CC BY
82
Ценина М.В.
Некоторые проблемы организации деятельности органов муниципального финансового контроля
Необходимым условием надлежащего функционирования и качественной реализации органами местного самоуправления предоставленных федеральным и региональным законодательством полномочий является обеспечение централизованного юридически и экономически грамотного контроля над их деятельностью, в том числе финансового.
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовый контроль - это контроль над законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов [8, с. 123].
На настоящем этапе реформы местного самоуправления необходимо наладить эффективное распоряжение финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований, что, в свою очередь, обусловливает необходимость усиления жесткого внешнего контроля, поскольку именно в переходный период из-за определенной слабости систем управления и внутреннего контроля усиливаются возможности для финансовых и административных злоупотреблений.
Действующее федеральное законодательство вариативно подходит к разрешению вопроса, связанного с возможностью обеспечения и осуществления финансового контроля на уровне местной власти.
В первую очередь, осуществление предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации [1] форм финансового контроля находится в компетенции представительных органов муниципальных образований.
Данные полномочия самостоятельно вправе реализовывать депутатский корпус в ходе обсуждения и утверждения проектов местных бюджетов, рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, парламентских слушаниях, в связи с депутатскими запросами, а также в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Кроме того, представительный орган муниципального образования правомочен создавать в своей структуре подразделение, наделяемое соответствующими контрольными функциями.
Таким образом, отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не исключает возможность осуществления финансового контроля непосредственно представительным органом муниципального образования.
Существенным аргументом в пользу данной модели системы обеспечения финансового контроля в муниципальном образовании является экономия бюджетных средств на создание и организацию деятельности автономного контрольного органа в структуре органов местного самоуправления. Указанное обстоятельство является неоспоримым для ряда муниципалитетов, как правило, наделенных статусом городских и сельских поселений.
В то же время Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] предусмотрена принципиальная возможность создания в муниципальном образовании специального контрольного органа, входящего в структуру органов местного самоуправления, осуществляющего контроль над исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.
В соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 структуру органов местного самоуправления сос-тавляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального
образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным.
Таким образом, диспозитивная норма федерального закона о наличии в структуре органов местного самоуправления контрольного органа предоставляет муниципалитету свободу в принятии соответствующего решения.
Например, в Волгоградской области, по данным отдела законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области, уставами муниципальных образований контрольный орган включен в структуру органов местного
самоуправления 5-ти городских округов, 21 муниципального района, 23 городских и 262 сельских поселений [4]. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что свыше, чем у 63 % муниципальных образований не вызывает сомнений целесообразность и необходимость создания автономного независимого контрольного органа.
В то же время в 19 муниципальных районах контрольные органы отсутствуют. В 8 районах и не планируется создание контрольных органов.
В целом, по данным 52 субъектов РФ и КСО (представивших данные об образовании контрольных органов муниципальных образований), создано и предусмотрено уставами образование в 2006 году 2082 контрольных органов, что составляет 15 % от общего количества их муниципальных образований
[3].
Необходимо рассмотреть и порядок формирования и наделения соответствующим статусом контрольных органов.
Согласно действующему федеральному законодательству контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах, то есть населением непосредственно либо представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования.
Анализ уставов муниципальных образований Волгоградской области показал, что всеми, вне зависимости от статуса, муниципальными образованиями предпочтение отдано порядку, при котором контрольный орган формируется думой либо советом депутатов муниципального образования. Вполне очевидно, что формированием контрольного органа не может заниматься местная администрация, поскольку контроль, в первую очередь, должен осуществляться именно над ее деятельностью по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью [4].
Правовую основу деятельности контрольного органа в структуре органов местного самоуправления муниципального образования составляет Положение о контрольном органе, утверждаемое представительным органом.
При разработке проекта Положения либо иного нормативного правового акта о контрольном органе представительному органу необходимо определить, прежде всего, задачи и функции создаваемого органа местного самоуправления и его полномочия.
