CC BY
110
15.2. К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНОГО ОРГАНА В МУНИЦИПАЛИТЕТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Шинкарёва Ольга Владимировна, к.э.н., доцент Российская академия государственной службы при Президенте РФ
Контакты автора: shinkareva_ol@mail.ru
Аннотация. В статье раскрываются недостатки организации муниципального финансового контроля в России со стороны независимых внешних контрольных структур, на основании чего предлагаются меры по исправлению данной ситуации: предложены варианты обязательного создания контрольного органа муниципального образования, затронуты аспекты разделения его полномочий и контрольных полномочий представительной власти.
Ключевые слова: муниципальный финансовый контроль, контрольный орган муниципального образования, местное самоуправление, местные финансы, представительный орган местной власти, дублирование полномочий
TO THE QUESTION ON THE CONTROL BODY ORGANIZATION IN MUNICIPALITIES OR THE RUSSIAN FEDERATION
Shinkareva Olga, Candidat of Economic Sciences, Docent of the Russian Academy of public service at the president of Russian Federation
Annotation: In the article lacks of the organization of municipal financial control of Russia reveal from independent external control structures. On this basis measures on correction of the given situation are offered: variants of obligatory creation of regulatory authority of municipal union are offered, aspects of division of its powers and control powers of the representative authority are mentioned. Keywords: municipal financial control, municipal union control body, local government, municipal finance, local authorities representative body, duplication of powers
При обращении к отечественной теории и практике финансового контроля, можно увидеть, что в них уделяется недостаточно внимания его осуществлению на муниципальном уровне. А, как известно, именно эффективное управление регионами и государством в целом невозможно без развития территорий, их составляющих. Эта точка зрения подтверждается и проходящей в настоящее время в Российской Федерации широкомасштабной административной реформой, которая, отражая новые концепции государственного управления, стремится к повышению роли местного самоуправления. Президент России Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному собранию отмечает, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления»1. Развитие же муниципальных образований невозможно без осуществления финансового контроля
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
05.11.2008 г. // Российская газета. - 2008. - N 230. - 6 ноября.
за формированием и расходованием средств местных бюджетов, занимающих значимую долю в консолидированном бюджете Российской Федерации - более 14% по доходам и около 17% по расходам2. Однако при всей важности муниципального финансового контроля в современной России он практически отсутствует. Для подтверждения сказанного достаточно констатировать: в 2008 году в 82% муниципальных образований обязательная внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета не была проведена3. Поэтому в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию отмечается необходимость совершенствования структуры и механизмов муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере4.
Важную роль при организации контроля за местными финансами играет контрольно-счетный орган муниципального образования. Являясь независимым внешним органом финансового контроля, он отвечает за организацию и проведение контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, и информационной деятельности, информирует представительный орган местного самоуправления и исполнительной власти по поводу проведенных им проверок и обследований расходования бюджетных средств на предмет выявления хищений, растрат, и нецелевого использования. В случае выявления нарушений законодательства материалы проверок направляются в правоохранительные органы.
Возможность создания такого контрольного органа предусмотрена российским законодательством. Однако в настоящее время законодательством не урегулирован вопрос об их обязательном создании в определенных типах муниципальных образований, что приводит к тому, что в одних очень малых по численности территориях данных орган присутствует, а в других, крупных, напротив, отсутствует. При этом (по состоянию на 01.01.2009) только 9% из них созданы в виде юридического лица, а большинство (71%) действуют в составе представительного органа власти, что не соответствует общепризнанному мировому принципу независимости органов внешнего финансового контроля.
Таким образом, в настоящее время при организации внешнего муниципального финансового контроля необходимо в первую очередь решить вопрос охвата всех местных финансов данным видом контроля, что можно сделать путем внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части обязательного создания контрольных органов муниципальных образований.
