CC BY
382
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
Е.Ю. ТИХАЛЕВА, ассистент кафедры конституционного
и административного права Орловского государственного университета Тел. 8 953 6117940; [email protected]
ПРАВОВОЙ СТАТУС КОНТРОЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Статья посвящена проблемам правового статуса контрольного органа муниципального образования. Рассматривается порядок формирования контрольного органа муниципального образования и связанные с этим трудности. В статье приводится анализ законопроекта «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований».
Ключевые слова: структура органов местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, контрольный орган муниципального образования, муниципальный финансовый контроль, городской округ, контрольно-счетная палата.
Контрольный орган муниципального образования впервые был закреплен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) в качестве самостоятельного органа муниципальной власти (если не считать ревизионных комиссий сельских и городских Советов, предусматривавшихся законодательством первых лет Советской власти).1 Существование подобного органа до принятия Федерального закона № 131-Ф3 в федеральном законодательстве не предусматривалось. Однако в некоторых муниципальных образованиях, руководствуясь положениями Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-Ф3, предоставлявшими возможность кроме представительного органа создавать и другие органы местного самоуправления, учреждали собственные счетные палаты, ревизионные комиссии с целью осуществления контрольных полномочий за законностью исполнения местного бюджета и расходования муниципальных бюджетных средств.
Таким образом, определяя возможность создания контрольного органа, законодатель опирался на опыт уже действующих в муниципальных образованиях контрольно-счетных органов, а также органов финансового контроля. Так, в 2002 г. контрольные органы существовали в 75 муниципальных образованиях. Они вскрыли несколько сот случаев нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств и вернули в бюджет около 1,2 млрд. рублей2.
В наличии такого органа остро нуждалась представительная власть. Именно ей нужна была профессионально подготовленная структура, способная взять под контроль финансы муниципального образования. Специалистам администрации в лице сотрудников финансово-бюджетного управления следовало противопоставить не менее подготовленных работников контрольно-счетных органов. Только в этом случае разговор о муниципальном бюджете представительные и исполнительные органы местного самоуправления могли вести, что называется, на равных3.
Контрольный орган муниципального образования выступает особым институтом муниципального контроля, организация и деятельность которого своим юридическим
© Е.Ю. Тихалева
первоначалом имеют конституционные нормы (ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1-3), 7 (ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2), 132 (ч. 1) и ряд других статей Конституции Российской Федерации), которые оформляют государственно значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами. Роль такой структуры весьма важна и приобретает все большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти4.
Основополагающими принципами создания и деятельности контрольных органов муниципальных образований являются принципы, закрепленные в декларациях, принятых на международном уровне, и отраженные в документах, принятых Счетной палатой и Ассоциацией контрольно-счетных органов РФ (законность и системность, независимость и объективность, гласность и ответственность, профессионализм)5.
Допускается две модели формирования контрольного органа муниципального образования.
Первая модель предполагает осуществление права членов местного сообщества на контроль за использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих непосредственных представителей в контрольном органе муниципального образования, который формируется путем проведения муниципальных выборов, и входящие в его состав лица получают свой мандат непосредственно от населения.
Однако данный способ формирования контрольного органа на муниципальных выборах является достаточно дорогостоящим и вследствие этого редко применяется на практике, хотя в данном случае этот орган обладал бы большей самостоятельностью и независимостью от других органов местного самоуправления. Так, среди муниципальных образований, в которых образован контрольный орган, только в пяти он сформирован на муниципальных выборах - в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области6.
Вторая же модель - наиболее распространенная в правоприменительной практике - основана на опосредованном представительстве местного
сообщества в контрольном органе муниципального образования, члены которого избираются представительным органом местного самоуправления. Следовательно, в данном случае контрольный орган муниципального образования концентрирует не только собственно контрольное правомочие права граждан на местное самоуправление через своих представителей, но и финансово-контрольную составляющую правового статуса представительного органа муниципального образования. Данный способ создания контрольного органа является достаточно оперативным, хотя в данном случае существует определенная угроза самостоятельности этого органа7.
Независимо от способа формирования деятельность контрольного органа муниципального образования подотчетна муниципальному территориальному коллективу, что обеспечивается, в частности, публичностью результатов контрольных мероприятий, доведением их до сведения населения.
Согласно Федеральному закону № 131 -ФЗ контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, однако это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44)8. Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. В результате этого процесс создания контрольных органов также затягивается. К обстоятельствам, препятствующим дальнейшему становлению муниципального финансового контроля в России, можно также отнести следующие:
1) формулировка нормы закона о необходимости создания контрольного органа носит диспози-тивный характер: включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ является правом, а не обязанностью муниципального образования;
2) встречаются случаи, когда представительный орган местного самоуправления принимает ре-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
шение о создании контрольного органа, но не предусматривает расходы на его содержание9;
3) ряд регионов относят к органам внешнего финансового контроля общественные комиссии и структуры, созданные органами исполнительной власти, что не соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-Ф3.
