ВНУТРЕННИЙ КОНТРОЛЬ (САМОКОНТРОЛЬ) КАК ОСНОВНОЙ ВИД КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ Текст научной статьи по специальности «Право»

Пра во

Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2020, № 2, с. 139-148

139

УДК 342.9

ВНУТРЕННИЙ КОНТРОЛЬ (САМОКОНТРОЛЬ) КАК ОСНОВНОЙ ВИД КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ

© 2020 г. М.Н. Кобзарь-Фролова

Институт государства и права Российской академии наук, Москва

igpran@igpran. ги

Пкступила в редакцию 25.12.2019

Контроль и надзор являются одним из наиболее значимых элементов регулирования экономических отношений в государстве. Однако в настоящее время стала очевидной неэффективность и высокая затратность деятельности уполномоченных по контролю (надзору) органов. Это является серьезным препятствием развития предпринимательства, подрывает доверие бизнеса к государственной власти. В стране поставлена задача сокращения административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. Нужны новые законы, направленные на либерализацию законодательства, развитие и поддержку предпринимательства.

В статье изложен новый подход к организации и построению системы контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Основным видом контроля должен стать внутренний хозяйственный контроль - самоконтроль. Автор называет формы и мероприятия внутреннего хозяйственного контроля, приводит прогноз от внедрения такого вида контроля и предлагает его дефиницию.

Ключевые слква: контроль, надзор, самоконтроль, предпринимательская деятельность, виды контроля, контроль деятельности хозяйствующих субъектов, принципы контроля, уполномоченный по контролю (надзору) орган.

Развитие предпринимательства, в том числе поддержка предприятий малого и среднего бизнеса, - одна из стратегических задач, которая стоит перед государством и обществом. Это одно из ключевых условий обновления экономики страны. Между тем граждане не спешат создавать свое дело, значит, - сделал вывод Президент Российской Федерации Владимир Путин на заседании Государственного совета, -риски и преграды перевешивают стимулы, - и призвал поддержать предпринимателей [1].

Предприниматели - это лица, которые - в силу Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 2) - осуществляют самостоятельную деятельность на свой страх и риск, участвуют в создании валового общественного продукта, создают дополнительные рабочие места, платят налоги от вида деятельности в бюджет государства и органов местного самоуправления. Предприниматели мобильны, они гибко реагируют на спрос и предложение на рынке сбыта, активно занимают незаполненные, но востребованные ниши. Результаты их деятельности способствуют выполнению государственных (региональных) социальных программ и направлений. От качества и объема предпринимательской деятельности зависят рост реальных располагаемых денежных доходов населения, развитие системы пенсионного и социального страхования, социальные проекты и многое другое.

В целях создания условий для развития предпринимательства в Российской Федерации на уровне государства принимаются программы и стратегии, разрабатываются планы-мероприятия, направленные на развитие бизнеса, оказывается финансовая поддержка деятельности хозяйствующих субъектов (выдаются субсидии, оказывается льготное кредитование, проводится реструктуризация долгов и др.) [2]. В целях противодействия угрозам экономической безопасности частных компаний органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества реализуют государственную социально-экономическую политику, предусматривающую, например, вопросы совершенствования условий для осуществления предпринимательской деятельности, развитие конкуренции, выработку новых подходов к деятельности органов государственного контроля (надзора) [3]. Перед органами государственной власти Российской Федерации при проведении государственной политики в области развития предпринимательства в стране поставлена задача сокращения административных барьеров для беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности [4]. Позже, в Указе от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [5], Президент Российской Федерации отдал пору-

чение Правительству Российской Федерации и определил ориентиры: по созданию комфортных условий и возможностей для самореализации граждан; поддержке индивидуальной предпринимательской инициативы граждан; улучшению условий ведения предпринимательской деятельности и др.

Несмотря на то что современный этап административной реформы в государстве направлен на поддержку предпринимательства, усиление демократических процессов, либерализацию законодательства и поиск баланса публичных и частных интересов между властью и потребностями общества, все больше стали проявляться недостатки существующего механизма государственного контроля (надзора), муниципального контроля, осуществляемого за деятельностью предпринимателей. Действующий Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», даже с учетом многочисленных редакций, не отвечает ни интересам предпринимателей, ни потребностям общества.