Для того, чтобы выявить, в каких типах муниципалитетов целесообразно создавать независимый контрольный орган, сначала рассмотрим структуру муниципалитетов России. В 2009 году в Российской Федерации насчитывалось 24 161 муниципальных образований, из них:
• 1 810 муниципальных районов,
• 507 городских округов,
2 См.: Россия в цифрах. 2009: Краткий стат. сб. - М.: Росстат, 2009. - С. 50-51, 178.
3 Тезисы выступления аудитора Счетной палаты Российской Федерации С.Н. Рябухина на VIII Конференции Союза муниципальных контрольно-счетных органов (4-6 июня 2009 г.). URL: http://www.ach. gov.ru/ru/smkso/articlesmkso/ ?ІЬ=361 (дата обращения: 15.07.2009).
4 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23. 06.2008. URL Ьійр:/Л«\м«/ premier.gov.ru (дата обращения: 15.03.2010).
• 236 внутригородских территорий городов федерального значения,
• 1 745 городских поселений,
• 19 863 сельских поселений.
Из приведенных цифр видно, что в России функционирует большое число муниципальных образований. В соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган образуется для контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. В образованиях с малой численностью населения и небольшим бюджетом длительность процесса проверки проекта и отчета об исполнении бюджета будет занимать достаточно небольшое время , что приведет к малым объемам работы контрольного органа и его неполной загрузке. При этом на создание и содержание данного органа идут значительные финансовые ресурсы, что в условиях низкой бюджетной обеспеченности муниципальных образований (особенно небольших сельских поселений) является препятствием для его создания. Осложняется ситуация и нехваткой квалифицированных кадров, даже в достаточно крупных образованиях. Поэтому на практике процесс создания данных институтов идет с большими трудностями. Поэтому, с нашей точки зрения, в каждом из них нет необходимости создавать органы внешнего финансового контроля, необходимо укрупнять данные контрольные институты. К примеру, во Франции, отличающейся наибольшим количество муниципалитетов по всей Европе (в стране около 37 тыс. коммун, при этом в их 87% проживают менее 2 тыс. человек6, 100 департаментов и 26 регионов), независимые контрольные органы созданы только на верхнем уровне муниципального управления - регионах. Некоторые авторы7 (подобно французскому опыту) предлагают создавать контрольные органы только на «верхнем» уровне муниципальных образований - районах (с обязанностями проверки и бюджетов поселений) и городских округах. Плюсы такого подхода заключаются в том, что это ведет к значительному сокращению количества муниципальных контрольносчетных органов и унификации структур внешнего финансового контроля на всей территории страны.
Однако, с нашей точки зрения, данный подход не в полной мере учитывает особенности Российской Федерации. Сильная неравномерность плотности населения муниципальных образований и доходов и расходов местных бюджетов в масштабах страны ведут к значительным различиям не только в масштабах проверок, но и в возможностях физического проведения контрольных мероприятий в удаленных уголках страны. Например, средний бюджет муниципального образования в Уральском федеральном округе на 2009 год составил 313,2 млн. руб., а в Приволжском - 60,8. При
5 К примеру, если рассматривать финский опыт, то там аудиторская проверка в небольшой коммуне, проводимая одним аудитором, занимает менее 10 дней.
6 La repartition des communes et de la population par strate selon
le recensement de 1999 (actualise des recensements complemen-taires) au 31 decembre 2007 URL:
http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_coll/comm / lana_comp_7/pres_comm.html (дата обращения: 04.09.2009).
7 Васильева М.В. Муниципальный финансовый контроль: проблемы организации и тенденции совершенствования. // Финансы
и кредит. - 2009. - № 2. - С. 33-42.
