CC BY
1042
УДК 342.7
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА КАК ГАРАНТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА СВОБОДНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СВОИХ СПОСОБНОСТЕЙ И ИМУЩЕСТВА ДЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В.Н. Казаков, К.С. Евсиков, К.А. Беляткина
Проанализирована проблема реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Выявлено, что одним из факторов, негативно влияющих на деловой климат, является система контрольно-надзорной деятельности. Рассмотрены недостатки существующей системы государственного контроля, а также последние изменения в ее нормативно-правовом регулировании. Автором проанализирована предложенная стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти, выявлены не исправленные до настоящего времени недостатки и сформулированы пути совершенствования указанной сферы.
Ключевые слова: государственный и муниципальный контроль, конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, реформирование госконтроля.
В Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (часть 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации [1]). Принципом экономической свободы предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации). Реализуя данное право, гражданин вправе определять сферу деятельности и осуществлять соответствующую деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами путем участия в хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, т.е. путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, самостоятельно выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных Конституцией Российской Федерации гарантий. Указанная гарантия направлена на достижение таких публичных целей, как привлечение частных инвестиций в экономику, обеспечение стабильности общественных отношений в сфере гражданского оборота и т.д.
Важность создания механизмов для реализации данного права нельзя переоценить. В условиях современного миропорядка благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности являются для государства не только вопросом развития, но и выживания. Как отметил в своем отчете
Государственной Думе Российской Федерации в 2012 году Президент Российской Федерации: «Если мы не исправим ситуацию с деловым климатом, то не сможем решить ни одной стоящей перед нами задачи в экономике, а значит, и в социальной сфере»[2].
Одной из ключевых реформ, направленных на создание благоприятных условий для реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, стала реформа контрольно-надзорной деятельности.
На сегодняшний день в Российской Федерации существует большое количество органов исполнительной власти реализующих контрольно -надзорную функцию государства. По данным Российского союза промышленников и предпринимателей, казна тратит не менее 22 000 рублей на одну проверку, что за год выливается в 70 миллиардов рублей прямых бюджетных затрат [3]. Помимо огромных бюджетных затрат, эффективность работы данных органов недостаточно высока. Согласно многочисленным экспертным оценкам, система государственного контроля (далее также -госконтроль) архаична и неэффективна, что подтверждается следующими показателями.
1. Смертность по рискам, контролируемым государством, в Российской Федерации в разы превышает аналогичный показатель в странах, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития. В 2015 году в нашей стране от рисков, контролируемых государством, погибло более 80 000 человек.
2. В год в России проводится более 2 миллионов проверок, из них только 15% выявляют угрозу, представляющую возможность реального причинения вреда.
3. Всего в Российской Федерации более 200 видов контроля, которые осуществляют более 40 федеральных органов власти (без учета региональных и муниципальных органов).
3. Государство контролирует более 2 миллионов обязательных требований.
4. Издержки субъектов хозяйственной деятельности в связи с проверками оцениваются в 5% ВВП или 4 миллиарда рублей в год [4].
При этом существующая нормативная правовая база, закрепляющая права проверяемых, в России не во всем соответствует потребностям института охраны и защиты прав предпринимателей [5]. Первым нормативным правовым актом, направленным на защиту прав предпринимателей при проведении проверок, стал Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [6]. В России закона такого типа, вносящего существенные коррективы в работу органов исполнительной власти при осуществлении ими государственно-властных полномочий, ранее не существовало. Его действие было направлено на защиту прав хозяйствующих субъектов при проведении органами государственной власти государственного
контроля. Некоторые исследователи подтверждают, что после принятия указанного нормативного правового акта возросло количество жалоб на вынесенные органами государственного контроля и их должностными лицами постановления по делам об административных правонарушениях [7]. В большинстве случаев по административным делам, связанным с нарушением положений указанного закона, суды принимают сторону заявителя. Немаловажную роль в этом сыграл и закрепленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях принцип презумпции невиновности.
Несмотря на это, гарантий прав, как и самой их защиты, на практике оказалось недостаточно. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [8] Правительству Российской Федерации было поручено выступить с законодательной инициативой, предусматривающей усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля.