Правительство Российской Федерации в рамках перманентно проводимой административной реформы совместно с представителями научного сообщества и общественности ведут активную работу, направленную на концептуальные изменения в контрольной и надзорной деятельности государства, принятие нового закона, отвечающего требованиям юридической техники, направленного на защиту и поддержку предпринимателей, снижение административной нагрузки на бизнес и устраняющего излишние административные барьеры. Причем эта работа ведется синхронно с реформой админи-стративно-деликтного законодательства Российской Федерации.

А пока со стороны бизнес-сообщества не только высказывается недовольство, но и наблюдается большое количество протестов в отношении чрезмерного опекунства государства, выражающегося в частых проверках; усилении мероприятий контроля (надзора); разрастающейся системе проверяющих органов и их должностных лиц; в бессистемности процедур проводимых проверок; главное - в отсутствии механизма защиты предпринимателей при проведении уполномоченными органами государственного контроля (надзора) и органами местного самоуправления мероприятий муниципального контроля.

Претензии бизнес-сообщества, к сожалению, обоснованны. К настоящему времени, как клу-

бок, создан и все разрастается гигантский аппарат органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, на содержание которого государство затрачивает миллионы денежных средств из государственного бюджета. А сложившийся механизм контрольно-надзорной деятельности сдерживает развитие предпринимательства, отзывается на занятости населения и самообеспеченности. Обе проблемы весьма существенны для общества, чтобы оставаться незамеченными.

Созданная под воздействием административной реформы 2001-2004 гг. система государственного контроля (надзора), муниципального контроля оказалась тяжеловесной, не отвечающей современным потребностям общества, тормозящей индустриальные процессы ношей. В 2017 году, согласно информации, размещенной на официальном сайте Министерства экономического развития России, осуществлялось более 130 самостоятельных видов контроля и надзора, уполномоченными на проведение мероприятий контроля (надзора) являлись как минимум 123 тыс. должностных лиц (на всех уровнях публичной власти). Финансирование контрольно-надзорной деятельности из бюджета обходится государству ежегодно в сумму, превышающую 120 млрд руб. [6].

4 июля 2019 года Председателем Правительства Российской Федерации Д. Медведевым утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора), и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, участвующих в реализации механизма «регуляторной гильотины», видов федерального государственного контроля (надзора), осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, на которые должен быть распространен механизм «регуля-торной гильотины» [7]. Согласно указанному перечню, по состоянию на сентябрь 2019 года в Российской Федерации полномочия по государственному контролю (надзору) имеют 33 федеральных органа исполнительной власти.

В июле 2019 года вступил в силу запрет на проведение видов контроля (надзора) и форм проверок, предписанных требованиями нормативных актов СССР и РСФСР.

Жестко реагирующий на современные вызовы в социально-экономической сфере Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая перед Федеральным собранием Российской Федерации, поручил разработать и в течение двух лет ввести в действие правила перехода на

Внутренний контроль (самоконтроль) как основной вид контроля

141

риск-ориентированную модель контроля (надзора) [8]. Это поручение предусматривает отмену архаичных нормативных правовых актов в сфере государственного контроля (надзора) и принятие актуальных, отвечающих запросам общества актов, всесторонне регулирующих вопросы контрольно-надзорной деятельности с 1 января 2021 года. При этом поставлена задача снижения административного давления на бизнес. Президент РФ особо подчеркнул, что проверки контролирующих органов на предприятиях могут быть оправданными только на объектах с повышенным риском, «в остальных случаях должны использоваться дистанционные методы контроля». Новые акты должны гарантированно обеспечить реализацию конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов, и создание эффективных механизмов их правоприменения. Президент видит решение этой проблемы в ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращении избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти и формировании эффективных механизмов противодействия коррупции. Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора. Одновременно ставится задача совершенствования государственных процессуально-санкционных процедур, как лицензирование, выдача разрешений, государственная регистрация, аккредитация, государственная экспертиза, и других форм государственного регулирования административно-правового характера [8].

О наличии у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и сконструированном неэффективном механизме их реализации неоднократно отмечалось и в актах Правительства РФ. Все это является серьезным препятствием развития предпринимательства, подрывает доверие бизнеса к государственной власти [9].