средней плотности в 2009 году в России 8,3 человека на 1 квадратный километр, плотность в Дальневосточном федеральном округе составляет 1 человек на квадратный километр, в Центральном - 57,1. Средняя площадь 1 муниципального образования при учете только высшего уровня двухуровневой системы (муниципальных районов) и одноуровневых городских округов составляет в среднем по России 6,7 тыс. квадратных километров, в Центральном федеральном округе
- 1 квадратный километр, а в Дальневосточном - 35,3. Внутри данных округов различия выражены еще боле ярко. В России много городских поселений, входящих в состав муниципальных районов, при этом численность их населения и бюджет достаточно велики. Как пример можно привести городское поселение Одинцо-во (128 тыс. человек) и Сергиев-Посад (107,5) с бюджетами на 2009 год более 600 млн. руб. Существует также множество муниципальных районов со значительно меньшим количеством населения и бюджетами: к примеру, во всем Красноярском крае ни у одного муниципального района численность населения не превышает 50 тыс. человек, а численность более 100 тысяч населения имеют только 3 городских округа. При этом средний бюджет муниципального образования составляет 163-169 млн. руб.
Поэтому, по нашему мнению, создание независимых контрольных органов во всех муниципальных районах и городских округах, и отмена их создания во всех поселениях не приведет к эффективной организации муниципального финансового контроля на всей территории страны. Необходимо подойти к решению этого вопроса с учетом особенностей каждой отдельной территорий.
В связи с этим предлагается модифицировать опыт организации аналогичных институтов Германии. По нашему мнению, в обязательном порядке надо создавать контрольные органы муниципального образования в муниципальных районах (с обязанностью проверки и бюджетов поселений, входящих в него8) и городских округах численностью более 20 тыс. жителей. В крупных и средних городских поселениях (границу отнесения к ним предлагается также заимствовать из германского опыта - 20 тыс. жителей) также необходимо создание данной структуры: в этом случае соответствующий контрольный орган муниципального района не проверяет местный бюджет поселения.
В остальных районах и округах предлагается несколько вариантов организации данной структуры по выбору представительной власти муниципального образования:
1. Создание независимого контрольного органа.
2. Возложение обязанностей проверки местного бюджета района (и поселений, включенных в его состав), городского округа на специального служащего, утверждаемого на должность представительным органом, и не подотчетного главе администрации (аналог должности контролера счетов в Испании).
3. Ежегодное привлечение для проверки проекта местного бюджета района (и поселений, включенных в его состав), городского округа и отчета о его исполнении контрольного органа иного муниципального района, городского округа или поселения на договорных условиях.
8 Правовая основа для этого уже существует: в соответствии с пунктом 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса РФ, по обращению представительного органа поселения возможно осуществление внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета поселения контрольным органом муниципального района.
4. Передача функций муниципального финансового контроля на региональный уровень - передача правомочий по проверке соответствующих бюджетов контрольному органу субъекта федерации.9
Отдельно обратим внимание на вопросы контроля местных бюджетов во внутригородских территориях городов федерального значения. Во-первых, это самые компактные муниципальные образования. Во-вторых, структуры местных органов власти в них очень похожи, а особенности функционирования и исполнения бюджета имеют незначительные отличия. В-третьих, создание в каждой внутригородской территории специализированного счетного органа неоправданно финансово из-за их большого количества10. Поэтому, на наш взгляд, контрольно-счетные органы в них создавать не надо, более целесообразно передать обязанности проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета контрольным органам более высокого уровня власти: контрольно-счетным палатам Москвы и Санкт-Петербурга. Несмотря на то, что это ведет к замещению муниципального финансового контроля контролем субъектов федераций, данная мера имеет ряд преимуществ: экономия финансовых
средств на масштабах проверок, унификация контрольных мероприятий местных бюджетов внутригородских образований и бюджетов городов в целом. Предложение автора может быть подкреплено существующей практикой. Например, Контрольно-счетная палата Москвы в 2008 году уже проводила проверки исполнения бюджетов отдельных внутригородских муниципальных образований (Восточное, Косино-Ухтомское, Молжаниново, Марфино и др.). По нашему мнению, в целях более эффективного контроля за местными финансами, учитывая особенный статус данных городов, целесообразнее передать контрольные функции «вверх», и обязать Контрольно-счетные палаты городов Москвы и Санкт-Петербурга проводить проверки проектов местных бюджетов и отчетов об их исполнении всех внутригородских территорий городов федерального значения.