В целях реализации поручения Правительство Российской Федерации утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [9]. Наиболее значимым результатом её реализации стал Федеральный закон от 26.12.2008 № 294 -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Данный период можно условно назвать первым этапом реформирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Реализованных государством мероприятий оказалось не достаточно для совершенствования системы государственного контроля и решения, связанных с этим проблем реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности в Российской Федерации.
Началом второго этапа реформы условно можно считать послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 04.12.2014, в котором была отмечена необходимость новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов, которые вместо того чтобы пресекать отдельные нарушения, закрывают дорогу, создают проблемы тысячам законопослушных, инициативных граждан [10]. Проанализировав тезисы, озвученные в послании, можно говорить, что государство выделило следующие приоритетные проблемы в системе госконтроля.
1. Доминирование обвинительного уклона.
2. Непубличный и негласный характер проверок.
3. Принцип тотального контроля бизнеса и неограниченный полномочия контролирующих органов.
4. Избыточные и дублирующие функции контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
5. Необходимость предоставления «надзорных каникул» и льгот для начинающих предпринимателей.
Аналогичные проблемы в деятельности контрольно-надзорных органов выделялись и научным сообществом [11].
Для разрешения указанных проблем реализован комплекс организационных и правовых мер, среди которых можно выделить.
1. Согласно Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р, реализация принципов открытости осуществляется путем применения соответствующих основных механизмов, к которым, например, относят:
- обеспечение работы с открытыми данными;
- формирование публичной отчетности федерального органа исполнительной власти;
- общественного мониторинга правоприменения [12].
Конкретным результатом реализации этой концепции создание единого реестра учёта плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля, размещения информации об их результатах и принятых мерах. Реестр создан в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 511 -ФЗ с 01.07.2015 [13] и является федеральной государственной информационной системой. Перечень плановых проверок размещается в сети Интернет на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, которая и является оператором единого реестра проверок. Данный реестр, по мнению некоторых авторов, является главным достижением реформирования контрольно-надзорной деятельности [14].
2. С целью регулирования надзорных каникул в Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» была введена ст. 26.1 «Особенности организации и проведения в 2016 - 2018 годах плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства», в соответствии с положениями которой с определенными оговорками с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. не проводятся плановые проверки в отношении субъектов малого предпринимательства [15].
3. В рамках ограничения полномочий контрольно-надзорных органов Федеральным законом от 03.11.2005 №306-ФЗ[16] установлен запрет на требование документов и информации, находящейся у иных органов публичной власти. Указанную информацию теперь необходимо получать по средствам
межведомственного информационного обмена. Правительством Российской Федерации утвержден перечень, таких документов [17].
Отдельные запланированные государством мероприятия выполнить не удалось. Например, за 2015 год Правительство Российской Федерации не подготовило проект оптимизации контрольно надзорных органов. Поэтому в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации в 2015 году требование о проведении данной реформы в срок до 01.07.2016 прозвучало повторно[18].
Данные мероприятия принесли положительный эффект для реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Согласно исследованиям Всемирного Банка на 2012 год, наша страна находилась на 124 месте по удобству ведения бизнеса (из 189 стран мира) [19]. По состоянию на июнь 2016 года Российская Федерация заняла 40 место (из 190 стран мира) [20]. Подобный показатель, безусловно, является качественным рывком в признании, соблюдении и защите конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности со стороны государства.
При этом следует отметить, что совокупный показатель удобства ведения бизнеса состоит из нескольких показателей. Например, согласно тому же докладу, по состоянию на 2016 год по удобству получения разрешения на строительство мы находимся на 115 месте, а по удобству международной торговли на 140 месте. Данные показатели свидетельствуют, что у России есть потенциал улучшения делового климата. Самостоятельного рейтинга стран по удобству взаимодействия контрольно-надзорных органов и граждан, реализующих конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, авторитетными международными организациями не формируется.