Не остается в стороне и научное сообщество. Так, на ежегодных встречах по обмену опытом специалисты-практики и ученые отмечают, что устарели и не соответствуют реалиям современности принципы деятельности уполномоченных по контролю (надзору) органов. И главное, не соответствуют потребностям общества сущность и целевое предназначение контрольно-надзорной деятельности. В неподъемном массиве действующих нормативных правовых

актов о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле и процедурах контрольно-надзорной деятельности не в силах разобраться никто. В настоящее время число федеральных законов, регулирующих правовые отношения по государственному (муниципальному) контролю (надзору), перевалило за 100. Кроме законов действует более 80 постановлений Правительства РФ и свыше 3 тысяч подзаконных актов уполномоченных по государственному контролю (надзору) органов (инструкции, регламенты, письма, разъяснения и др.). При этом часто содержание подзаконного акта выходит за рамки норм основного закона, регулирующего отношения по государственному (муниципальному) контролю (надзору) в стране (Федеральный закон 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») [10]. Отсюда возникает большое количество конфликтов и проблем в правоприменительной практике судов и уполномоченных по разбирательству конфликтов органов.

Сегодня только ленивый не написал ни строчки о проблемах действия норм Федерального закона № 294-ФЗ и не покритиковал предлагаемые к обсуждению проекты федерального закона, нормы которого направлены на регулирование отношений по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Одним из последних в рамках ежегодной V Всероссийской научно-практической конференции на тему «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства», проводимой Нижегородским государственным университетом им. Н.И. Лобачевского 7-8 июня 2019 г., коллективом ученых Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) был презентован проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [11]. В РАНХиГС особое внимание уделили процедурам контроля и надзора. При этом в законопроекте вводится понятие «система нормативного правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (статья 3) и допускается наравне с законом действие множества иных актов (положений, административных регламентов и др.) о видах государственного (регионального) контроля (надзора), видах муниципального контроля, в том числе при передаче полномочий по его осуществлению органам

государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления [11, п. 2 ст. 3]. Так, предполагается, что положением о виде контроля будут, в частности, определяться:

1) предмет и объекты вида контроля;

2) контрольно-надзорные органы, уполномоченные на осуществление вида контроля;

3) критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) в рамках вида контроля;

4) перечень профилактических мероприятий в рамках вида контроля;

5) виды контрольно-надзорных мероприятий и перечень допустимых контрольно-надзорных действий в составе каждого контрольно-надзорного мероприятия;

6) виды и периодичность проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий для каждой категории риска причинения вреда (ущерба).

Вызывает интерес инициатива Правительства Российской Федерации о разработке проекта нового федерального закона, регулирующего отношения государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации. Особое внимание заслуживает положенная в основу указанного законопроекта идея о создании такой правовой базы, которая способствовала бы формированию единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления [12]. В качестве цели законопроекта указано: установить базовые, системообразующие правила организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, способные (требования) обеспечить прозрачность контрольно-надзорной деятельности; сформировать доверительный характер взаимоотношений власти, граждан и бизнеса; снизить избыточное давление на бизнес; стимулировать добросовестную конкуренцию; повысить эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности. И что не менее важно: принятие законопроекта должно повлечь снижение затрат государства на всю совокупность контрольно-надзорной деятельности. То есть правительство планирует достичь положительный экономический эффект в части использования бюджетных средств на мероприятия контроля (надзора).

Свой вариант комплексного закона о государственном контроле (надзоре) и муници-

пальном контроле представило Минэкономразвития [13]. В качестве целей регулирования Минэкономразвития называет: снижение избыточного административного давления на хозяйствующих субъектов и граждан; обеспечение соблюдения хозяйствующими субъектами и гражданами обязательных требований; концентрация усилий контрольно-надзорных органов на контролируемых лицах, несущих наибольший риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; повышение эффективности использования материальных, финансовых и иных ресурсов, выделяемых на обеспечение контрольно-надзорной деятельности государства [13].

Имеются и иные варианты законопроектов о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле. Не ставя перед собой задачу оценить достоинства и недостатки каждого из проектов, считаем важным отметить, что в целом суть, идея и сущностное назначение государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в указанных законопроектах остаются теми же, что и в действующем Федеральном законе № 294-ФЗ.

По мнению автора, в условиях развития демократии, поддержки предпринимательства концепцию государственного контроля (надзора), муниципального контроля хозяйствующих субъектов и мероприятий контроля (надзора) нужно в корне менять. При выборе цели нужно исходить из идеи, сущностной направленности и её составляющих.

Любая идея должна основываться и развиваться на принципах - основополагающих началах. Предлагается за основу отношений по контролю (надзору) принять три важнейших постулата (принципа):

- законность (как главный всеобщий принцип правового государства);

- демократия (как целевой ориентир общественного развития);

- эффективность (как аксиома всякого вида деятельности, в том числе контрольно-надзорной).