При этом, по мнению автора, для выполнения принципа независимости контрольный орган муниципального образования необходимо создавать в форме юридического лица, а не в составе представительного органа власти муниципалитета. При этом для исключения дублирования проверочных функций в части исполнения местного бюджета со стороны представительного органа власти и независимой контрольной структуры, необходимо провести разграничение их полномочий. В настоящее время часть прав представительного органа муниципального образования дублирует функции контрольного органа: это, в частности, проведение депутатских и публичных слушаний, расследований, заслушивание отчетов и сообщений главы муниципального образования и местной администрации, иных должностных лиц, руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным финансово-бюджетным вопросам; направление депутатских запросов, создание собственных контрольных органов. При этом большинство депутатов не имеют соответствующей квалификации и опыта проведения контрольных мероприятий, что снижает эффективность их работы и от-
9 Предложенные новации сначала желательно внедрить не на всей территории Российской Федерации, а провести эксперимент в нескольких регионах в течение нескольких лет, а в случае успеха распространить на территорию всей страны.
10 В Санкт-Петербурге таких образований 111, в Москве - 125.
влекает от выполнения прямых обязанностей - установления целей развития территории и усилий по их достижению. По нашему мнению, после охвата всех местных бюджетов на территории Российской Федерации внешней проверкой, необходимо разделить полномочия представительного и контрольного органа, модифицировав для этого финский опыт отношений между ревизионной комиссией и аудитором.
В обязанности контрольного органа муниципального образования должны входить следующие функции:
1. Проверка проекта бюджета на предмет реальности его выполнения.
2. Проверка достоверности представленной финансовой отчетности муниципального образования.
Соответственно, на основании этого определяются и права этой структуры, такие, как права проверки всей необходимой документации, проведения инвентаризации, расследований, направления соответствующих запросов и т.п.
В обязанности же представительного органа должны входить следующие функции:
1. Принятие проекта бюджета с учетом мнения контрольного органа на предмет реальности его выполнения.
2. Оценка исполнения бюджета не с точки зрения его законности (этим занимается контрольный орган), а с точки зрения достижения исполнительной властью намеченных депутатами на очередной период целей и принятых для этого ими решений.
3. Рекомендации контрольному органу по поводу перспективных направлений проверки отдельных участков местного бюджета.
Таким образом, каждая из этих структур будет заниматься своими прямыми обязанностями: контрольная
- непосредственно проводить проверочные мероприятия, представительная власть - оценивать результаты управленческой деятельности исполнительной власти и предлагать направления контроля местных финансов.
Итак, выделим предлагаемые новации в организации контрольного органа в муниципальных образованиях России:
1. Автор предлагает дополнить пункт 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» следующим абзацем: «Обязательно наличие контрольного органа в форме юридического лица в муниципальных районах, городских округах и городских поселениях с численностью населения более 20 000 человек».
Изложить абзацы 3-4 пункта 2 статьи 264.4. Бюджетного Кодекса РФ в следующей редакции: «Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета муниципальных районов, поселений в их составе и городских округов осуществляется специализированными внешними контрольными органами соответствующих муниципальных образований, при этом проверка поселений в случае отсутствия в них контрольного органа осуществляется соответствующим контрольным органом муниципального района. В случае отсутствия в муниципальном районе либо городском округе контрольного органа внешняя проверка местного бюджета и местных бюджетов входящих в состав муниципального района поселений осуществляется специальным служащим, утверждаемым представительным органом, либо контрольным органом другого муниципального образования, либо органом государственного финансового контроля субъекта
Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование. Внешняя проверка местных бюджетов внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-
Петербурга осуществляется соответственно контрольно-счетными палатами этих городов».
2. Для исключения дублирования проверочных полномочий в части исполнения местного бюджета со стороны представительного органа власти и независимой контрольной структуры необходимо провести их разграничение следующим образом: контрольный орган непосредственно проводит проверочные мероприятия, а представительная власть оценивает результаты управленческой деятельности исполнительной власти и предлагает направления контроля местных финансов.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс РФ. // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31. Ст. 3823.
2. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23. 06.2008. URL: http://www/ premier.gov.ru (дата обращения: 15.03.2010).
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
05.11.2008 г. // Российская газета. - 2008. - N 230. - 6 ноября.
4. Васильева М.В. Муниципальный финансовый контроль: проблемы организации и тенденции совершенствования. // Финансы и кредит. - 2009. - № 2. - С. 33-42.
5. Россия в цифрах. 2009: Краткий стат. сб. - М.: Росстат, 2009. - 526 с.
6. Тезисы выступления аудитора Счетной палаты Российской Федерации С.Н. Рябухина на VIII Конференции Союза муниципальных контрольно-счетных органов (4-6 июня 2009 г.). URL: http://www.ach. gov.ru/ru/smkso/articlesmkso/ ?id=361 (дата обращения: 15.07.2009).
7. La repartition des communes et de la population par strate selon le recensement de 1999 (actualise des recensements complementaires) au 31 decembre 2007. URL: http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/ comp_coll/comm/lana_comp_7/pres_comm.html (дата обращения: 04.09.2009).
8. http://www.gks.ru
Reference list:
1. The budgetary code of the Russian Federation.//Meeting of the legislation of the Russian Federation, 8/3/1998, №31. Item 3823.
2. The budgetary message of the President of the Russian Federation Federal From the Russian Federation from 23. 06.2008. URL: http://www/ premier.gov.ru (yes ive references: 3/15/2010).
3. The message of the President of the Russian Federation to Federal Meeting from 11/5/2008//the Russian newspaper. - 2008. - N 230. - on November, 6th.
4. Vasileva M. of Century Municipal financial control: problems of the organization and a perfection tendency.//the Finance and the credit. - 2009. - № 2. - with. 33-42.
5. Russia in figures. 2009: short стат. сб. - М: Росстат, 2009. -526 with.
6. Theses of performance of the auditor of Audit Chamber of
Russia-skoj of Federation S.N. Ryabuhina at VIII conference of the Union municipal kontrolno-schetnyh bodies (on June, 4-6th, 2009). URL: http://www.ach. gov.ru/ru/smkso/articlesmkso/?
id=361 (reference date: 7/15/2009).
7. La repartition des communes et de la population par strate selon le recensement de 1999 (actualise des recensements complementaires) au 31 decembre 2007. URL: http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/ comp_coll/comm/lana_comp_7/pres_comm.html (дата обращения: 04.09.2009).
8. http://www.gks.ru
РЕЦЕНЗИЯ
на рукопись статьи О.В. Шинкарёвой «К вопросу об организации контрольного органа в муниципалитетах Российской Федерации»
Актуальность темы статьи не вызывает сомнений. Без внешнего контроля местных финансов нельзя организовать эффективную систему муниципального финансового контроля, без которого невозможно приемлемое функционирование местных органов власти. Попытка исследования затронутого аспекта тем более значима, так как он, к сожалению, недостаточно освещен в литературе.
Научная новизна и практическая значимость. В статье автор проводит анализ ситуации, сложившейся в настоящее время в организации внешнего муниципального контроля в России. На основании этого им предложены меры по совершенствованию данного вида контроля, в первую очередь касающиеся организации работы внешнего контрольного органа в муниципалитетах.
Вместе с тем, представляется, что такого рода предложение как создание (организация) контрольного органа в муниципалитетах Российской Федерации следует обосновывать очень осторожно. Думается, что целесообразнее было бы автору свое предложение облечь в форму эксперимента в ряде регионов (2-3) на определенный период (3-5 лет), по истечении которого можно было бы по его итогам окончательно принять решение о судьбе выдвинутой идеи.
Вывод. Исследование представляет собой самостоятельный и законченный научный труд, который может быть рекомендован для опубликования в научном журнале.
Рецензент,
заслуженный деятель науки РФ
д.э.н., профессор И.Д. Мацкуляк