Контрольный орган в соответствии с Положением о нем может:
- контролировать эффективность и целесообразность расходов муниципальных денежных средств, использования иных видов муниципальной собственности;
- определять эффективность и целесообразность расходования муниципальных финансовых средств и использования муниципальной собственности в результате решений, принимаемых органами местного самоуправления;
- контролировать законность и своевременность движения бюджетных средств;
- организовывать и осуществлять контроль хозяйственно-финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности;
- организовывать и проводить проверки производственно-финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из местного бюджета либо пользующихся налоговыми или иными льготами и преференциями, представленными органами местного самоуправления.
В отношении вопроса установления статуса контрольного органа, включенного в структуру органов местного самоуправления, необходимо придерживаться позиции Министерства юстиции России, которая заключается в следующем.
Контрольный орган наделяется правами юридического лица, является муниципальным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, и подлежит государственной регистрации в качестве юридического лица в соответствии с федеральным законом.
Контрольный орган как юридическое лицо действует на основании общих для организации данного вида положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Основаниями для государственной регистрации контрольного органа в качестве юридического лица является устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Если создание контрольного органа уставом муниципального образования не предусмотрено, то после 1 января 2006 года в соответствии со статьей 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ изменения в устав могут быть внесены только при новом составе представительного органа муниципального образования. Таким образом, процесс создания органов муниципального финансового контроля, входящих в структуру органов местного самоуправления, в соответствии с требованиями законодательства может длиться значительный период времени.
К сожалению, следует отметить тот факт, что закрепление законодательством диспозитивности в вопросе создания контрольного органа муниципального образования используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля над своей деятельностью в финансово-материальной сфере.
Одним из ярких таких примеров является формирование контрольного органа в Николаевском районе Волгоградской области.
Депутаты Николаевской районной думы, сформированной после выборов местного самоуправления, в октябре 2005 года, столкнулись с отсутствием в Уставе Николаевского района, принятого Николаевской районной думой прежнего созыва постановлением от 24.06.2005 г., возможности формирования контрольного органа. При внесении изменений в Устав депутатами было обнаружено, что их решение о создании контрольного органа будет действовать только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение [5].
С ноября 2005 года начался интенсивный поиск выхода из сложившейся ситуации: консультировались с Г лавным управлением Министерства юстиции России по Южному федеральному округу в Волгоградской области, Контрольно-счетной палатой Волгоградской области и правовым отделом Волгоградской областной думы. В декабре был выработан вариант создания ревизионной комиссии Николаевской районной думы согласно модельным актам. Этот вариант получил одобрение не только со стороны КСП и Волгоградской областной думы, но и согласован с Управлением Министерства юстиции.
Между тем в декабре 2005 года при рассмотрении в районной думе проекта решения «О создании ревизионной комиссии» глава Николаевского муниципального района, ввиду своего несогласия с некоторыми позициями Положения о ревизионной комиссии, предложил думе совместно с администрацией доработать данный проект. Более того, районная дума уже повторно в конце января 2006 года согласилась на доработку Положения о ревизионной комиссии.
Однако заключение главы Николаевского района по поводу создания ревизионной комиссии Николаевской районной думы свидетельствует о том, что он не видит острой необходимости и особой актуальности в вопросе создания контрольного органа и предлагает воспользоваться услугами КСП Волгоградской области.
Несмотря на противодействие высшего должностного лица, Николаевская районная дума 15 марта 2006 года приняла решение «О создании ревизионной комиссии». Поскольку данный орган является структурным подразделением районной думы и не изменяет структуру местного самоуправления, то данное решение было подписано председателем районной думы, а не главой района. Факт подписания этого документа формально явился поводом для жалобы главы района в прокуратуру о нарушении его конституционных прав, заключающемся в лишении его права подписи решения думы о создании ревизионной комиссии. На очередном заседании районной думы высшее должностное лицо Николаевского района заявило, что ревизионная комиссия районной думы не легитимна.
