their effectiveness.
Keywords: administrative control, state control, business law, executive authorities, municipal control, economic activity, supervision.