Названные принципы четко корреспондируют с нормами статьей 1 и 2 Конституции Российской Федерации, закрепившей положение о том, что Россия - демократическое федеративное правовое государство. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Это значит, что обязанность государства - создать такие условия развития гражданских отношений, которые могли бы обеспечить человеку и объединениям людей возмож-

Внутренний ккитркль (самкккитркль) как ксиквикй вид ккитркля

143

ность реализовать свои права и свободы в полной мере, равно как и обеспечить защиту этих прав и безопасность каждого [14]. Целям защиты и обеспечения безопасности граждан и их объединений служит государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

Российская Федерация, по сравнению с ведущими европейскими государствами, находится еще в начальной стадии становления и развития рыночных отношений. Однако и этот непродолжительный этап доказал важность государственного вмешательства в процессы регулирования экономики. Задача государства -принять единые для всех граждан, их объединений, предпринимателей правила ведения бизнеса и единые понятные для всех правила осуществления контроля (надзора), установить систему гарантий как для бизнеса, так и для потребителей работ (услуг), установить общие правила разрешения конфликтов и другое. Тем самым обеспечить баланс публичных и частных интересов, интересов между бизнесом (предпринимателями) и потребителями, который соответствует формуле: «правила - бизнес - доход - социальные программы». То есть устанавливая правила ведения бизнеса (в т.ч. правила защиты и обеспечения безопасности) государство получает доход от предпринимательской деятельности и направляет его в социальные программы. Тем самым деньги возвращаются в бизнес. Не вмешиваясь в порядок и условия ведения бизнеса, во взаимоотношения предпринимателя и потребителя, государство тем не менее должно обеспечить защиту и безопасность как предпринимателя, так и потребителя работ (услуг).

Таким образом, основное сущностное предназначение контроля (надзора) должно заключаться в обеспечении безопасности и защиты человека, общества, государства. Если бизнес готов отвечать перед государством, обществом и потребителем работ (услуг) словом чести, словом бизнесмена и обеспечить качество работ (услуг) и гарантировать их безопасность, нужно оказать бизнесу доверие и предоставить возможность быть самостоятельным.

В связи с изложенным предлагается в корне изменить сложившуюся и закрепленную в Федеральном законе № 294-ФЗ систему контроля (надзора). А именно:

- принять федеральный закон «О контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации»;

- законодательно закрепить виды контроля (надзора).

Основным видом должен стать не государственный контроль (надзор), а внутренний кон-

троль хозяйствующего субъекта (индивидуального предпринимателя, юридического лица (корпоративного образования)). Предлагается именовать такой вид контроля - «самоконтроль».

Следующим по значимости должен быть общественный контроль, основное предназначение которого изначально было определено как обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина и их объединений [15]. И лишь затем следует государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.

Таким образом, система контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации будет выглядеть следующим образом:

- самоконтроль;

- общественный контроль;

- государственный контроль (надзор), в т.ч. федеральный государственный контроль (надзор) и региональный государственный контроль (надзор);

- муниципальный контроль.

Актуальность и своевременность введения

такой новеллы, такого вида контроля, как внутренний контроль хозяйствующего субъекта или самоконтроль, обусловлены сложившейся экономической ситуацией в стране, уровнем развития демократии и многими иными экономическими и социально-идеологическими факторами.

Уместно будет отметить, что обозначенный вид контроля хозяйствующего субъекта (самоконтроль) не противоречит как действующему в настоящее время законодательству, так и приведенным выше законопроектам. А именно, в соответствии с нормами статьи 8 Федерального закона № 294-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе и до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг обязаны уведомить уполномоченный в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) о начале осуществления вида (видов) предпринимательской деятельности [10]. Истинная цель предоставления в уполномоченный в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) указанного уведомления состоит в том, что предприниматель (его представитель) заявляет (гарантирует), что юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем соблюдены обязательные требования для начала вида деятельности (см. пункт 4 статьи 8) [10]. А следовательно, предприниматель (его представитель) должен был ознакомиться с действующими в соответствующей сфере обязательными требованиями и соблюсти (выполнить) их. При этом неознакомление предпринимателя с нормативными пра-