На основании изложенного можно констатировать, что второй этап реформирования контрольно-надзорной деятельности закончен, а в настоящее время анонсировано начало третьего этапа. Правительство Российской Федерации 19 октября 2016 года назвало реформу государственного контроля в качестве своего приоритетного национального проекта [21].
Ключевые показатели третьего этапа реформы госконтроля являются:
1) значительное сокращение вреда в результате несчастных случаев, заболеваний;
2) сокращение административного давления на бизнес;
3) совершенствование работы всей государственной машины, которая обеспечивает контрольно-надзорную деятельность.
Программа реформы госконтроля предполагает следующие направления.
1. Риск-ориентированный подход в госконтроле.
2. Новая система оценки эффективности контроля и надзора.
3. Система профилактики нарушений обязательных требований.
4. Исключение дублирующихся, устаревших и избыточных требований.
5. Новая кадровая политика в органах надзора.
6. Система антикоррупционного мониторинга в госконтроле.
7. Информатизация этой сферы деятельности власти и региональное распространение принципов госконтроле.
Считаем, что указанные направления важны для совершенствования гарантий реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. При этом, полагаем, что в рамках заявленных направлений целесообразно реализовать следующие мероприятия.
1. Исключить доминирование обвинительного уклона в деятельности контрольно-надзорных органов публичной власти путем изменения целей их работы. Так, в настоящее время субъективная оценка деятельности контрольно -надзорного органа оценивается по двум показателям: количество проверок и количество выявленных нарушений. Необходимо закрепить запрет на использование данных показателей, для оценки эффективности деятельности контрольно-надзорного органа и его должностных лиц.
Определение Ключевых показателей эффективности (КР1), на наш взгляд, первостепенная задача. Вопрос по определению конкретного показателя эффективности является очень сложным и требует углубленного изучения конкретного органа власти.
2. Повысить открытость (транспарентность) контрольно-надзорной деятельности, путем реформирования Единого реестра проверок.
2.1. Единый реестр проверок юридических лиц необходимо усовершенствовать путем расширения информации, подлежащей включению в него. Считаем целесообразным вносить в него все плановые и внеплановые проверки, проводимые в Российской Федерации в отношении юридических лиц, в том числе информацию об административных расследованиях.
2.2. Для поддержания реестра в актуальном состоянии необходимо установить административную ответственность должностных лиц органов публичной власти за непредставление, несвоевременное предоставление, представление ложных сведений в реестр проверок.
2.3. Во взаимодействии контрольно-надзорных органов и предпринимательства наметился переход на дистанционный информационный обмен. Например, опыт ФНС России, которая ввела для налогоплательщиков систему виртуальных личных кабинетов.
Считаем целесообразным создание аналогичных личных кабинетов в рамках Единого реестра проверок.
3. Совершенствовать систему управления рисками к контрольно -надзорной деятельности. Так, согласно Правилам отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности [22] в контрольно-надзорной деятельности предполагается создание статичных индикаторов риска, что не соответствует целям управления рисками. На наш взгляд, в качестве образца
для формирования системы управления рисками контрольно-надзорным органам надо перенять опыт Федеральной таможенной службы Российской Федерации, реализующих данную деятельность в рамках главы 18 Таможенного кодекса Таможенного союза [23].
4. Совершенствовать систему лицензирования. На протяжении нескольких лет в нашей стране создан и успешно функционирует институт саморегулируемых организаций, в том числе в строительстве, в сфере оказания аудиторских услуг и т.д. Данный институт доказал свою эффективность. Сегодня целесообразно рассмотреть вопрос о переходе на саморегулирование в большинстве лицензируемых государством сферах предпринимательской деятельности.
Считаем, что вопросы, затронутые в настоящей статье, должны стать предметом научных исследований более глубокого уровня. При этом, сделанные автором выводы и предложения могут способствовать совершенствованию системы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, как элемента совершенствования гарантий реализации конституционного права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Стенограмма отчета Президента Российской Федерации Государственной Думе Российской Федерации/ZURL; http://www.rg.ru/2012/04/11/putin-duma.html (доступно на 30.11.2016).
3. Зыкова Т. Контролеров тоже проверят // Российская газета -Федеральный выпуск. № 6264 (288).