В ряде субъектов Российской Федерации (далее - РФ) (Калужская, Пензенская, Ярославская области и другие)10 применяется смешанная схема по созданию контрольно-счетных органов, когда внешний контроль за распоряжением финансовыми ресурсами крупных муниципальных образований осуществляют муниципальные контрольно-счетные органы, а внешний финансовый контроль муниципальных образований, где такие органы отсутствуют, поручается контрольно-счетному органу региона или же другому муниципальному контрольно-счетному органу.
При смешанном подходе очень важно осуществлять координацию деятельности всех действующих в регионе контрольно-счетных органов.
В субъектах РФ практикуются различные формы взаимодействия региональных и муниципальных контрольно-счетных органов: это и ассоциации, и союзы, и координационные советы. Сотрудничество может осуществляться также на основе соглашений. Так, в Республике Дагестан создан Союз контрольно-счетных органов, в Иркутской области - Совет контрольно-счетных органов, во Владимирской области -Общественный совет внешнего финансового контроля, в Ульяновске на конференции муниципальных контрольно-счетных органов был создан областной Совет органов внешнего финансового контроля11.
В субъектах РФ, таким образом, существуют различные подходы к реализации права на формирование контрольных органов муниципальных образований.
Необходимо признать, что в настоящее время система внешнего муниципального финансового контроля в России находится только в стадии создания. Безусловно, что собственные контрольно-счетные органы создавать во всех 24 тысячах муниципальных образований просто нерационально. Такая форма организации внешнего финансового контроля имеет смысл только в крупных муниципальных образованиях, где необходи-
мо постоянно контролировать распоряжение большими объемами финансовых средств, например, в городских округах, число которых не столь велико. Следует отметить, что именно такая форма внешнего финансового контроля эффективно применяется в крупнейших городах Европы - Амстердаме, Берлине, Вене, Париже и других.
Однако и городские округа по своим параметрам могут существенно различаться. Это и столицы регионов с миллионным населением и бюджетом, подчас превышающим региональный, но также и небольшие города, среди которых есть как самодостаточные, так и получающие финансовую помощь. Если в самодостаточных городских округах создание самостоятельных органов внешнего финансового контроля представляется вполне обоснованным, то в дотационных образование контрольного органа может привести лишь к еще большему увеличению дотаций, что, естественно, является нежелательным. Это, конечно, не означает отмену внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов. В дотационных городских округах внешний финансовый контроль целесообразно совместить с контролем эффективности использования дотаций, осуществляемым контрольно-счетным органом региона.
Как свидетельствует практика, на контрольные органы обычно возлагаются функции контроля за эффективностью и целесообразностью расходов муниципальных денежных средств, использованием иных видов муниципальной собственности; законностью и своевременностью движения муниципальных бюджетных средств; хозяйственно-финансовой деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности; производственно-финансовой деятельностью иных экономических субъектов, получающих средства из местного бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, предоставленными органами местного самоуправления и т.п.
Контрольный орган муниципального образования, как правило, именуется контрольно-счетной палатой либо ревизионной комиссией. Контрольно-счетная палата, в свою очередь, является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, а ревизионная комиссия - контрольным органом представительного органа муниципального образования.
Так, в соответствии со ст. 38 Устава г. Орла12 Орловским городским Советом народных депутатов создается контрольно-счетная палата, являющаяся постоянно действующим органом независимого муниципального финансового контроля. В своей деятельности она руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами и законами Орловской области, Уставом города, Положением13 и Регламентом работы контрольно-счетной палаты и иными нормативными правовыми актами, утверждаемыми Орловским городским Советом народных депутатов.
В настоящее время в РФ отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий правовые основы муниципального финансового контроля. Отсутствие единой правовой, организационной и методологической базы муниципального финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выполнению задач и функций органов финансового контроля. В связи с этим назрела необходимость разработки и принятия федерального закона «О муниципальном финансовом контроле в РФ», а также включения в Бюджетный кодекс РФ современных норм в части, касающейся муниципального финансового контроля14.
Президент РФ Д.А. Медведев 30.09.2010 г. внес в Госдуму проект Федерального закона №2 4331445 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»15, который был принят в первом чтении 17.11.2010 г.
Законопроектом определяются основы статуса контрольно-счетных органов, требования к составу и структуре контрольно-счетных органов. При этом субъекты РФ и муниципальные образования вправе уточнять состав органов и определять их структуру. Так, контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа могут быть предусмотрены одна или несколько должностей заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов.