вовыми актами, устанавливающими такие обязательные требования, и неисполнение их, равно как и неосведомленность (незнание), что такие требования существуют, не освобождает должностное лицо предпринимателя от административной ответственности. И предприниматель не вправе ссылаться на незнание закона и неосведомленность при начале вида предпринимательской деятельности. Таким образом, предприниматель, приступая к виду предпринимательской деятельности, обязан провести самообследование на предмет соблюдения обязательных требований. Предприниматель заявляет в уполномоченный в соответствующей сфере деятельности орган (органы) о соответствии уровня квалификации нанятых работников заявленному виду предпринимательской деятельности. Уведомлением предприниматель также гарантирует, что предназначенные для использования в предпринимательской деятельности здания, помещения, оборудование, транспортные средства и иное соответствуют обязательным требованиям вида деятельности, установленным в действующих нормативных правовых актах. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности подается предпринимателем в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, который имеет полномочия направлять поданное предпринимателем уведомление в соответствующие уполномоченные органы. Форма предоставления уведомления (бумажный носитель, электронный документ, иное) не имеет значения.

Суть предоставления в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) уведомления состоит в получении государством гарантии от предпринимателя о соблюдении обязательных требований, безопасности планируемого вида деятельности, выполнения работ (услуг) и законности этой деятельности. Предприниматель подачей уведомления принимает на себя обязательства соблюдения обязательных требований, обеспечения безопасности для общества и потребителей и законности деятельности. Таким образом, является абсолютно очевидным (но не зримым): первый контроль, который проходит предприниматель, - это самоконтроль! Де-факто это давно сложившийся вид контроля деятельности хозяйствующего субъекта. Этот вид контроля сложился сам по себе в результате неоднократного изменения норм Федерального закона № 294-ФЗ и поиска путей усиления ответственности предпринимателя. А следовательно, нужно лишь признать и закрепить де-юре очевидное.

Более того, законодательно установлена административная ответственность за нарушение предпринимателем требования об уведомлении. Так, статья 19.7.5-1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нарушение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности с наложением на должностных лиц хозяйствующих субъектов административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей (часть 1). В случае если представленное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности содержит недостоверные сведения, должностное лицо хозяйствующего субъекта понесет административную ответственность в виде наложения административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; а юридическое лицо - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей (часть 2) [16].

Между тем предоставление в уполномоченный государственный орган уведомления о начале предпринимательской деятельности - это лишь малая часть внутреннего контроля хозяйствующего субъекта (самоконтроля). Предлагается распространить такой вид контроля на текущую предпринимательскую деятельность всего сетевого бизнеса, головных предприятий с сетью филиалов и иные корпоративные образования. Предложить руководителям корпоративных образований включить в штат сотрудников должность внутреннего контролера. Справедливости ради нужно отметить, что многие сетевые компании имеют в своем штате таких лиц. Необходимо на уровне федерального закона закрепить нормы (порядок) об обязательном представлении хозяйствующим субъектом отчета в уполномоченный в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) или многофункциональный центр о результатах проведения мероприятий внутреннего хозяйственного контроля (самоконтроля) на предмет соблюдения обязательных требований, установленных подзаконными нормативными правовыми актами, в соответствующем регионе деятельности. Руководитель (должностное лицо) предпринимателя подписывает (заверяет) отчет, тем самым принимает на себя ответственность за правильность и достоверность данных, содержащихся в отчете. Периодичность проведения мероприятий внутреннего хозяйственного контроля (самоконтроля) предприниматель устанавливает самостоятельно.

Внутренний ккнтркль (самкккнтркль) как кснкв^й вид ккнтркля

145

Положительный результат (плодотворность) введения рассматриваемого вида контроля нельзя переоценить. С одной стороны, снижается необходимость проведения мероприятий государственного (муниципального) контроля. С другой стороны, предприниматель освобождается от излишней контролирующей опеки государства, но при этом несет ответственность за предоставление недостоверных сведений уполномоченному по контролю (надзору) органу.

Предлагается также законодательно закрепить формы внутреннего хозяйственного контроля (самоконтроля):

- самообследование;

- проверки;

- инвентаризация;

- осмотр зданий, территорий, помещений для извлечения доходов (прибыли);

- наблюдение, мониторинг;

- экспертиза; лабораторные исследования и т.п.;

- анализ жалоб потребителей и другие.

Право выбора форм внутреннего хозяйственного контроля (самоконтроля) нужно предоставить предпринимателю.