4. О целевых показателях, этапах и способах решения основных задач по направлению «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (по результатам заседание президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 19.10.16)//URL: http:// government.ru/news/24931 (доступно на 30.11.2016).
5. Агеева Е.Ш. Институт охраны и защиты прав предпринимателей: Сравнительно-правовое исследование законодательств России и Англии. М., 2015.
6. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в настоящее время утратил силу) // Собрание законодательства РФ, 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3436.
7. Гармаш А.М. О некоторых недостатках действующего российского
уголовного законодательства в сфере охраны предпринимательской деятельности // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 2. С. 305-309.
8. Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства РФ, 19.05.2008, № 20, ст. 2293.
9. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489.
10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014// Российская газета, № 278, 05.12.2014
11. Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналит. докл. / колл. авт.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М., 2014.
12. Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 г. № 93-р «О Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ от 3.02. 2014 г. № 5 ст. 547.
13. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 01.05.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
14. Красников С.В., Пирогова О.Е. Проблемы государственного регулирования предпринимательской деятельности // Вестник Российского государственного аграрного заочного университета. 2012. № 13. С. 140-143.
15. Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4372.
16. Федеральный закон от 03.11.2015 № 306-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 09.11.2015, № 45, ст. 6207.
17. Распоряжение Правительства РФ от 19.04.2016 N 724-р «Об утверждении перечня документов и (или) информации, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информационного взаимодействия органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) при организации и проведении проверок от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация» // Собрание законодательства РФ, 02.05.2016, N 18, ст. 2647.
18. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 03.12.2015 // URL: http://kremlin.ru/events/ president/news/50864 (доступно на
30.11.2016).
19. Doing Business 2012: Doing Business in a More Transparent World // URL: http://www.doingbusiness.org/ reports/global-reports/doing-business-2012 (доступно на 30.11.2016).
20. Doing Business 2017: Equal Opportunity for All // URL: doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annualeports/English/ DB17-Full-Report.pdf (доступно на 30.11.2016).
21. Бутрин Д. Реформа контроля и надзора провозглашена нацпроектом // Газета «Коммерсантъ». № 202, 31.10.2016. С. 2.
22. Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.08.2016, N 35, ст. 5326.
23. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // Собрание законодательства РФ, 13.12.2010, N 50, ст. 6615.
Казаков Владимир Николаевич, д-р юрид. наук, проф., проф. кафедры государственного и административного права, vladimir. kazakov. 53@mail. ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Евсиков Кирилл Сергеевич, канд. юрид. наук, заведующий кафедрой государственного и административного права, aid-ltdayandex.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
Беляткина Кристина Александровна, магистрант, kristinabeliatkina@mail.ru, Россия Тула, Тульский государственный университет
IMPROVING STATE CONTROL LIKE GUARANTE OF CONSTITUTIONAL RIGHT TO USE ABILITIES AND PROPRETY FOR FRELY DOING BUSINESS V.N. Kazakov, K.S. Evsikov, K.A. Belyatkina
The article provides a critical analysis of the problem of implementation of constitutional right to the free use of all abilities and property for entrepreneurial activity in the Russian Federation. It is revealed, that one of the factors negatively influencing the business environment is the system of control and supervision activities. The disadvantages of the current system of government control and recent regulatory changes are also considered. The author analyzes the reform strategy of control and supervision activities of public authorities, identifies it disadvantages uncorrected until now, and proposes ways to improve national legislation in the area.
State and municipal control, constitutional right to use freely his (her) abilities and property for entrepreneurial and other economic activity not prohibited by law, reforming the state control.
Kazakov Vladimir Nikolaevich, Dr. jurid. Sciences, prof., prof. Chair of State and Administrative Law, vladimir. kazakov. 53a mail. ru, Russia, Tula, Tula State University
Evsikov Kirill Sergeevich, Cand. jurid. Sciences, Head of State and Administrative Law, aid-ltd@yandex.ru, Russia, Tula, Tula State University
Belyatkina Kristina Alexandrovna , undergraduate, kristinabeliatkina@mail.ru, Russia Tula, Tula State University