Документом предлагается установить критерии определения штатной численности контрольно-
счетных органов, что будет способствовать, на наш взгляд, оптимизации структуры этих органов. В частности, штатную численность контрольно-счетных органов муниципальных образований предполагается определять в соответствии с нормативами, которые должны быть установлены законом субъекта РФ с учетом видов и особенностей муниципальных образований.
В документе содержатся основные требования и ограничения к кандидатурам на должности председателя, его заместителя и аудиторов. Председателям, заместителям председателя и аудиторам запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, что соответствует реалиям действующего федерального законодательства.
Контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля должны будут руководствоваться стандартами внешнего муниципального финансового контроля по проведению финансового аудита, аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств, общих правил проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также иными стандартами внешнего муниципального финансового контроля, необходимость разработки которых очевидна. Полномочия по подготовке соответствующих документов предлагается предоставить Счетной палатой РФ при участии контрольно-счетных органов с последующим утверждением Коллегией Счетной палаты РФ и государственной регистрацией в Министерстве юстиции РФ.
Законопроект в случае его принятия вступит в силу 1 июля 2011 г.
Подводя итог, следует отметить, что существует оправданная необходимость внесения изменений в ст. 34 Федерального закона №2 131-ФЗ, включив контрольный орган в число обязательных в структуре органов местного самоуправления, что будет способствовать более эффективной реализации муниципального финансового контроля.
Представляется очевидным также законодательно закрепить определение контрольного органа. Контрольный орган муниципального образования - это постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью, формируемый в соответствии с уставом
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
муниципального образования непосредственным или опосредованным способом, с целью осуществления контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, рационального, эффективного и целевого использования бюджетных средств и внебюджетных фондов соответствующего муниципального образования.
По мнению ряда исследователей, наименование контрольного органа муниципального образования в федеральном законодательстве шире осуществляемых им функций16, так как используемое ныне название данного органа теоретически допускает, что других органов, осуществляющих контрольные функции в структуре органов местного самоуправления, нет, что, конечно, не соответствует действительности. В данном случае более правильным представляется закрепить в качестве наименования контрольного органа одно из предлагаемых в ст. 38 Федерального закона № 131-Ф3 - контрольно-счетная палата или ревизионная комиссия.
Также следует отметить, что в настоящее время часть правомочий представительного органа местного самоуправления дублирует функции контрольного органа (проведение депутатских и публичных слушаний, расследований; направление депутатских запросов, создание собственных контрольных органов; заслушивание отчетов и сообщений главы муниципального образования и местной администрации, иных должностных лиц, руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным финансово-бюджетным вопросам и т.п.). При этом ряд депутатов не имеют соответствующей квалификации и опыта проведения контрольных мероприятий, что снижает эффективность их работы, и одним из возможных вариантов разрешения данной ситуации предлагается разграничить проверочные полномочия в части исполнения местного бюджета со стороны представительного органа местного самоуправления и контрольного органа: контрольный орган проводит соответствующие проверочные мероприятия, а представительные органы оценивают результаты управленческой деятельности исполнительной власти и предлагают основные направления контроля местных финансов.
Примечания
1 См.: Постановление 2-й сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета XI созыва от 16 октября 1924 г. «Положение о сельских Советах» [Электронный ресурс] // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. - 5 декабря 1924. - № 82 // СПС «Гарант».
2 См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. [Текст] - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. - С. 382.
3 Выдрин И.В. Муниципальное право России. [Текст] - М.: Норма, 2004. - С. 142.
4 Васильев В.И. Муниципальное право России. [Текст] - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. - С. 381.
5 Основные направления развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.ach-fci.ru/AKSOR/info/documents/art12 (дата обращения: 17.12.2010)
6 См.: Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году [Текст] // Муниципальное право.
- 2008. - № 1. - С. 28.
7 Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации [Текст] / Дис. ... к.ю.н. - М., 2005. - С. 189.
8 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2005. - № 1. - Ст. 17, 25;
2006. - № 1. - Ст. 10; - № 23. - Ст. 2380; - № 30. - Ст. 3296; - № 31. - Ст. 3452; - № 43. - Ст. 4412; - № 50. - Ст. 5279;
2007. - № 1. - Ст. 21; - № 21. - Ст. 2455; - № 25. - Ст. 2977; - № 43. - Ст. 5084; - № 46. - Ст. 5553; 2008. - № 48. - Ст. 5517;
- № 49. - Ст. 5744; - № 52. - Ст. 6236; 2009. - № 48. - Ст. 5733; - № 52. - Ст. 6441; 2010. - № 15. - Ст. 1736; - № 45. - Ст. 5751.
