CC BY
452
3.2. ВИДЫ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Спектор Асия Ахметовна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры предпринимательского права. Место работы: Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина.
Аннотация: В статье рассмотрены два вида государственного контроля, а именно федеральный контроль и региональный контроль. Кроме того, отдельно исследован муниципальный контроль как нововведение действующего Закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» В статье также получила некоторое освещение дискуссия о соотношении понятий «контроль» и «надзор»
Ключевые слова: государственный контроль, федеральный контроль (надзор), региональный контроль (надзор), муниципальный контроль, понятие контроля и надзора.
TYPES OF CONTROL IN ENTREPRENEURSHIP SPHERE Spector Asiya Akhmetovna, PhD at law. Position: Associate Professor at Entrepreneurial Law chair. Place of employment: Moscow State Law Academy named after O.E. Kutafin.
Annotation: In article two kinds of the state control, namely federal control and regional control are considered. Besides, municipal control as a law in force innovation № 294-FZ «About protection of the rights of legal bodies and individual businessmen is separately investigated at realization of the state control (supervision) and municipal control». In article some illumination discussion about parity of "control" and "supervision" concepts also has received.
Keywords: the state control, federal control
(supervision), regional control (supervision), municipal control, concept of control and supervision.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (далее - Закон № 294) выделяет два вида государственного контроля в сфере предпринимательства.
1. Федеральный государственный контроль (надзор), под которым в Законе № 294 понимается деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории РФ. Причем порядок организации и осуществления данного вида контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается федеральным законом, а в случае не урегулирования таких отношений в федеральном законе - Президентом РФ или Правительством РФ. Примечательно, что Закон № 294 в отдельных сферах деятельности позволяет передать полномочия РФ, связанные с осуществлением федерального государственного контроля, органам государственной власти субъектов РФ. На основании законодательного определения федерального государственного контроля
1 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
можно выделить следующие его характеризующие признаки:
- такая деятельность осуществляется уполномоченными органами государственной власти;
- целями такой деятельности является предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства субъектами хозяйственной деятельности;
- такая деятельность осуществляется посредством применения определенных мер, а именно: проведения проверок, применения мер пресечения и устранения последствий выявленных нарушений. Кроме того, она включает в себя систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, а также анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами.
2. Региональный государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, которые наделены соответственно контрольными функциями на территории этого субъекта РФ. Причем такая деятельность органов субъектов РФ осуществляется данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.
Организации и осуществления регионального государственного контроля устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Однако порядок такой организации и осуществления регионального контроля устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ. Если данными нормативными правовыми актами такой порядок не определен, он определяется с учетом требований, определенных Президентом РФ или Правительством РФ.
По аналогии с федеральным государственным контролем Закон № 294 в отдельных сферах деятельности допускает передачу полномочий субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля органам местного самоуправления. Такая передача может быть осуществлена на основании закона субъекта РФ. Например, Законом Вологодской области от 28.11.2005 № 1369-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений». При этом необходимо иметь в виду, что по своему содержанию данная деятельность, исходя из буквального толкования Закона № 294, является контрольно-надзорной.
В юридической литературе была высказана точка зрения, согласно которой существование двух видов государственного контроля не только представляет собой, по сути, дублирование функций органами публичной власти федерального и регионального уровней в сфере контроля предпринимательской деятельности, но и в значительной степени неоправданно увеличивает требования, предъявляемые к осуществлению предпринимательской деятельности. Такой двойственный контроль не оправдан необходимостью вмешательства государства в экономику, поскольку на практике в полной мере не обеспечивает безопасность товаров, работ и услуг, при этом существенно увеличивает издержки предпринимателей.
Нововведением Закона № 294 явилось законодательное введение закрепление муниципального контроля, под которым понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения хозяйствующими субъекта-
КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Спектор А.А.
ми требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. При этом порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. Ранее действовавший Закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не регулировал отношения по поводу муниципального контроля.
Исходя из законодательного определения муниципального контроля, можно сделать вывод о том, что органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе при проведении проверок совершать действия по надзору.