Не вызывает сомнения достижение экономического эффекта от введения такой формы, как внутренний хозяйственный контроль (самоконтроль):

- существенно сократится штат должностных лиц уполномоченных органов государственного контроля (надзора) и их количество;

- отпадет необходимость планирования проведения мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- внеплановые мероприятия государственного контроля (надзора), муниципального контроля будет нужно проводить преимущественно в случае поступления жалоб потребителей, негативной информации в прессе, телекоммуникационных сетях и т.п.;

- приблизится цель достижения баланса публичного и частного интереса, интереса государства и бизнеса;

- система взаимоотношений власти, граждан и бизнеса станет более доверительной и действенной;

- существенно сократится уровень затрат на финансирование мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля и содержание аппарата контролеров,

- произойдет снижение избыточного давления на бизнес.

К слову сказать, внутренний хозяйственный контроль (самоконтроль) явление не новое, а, скорее, хорошо забытое старое. В дореволюционной России активно действовал институт

фабричной инспекции. Основными задачами инспекций были: контроль, связанный с организацией труда, профилактика и предупреждение нарушений трудовых прав работников, защита прав и здоровья рабочих, страхование на случай нетрудоспособности. По мнению А.А. Сапфировой, само наличие инспекции позволяло сдерживать произвол работодателей и служило для работников определенной гарантией защиты их трудовых прав [17]. В Казанской губернии на 1 января 1913 г. насчитывалось 177 предприятий (с 16 236 рабочими), подчиненных контролю (надзору) фабричной инспекции [18, с. 89].

В настоящее время Федеральная служба по труду и занятости в целях реализации Примерного ведомственного плана мероприятий по снижению производственного травматизма проводит мероприятия по внедрению системы добровольного внутреннего контроля (самоконтроля) работодателями соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права [19].

Такая форма внутреннего контроля, как самообследование, активно применяется образовательными организациями для целей аккредитации [20]. В связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав человека на образование и создание условий для реализации права на образование образовательные организации проводят самообследование, составляют отчет о самообследовании, в соответствии с Порядком проведения самообследования [21], который закрепляет правила и процедуры проведения самообследования. Отчетный период - один год. Отчет передается в уполномоченный орган по контролю в сфере образования (п. 3 статьи 29) и размещается в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте организации в сети Интернет [21].

Внутренний хозяйственный контроль (самоконтроль) сыграет огромную профилактическую роль и в предупреждении нарушений обязательных требований. Идеологическое преимущество - повышение роли предпринимательства, с одной стороны, и доли его ответственности перед потребителями и обществом, с другой. Механизмы форм и мероприятий в рамках внутреннего хозяйственного контроля (самоконтроля) должны являться средством сокращения властных полномочий органов государственной власти и административных барьеров на пути развития предпринимательства и укрепления демократических начал в обществе.

Подводя итог исследованию, считаем возможным вынести на научное обсуждение определение виутреииегк хкзяйствеиикгк ккнтркля

(самоконтроля), под которым предлагается понимать основанную на принципах и нормах административного права, самостоятельно организованную деятельность хозяйствующих субъектов, направленную на соблюдение требований российского законодательства в сфере деятельности предпринимателя, профилактику и предупреждение нарушений обязательных требований.

Цель государственного контроля (надзора), муниципального контроля должна быть переориентирована на защиту и обеспечение безопасности граждан, общества и государства, анализ отчетов предпринимателей о проведении форм и мероприятий внутреннего хозяйственного контроля (самоконтроля).

Соответственно, основное сущностное предназначение контроля (надзора) должно заключаться в обеспечении безопасности и защиты человека, общества, государства. Особая роль должна быть отведена риск-ориентированному подходу при организации и проведении форм и мероприятий видов контроля (надзора).

Список литературы

1. Бизнес без страха // Российская газета. 07.04.2015. URL: https://rg.ru/2015/04/07/gossovet-site.html

2. Распоряжение Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года (вместе с «Планом мероприятий («дорожной картой») по реализации Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года»). Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

3. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.

4. Указ Президента РФ от 29.06.1998 № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.

5. Указ Президента РФ от 07 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.

6. Официальный сайт Министерства экономического развития России. URL: http://economy.gov.ru/ minec/activity/sections/knd/

7. Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора), и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, участвую-

щих в реализации механизма «регуляторной гильотины», видов федерального государственного контроля (надзора), осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, на которые должен быть распространен механизм «регуляторной гильотины»: утвержден Правительством РФ 04.07.2019. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

8. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, Москва, 01.03.2018. Документ опубликован не был. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957

9. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах». Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

10. Федеральный закон 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

11. Материалы V ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства», Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, 7-8 июня 2019. URL: https://www.youtube. com/watch?v=KPLgjuBzFX8

12. Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» (подготовлен Правительством Российской Федерации). Документ опубликован не был // СПС «Консуль-тантПлюс».