9 Степашин С.В. Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления. [Электронный ресурс] - Красноярск, 8 июня 2005 года // URL: http:/ /www.ach.gov.ru/ru/association/arrangement/377/377_2/ (дата обращения: 17.12.2010)
10 Основные направления развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.ach-fci.ru/AKSOR/info/documents/art12 (дата обращения: 17.12.2010)
11 Рябухин С.Н. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в субъектах РФ в январе-сентябре 2006 года» [Текст] // Бюллетень Счетной палаты РФ. -2007. - № 5. - С. 206.
12 Устав города Орла от 22.06.2005 № 72/753-ГС (ред. от 29.04.2010) [Электронный ресурс] // СПС «Консультан-Плюс: Регионы».
13 Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 № 79/852-ГС (ред. от 22.02.2007) «О проекте Положения «О контрольно-счетной палате города Орла» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультанП-люс: Регионы».
14 Основные направления развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.ach-fci.ru/AKSOR/info/documents/art12 (дата обращения: 17.12.2010)
15 Медведев внес в Думу законопроект о принципах работы контрольно-счетных органов на местах [Электронный ресурс] // URL: http://www.msu45.ru/common/doc/pomosch/nmsu1038.doc (дата обращения: 17.12.2010)
16 Королев Д.А. Контрольные органы муниципальных образований в Российской Федерации: место в системе и правовой статус [Текст] / Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2008. - С. 15.
Библиографический список
Нормативные правовые акты
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2005. - № 1. - Ст. 17, 25; 2006. - № 1. - Ст. 10; - № 23. - Ст. 2380; - № 30. - Ст. 3296; - № 31. - Ст. 3452; - № 43. - Ст. 4412; - № 50. - Ст. 5279; 2007. - № 1. - Ст. 21; № 21. - Ст. 2455; - №2 25. - Ст. 2977; - №2 43. - Ст. 5084; №2 46. - Ст. 5553; 2008. - №2 48. - Ст. 5517;
- №2 49. - Ст. 5744; - №2 52. - Ст. 6236; 2009. №2 48. - Ст. 5733; №2 52. - Ст. 6441; 2010. №2 15. - Ст. 1736; - №2 45. - Ст. 5751.
2. Устав города Орла от 22.06.2005 №2 72/753-ГС (ред. от 29.04.2010) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультанПлюс: Регионы».
3. Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2005 №2 79/852-ГС (ред. от 22.02.2007) «О проекте Положения «О контрольно-счетной палате города Орла» [Электронный ресурс]// СПС «Консультан-Плюс: Регионы».
4. Постановление 2-й сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета XI созыва от 16 октября 1924 г. «Положение о сельских Советах» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. - 5 декабря 1924. - № 82. [Электронный ресурс] // СПС «Гарант».
Специальная литература
5. Васильев В.И. Муниципальное право России. [Текст] - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. - 848 с.
6. Выдрин И.В. Муниципальное право России. [Текст] - М.: Норма, 2004. - 320 с.
7. Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году [Текст] // Муниципальное право.
- 2008. - № 1. - С. 2-22.
8. Королев Д.А. Контрольные органы муниципальных образований в Российской Федерации: место в системе и правовой статус [Текст] / Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2008. - 27 с.
9. Медведев внес в Думу законопроект о принципах работы контрольно-счетных органов на местах [Электронный ресурс] // URL: http://www.msu45.ru/common/doc/pomosch/nmsu1038.doc (дата обращения: 17.12.2010)
10. Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Феде-раци [Текст] / Дис. ... к.ю.н. - М., 2005. - 234 с.
11. Основные направления развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.ach-fci.ru/AKSOR/info/documents/art12 (дата обращения: 17.12.2010)
12. Рябухин С.Н. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в субъектах РФ в январе-сентябре 2006 года» [Текст] // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2007. - №2 5. - С. 183-211.
13. Степашин С.В. Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления. [Электронный ресурс] - Красноярск, 8 июня 2005 года // URL: http://www.ach.gov.ru/ru/association/arrangement/377/377_2/ (дата обращения: 17.12.2010)
E.JU. TIHALEVA
LEGAL STATUS OF THE CONTROL ORGAN OF THE MUNICIPAL EDUCATION
The article is devoted to problems of the legal status of control organ of the municipal education. The procedure of the formation of control organ of the municipal education and the difficulties connected with it is considered. In this article is analyzed the bill «About the general principles of the organization and activity of control and audit organs of subjects of the Russian Federation and municipal educations».
Key words: structure of organs of the local self-government, representative organ of the local self-government, control organ of the local self-government, municipal financial control, urban district, control and audit chamber.