В этой связи считаем необходимым остановиться на разграничении понятий «надзор» и «контроль». Анализ действующего законодательства позволил прийти к выводу о том, что законодатель не различает данные понятия и использует их как взаимосвязанные дефиниции. На доктринальном уровне научные дискуссии по вопросу соотношения данных понятий ведутся достаточно давно. При этом возможно выделить три основные точки зрения, представленные в научной литературе. Согласно первой точке зрения контроль является синонимом надзора. Вторая позиция заключается в том, что надзор входит в понятие контроля и наоборот. Кроме того, в юридической литературе можно встретить и третью точку зрения: государственный контроль и государственный надзор - отдельные самодостаточные властные функции
По нашему мнению, во-первых, эти понятия не являются синонимами, а во-вторых, существует объективная необходимость отказа от превалирующей в юридической литературе точки зрения, согласно которой эти термины рассматриваются как общее и частное. Как нам кажется, под контролем, в том числе и контролем предпринимательской деятельности необходимо понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленной на наблюдение за состоянием определенных сфер жизнедеятельности общества (с возможностью вмешательства в хозяйственную деятельность предпринимателей), анализом полученных результатов в соответствии с поставленными целями, а также это деятельность, направленная на обеспечение законности с применением мер административного понуждения. Надзор представляет собой деятельность уполномоченных органов публичной власти, направленная на обеспечение законности.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что муниципальные органы не вправе:
- осуществлять проверку деятельности хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения норм федерального и регионального законодательства;
- применять меры пресечения и устранения последствий выявленных нарушений, выявленных при осуществлении контрольной деятельности;
- проводить систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, а также анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства субъектами предпринимательской деятельности .
В этой связи считаем необходимым упомянуть Стратегию реформирования контрольно-надзорной деятельности РФ, которая определена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р). Данная Стратегия предполагает разделение функций по контролю и надзору, которое является одним из основных направлений оптимизации функции органов исполнительной власти.
Как указывается в Концепции, разграничение функций по контролю и надзору позволит сосредоточить функции по надзору исключительно в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, которые должны осуществляться субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.
Право муниципальных органов на осуществление муниципального контроля установлено не только Законом № 294, но и рядом иных правовых актов. В частности, ст. 157 Бюджетного кодекса РФ предусматривает муниципальный финансовый контроль. Осуществление контроля муниципальными органами за использованием и сохранением муниципального жилищного фонда установлено ст. 12 Жилищного кодекса РФ.
На основании действующего законодательства объектом муниципального контроля является соблюдение только требований, установленных муниципальными правовыми актами, поэтому для каждого объекта муниципального контроля необходимо принятие муниципального акта, определяющего требования к деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, в противном случае не будет правовых оснований для проведения муниципального контроля. При этом, как уже было отмечено, на уровне субъекта РФ должен быть определен порядок осуществления муниципального контроля.
Хотелось бы остановиться на существующей коллизии в рамках Закона № 294. Как было отмечено ранее, в контрольные функции муниципальных органов власти не входит применение санкций, поскольку это относится к функции надзорной деятельности. Вместе с тем Закон № 294 при перечислении мер, которые принимаются должностными лицами муниципальных органов власти при осуществлении муниципального контроля в сфере предпринимательства относится выдача предписания, а также иные меры, по привлечению допустивших правонарушение лиц к ответственности. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 18 Закона № 294 должностные лица органов муниципального контроля осуществляют меры по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений при осуществлении контрольной деятельности. Данные нормы противоречат ст. 2 Закона № 294, которая относит пресекательные меры к функциям государственного контроля, и, следовательно, они не входят в объем правомочий муниципальных должностных лиц при осуществлении муниципального контроля в сфере предпринимательства. Однако даже в случае выдачи такого предписания от имени муниципального контрольного органа, необходимо иметь в виду, что действующим законодательством не предусмотрена ответственность за его неис-
2 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // СЗ РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720.
полнение. Кодекс об административных правонарушениях РФ (ст. 19.5) предусматривает ответственность за невыполнение законного предписания, выданного должностным лицом (или органом), осуществляющим государственный контроль (надзор).
Список литературы:
Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14.
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Сз РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720.
Literature list:
Housing Code of the Russian Federation dated 29.12.2004 N188-FZ. // SZ RF, 03.01.2005, N1 (part 1), art. 14.
Budget Code of the Russian Federation dated 31.07.1998 N145-FZ. // SZ RF, 03.08.1998, N31, art. 3823.
Federal law dated 26.12.2008 N294-FZ “About
protection of the rights of legal bodies and individual businessmen at realization of the state control (supervision) and municipal control”. // SZ RF, 29.12.2008, N52 (part 1), art. 6249.
Government edict dated 25.10.2005 N1789-r “About the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006 - 2010”. // SZ RF, 14.11.2005, N46, art. 4720.