13. Проект Федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (представлен Минэкономразвития России). Документ опубликован не был. URL: http://www.consultant.ru/ law/hotdocs/57804.html.

14. Конституция Российской Федерации. Ст. 1, 2.

15. Федеральный закон от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru, 22.07.2014.

16. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

17. Сапфирова А.А. Предупреждение нарушений трудовых прав работников федеральной инспекцией труда - основа профилактики трудовых разногласий // Современное право. 2016. № 8. С. 80-85.

18. Морозов А.В., Телишев В.М., Красильников С.Н. Медико-социальное страхование в Казанской губернии: Исторический опыт начала XX века / Под ред. А.В. Морозова. Казань: Изд-во Казанского унта, 2004.

19. Письмо Роструда от 07.03.2018 № 837-T3 «О добровольном внутреннем контроле (самоконтроле) работодателями соблюдения требований трудового законодательства» (вместе с «Методическими рекомендациями для работодателей по добровольному

Внутренний контроль (самоконтроль) как основной вид контроля

147

внутреннему контролю (самоконтролю) соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» (утв. Минтрудом России 28.12.2016), «Методикой апробации системы добровольного внутреннего контроля (самоконтроля) работодателями соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права») // Официальные документы в образовании. 2018. Май. № 15.

20. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 (ред. от 01.05.2019) «Об образовании в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2012.

21. Приказ Министерства образования и науки РФ от 14 июня 2013 г. № 462 «Об утверждении Порядка проведения самообследования образовательной организацией» (с изменениями и дополнениями). Документ опубликован не был. URL: https:// base.garant.ru/70405358/.

INTERNAL CONTROL (SELF-CONTROL) AS THE MAIN TYPE OF CONTROL IN THE ACTIVITIES OF BUSINESS ENTITIES

M.N. Kobzar-Frolova

Control and supervision are some of the most significant elements in the regulation of economic relations in the state. However, at present, the inefficiency and high cost of the activities of the bodies authorized to control (supervise) have become apparent. This is a serious obstacle to the development of entrepreneurship, it undermines the confidence of business in government. The country has set the task of reducing administrative barriers in carrying out entrepreneurial activities. We need some new laws aimed at liberalizing legislation, developing and supporting entrepreneurship.

The article outlines a new approach to organizing and building a system of control over the activities of business entities. Internal economic control (self-control) should become the main type of control. The author describes the forms and measures of internal economic control. In the conclusion, a forecast is given regarding the introduction of internal economic control and its author's definition is proposed.

Keywords: control, supervision, self-control, entrepreneurial activity, types of control, control over the activities of business entities, principles of control, authorized body for control (supervision).

References

1. Biznes bez straha // Rossijskaya gazeta. 07.04.2015. URL: https://rg.ru/2015/04/07/gossovet-site.html

2. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 02.06.2016 № 1083-r (red. ot 30.03.2018) «Ob utverzhdenii Strategy razvitiya malogo i srednego predprinimatel'stva v Ros-sijskoj Federacii na period do 2030 goda (vmeste s «Pla-nom meropriyatij («dorozhnoj kartoj») po realizacii Strategii razvitiya malogo i srednego predprinimatel'stva v Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda»). Dokument opublikovan ne byl // SPS «Konsul'tantPlyus».

3. Ukaz Prezidenta RF ot 31.12.2015 № 683 «O Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2016. № 1 (chast' II). St. 212.

4. Ukaz Prezidenta RF ot 29.06.1998 № 730 «O me-rah po ustraneniyu administrativnyh bar'erov pri razvitii predprinimatel'stva» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1998. № 27. St. 3148.

5. Ukaz Prezidenta RF ot 07 maya 2018 goda № 204 «O nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2018. № 20. St. 2817.

6. Oficial'nyj sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossii. URL: http://economy.gov.ru/minec/ac tivity/sections/knd/

7. Perechen' federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti, osushchestvlyayushchih funkcii po normativno-pravovomu regulirovaniyu v sferah osushchestvleniya gosudarstvennogo kontrolya (nadzora), i federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti, osushchestvlyayushchih kontrol'no-nadzornye funkcii, uchastvuyushchih v real-izacii mekhanizma «regulyatornoj gil'otiny», vidov fed-

eral'nogo gosudarstvennogo kontrolya (nadzora), osushches-tvlyaemyh federal'nymi organami ispolnitel'noj vlasti, na kotorye dolzhen byt' rasprostranen mekhanizm «regulyatornoj gil'otiny»: utverzhden Pravitel'stvom RF 04.07.2019. Dokument opublikovan ne byl // SPS «Konsul'tantPlyus».

8. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii, Moskva, 01.03.2018. Dokument opublikovan ne byl. URL: http://www.kremlin.ru/ events/president/news/56957

9. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 25.10.2005 № 1789-r (red. ot 10.03.2009) «O Koncepcii administra-tivnoj reformy v Rossijskoj Federacii v 2006 -2010 godah». Dokument opublikovan ne byl // SPS «Konsul'tantPlyus».

10. Federal'nyj zakon 26 dekabrya 2008 goda № 294-FZ «O zashchite prav yuridicheskih lic i individ-ual'nyh predprinimatelej pri osushchestvlenii gosudar-stvennogo kontrolya (nadzora) i municipal'nogo kontrol-ya» // SZ RF. 2008. № 52 (ch. 1). St. 6249.

11. Materialy V ezhegodnoj Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Aktual'nye voprosy kontrolya i nadzora v social'no znachimyh sferah deyatel'nosti ob-shchestva i gosudarstva», Nizhegorodskij gosudarstven-nyj universitet im. N.I. Lobachevskogo, 7-8 iyunya 2019. URL: https://www.youtube.com/watch?v=KPL gjuBzFX8

12. Proekt Federal'nogo zakona «Ob osnovah gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i municipal'nogo kontrolya v Rossijskoj Federacii» (podgotovlen Pravitel'stvom Rossijskoj Federacii). Dokument opublikovan ne byl // SPS «Konsul'tantPlyus».

13. Proekt Federal'nogo zakona № 850621-7 «O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i municipal'nom kontrole v Rossijskoj Federacii» (predstavlen Mineko-

nomrazvitiya Rossii). Dokument opublikovan ne byl. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/57804.html.

14. Konstituciya Rossijskoj Federacii. St. 1, 2.

15. Federal'nyj zakon ot 21 iyulya 2014 № 212-FZ «Ob osnovah obshchestvennogo kontrolya v Rossijskoj Federacii» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj infor-macii. URL: http://www.pravo. gov.ru, 22.07.2014.

16. Kodeks Rossijskoj Federacii ob admini-strativnyh pravonarusheniyah.

17. Sapfirova A.A. Preduprezhdenie narushenij tru-dovyh prav rabotnikov federal'noj inspekciej truda -osnova profilaktiki trudovyh raznoglasij // Sovremennoe pravo. 2016. № 8. S. 80-85.

18. Morozov A.V., Telishev V.M., Krasil'nikov S.N. Mediko-social'noe strahovanie v Kazanskoj gubernii: Istoricheskij opyt nachala XX veka / Pod red. A.V. Mo-rozova. Kazan': Izd-vo Kazanskogo un-ta, 2004.

19. Pis'mo Rostruda ot 07.03.2018 № 837-TZ «O dobrovol'nom vnutrennem kontrole (samokontrole) rabo-todatelyami soblyudeniya trebovanij trudovogo za-konodatel'stva» (vmeste s «Metodicheskimi reko-

mendaciyami dlya rabotodatelej po dobrovol'nomu vnu-trennemu kontrolyu (samokontrolyu) soblyudeniya tru-dovogo zakonodatel'stva i inyh normativnyh pravovyh aktov, soderzhashchih normy trudovogo prava» (utv. Mintrudom Rossii 28.12.2016), «Metodikoj aprobacii sistemy dobrovol'nogo vnutrennego kontrolya (samokontrolya) rabotodatelyami soblyudeniya trebo-vanij trudovogo zakonodatel'stva i inyh normativnyh pravovyh aktov, soderzhashchih normy trudovogo prava») // Oficial'nye dokumenty v obrazovanii. 2018. Maj. № 15.

20. Federal'nyj zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ (red. ot 01.05.2019) «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii. URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2012.

21. Prikaz Ministerstva obrazovaniya i nauki RF ot 14 iyunya 2013 g. № 462 «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya samoobsledovaniya obrazovatel'noj organi-zaciej» (s izmeneniyami i dopolneniyami). Dokument opublikovan ne byl. URL: https://base.garant.ru/7040 5358/.