В феврале 2006 года Николаевская районная дума вышла с ходатайством в КСП по Волгоградской области о включении района в план проверок отчета об исполнении бюджета 2005 года. В свою очередь, для включения думы в план проверок КСП районная дума должна была выполнить три основных условия: во-первых, внести поправки в Устав Николаевского района об изменении структуры и включении туда статьи о контрольном органе; во-вторых, принять решение о создании ревизионной комиссии и соответствующего положения; в-третьих, заключить соглашение о сотрудничестве между КСП по Волгоградской области и Николаевской районной думой. Все эти условия были выполнены.
Таким образом, сложившаяся в Николаевском районе ситуация демонстрирует результат противоречивости базовых для муниципального образования законов - «О местном самоуправлении» № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ. Проведенный анализ положений Бюджетного кодекса РФ позволяет говорить о том, что Кодекс предусматривает обязательное создание представительными органами муниципалитетов контрольных органов, обладающих статусом юридического лица и наделенных полномочиями, установленными в п. 1 статьи 157 БК РФ, то есть полномочиями органов муниципального (государственного) аудита. Поэтому для решения проблем становления муниципальных контрольно-счетных органов в период реформирования местного самоуправления следует сделать следующее:
1. Внести поправку в статьи 34 и 44 Федерального закона № 131-ФЗ о возможности создания самостоятельных контрольных органов до истечения срока полномочий представительного органа. Данная норма не нарушает гарантии нормальной работы депутатов представительного органа муниципального образования, сохраняя их статус на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.
2. Содержание контрольных органов (сметы расходов на текущий год) утверждать отдельной строкой и осуществлять из средств бюджетных трансфертов субъекта Российской Федерации для того, чтобы контрольно-счетные органы имели возможность осуществлять независимый контроль над поступлением доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.
Следует остановиться и еще на одной проблеме формирования контрольных органов муниципальных образований. Очевидно, что в условиях недостаточного финансирования местного самоуправления не всегда рационально создавать собственные контрольно-счетные органы во всех муниципальных образованиях. Как отмечается Счетной палатой РФ, например, в Свердловской области, в малочисленных и экономически слабых муниципальных образованиях создание контрольносчетных органов в основном предусмотрено, однако из-за недостатка средств процесс сдерживается или в лучшем случае создаются контрольные органы с численностью кадров в составе одного человека
[3].
В литературе высказывается мнение, что наличие органов внешнего финансового контроля над распоряжением муниципальными финансовыми и материальными ресурсами имеет смысл только в крупных муниципальных образованиях, где необходимо постоянно контролировать распоряжение большими объемами финансовых средств, например в городских округах, число которых не столь велико [7, с. 91]. С данной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти. С одной стороны, на практике имеют место случаи, когда крупные муниципальные образования не предусматривают в уставах создание контрольных органов, с другой стороны, нельзя лишать муниципальные образования права создания контрольных органов, предусмотренного федеральным законом, даже в условиях недостаточного финансирования. При этом необходимо искать другие пути решения данной проблемы.
Как представляется, существуют два выхода из сложившейся ситуации.
В первом варианте на период становления системы муниципального финансового контроля, то есть на период, когда нет еще достаточно подготовленных специалистов и работа не отлажена, предлагается контрольно-счетным палатам или представительным органам местного самоуправления рассмотреть возможность заключать соглашение о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля с контрольно-счетными органами субъектов РФ. Такое соглашение может заключаться для оказания помощи муниципальным образованиям в части контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей местного бюджета, законностью, эффективностью и целевым использованием средств местного бюджета и эффективностью использования муниципальной собственности, состояния и обслуживания муниципального долга, а также осуществления предварительного контроля при формировании местного бюджета.
Например, в Волгоградской области по состоянию на 1 июля 2006 г. заключено 20 таких соглашений [6].
Второй вариант заключается в следующем. В целях экономии средств и обеспечения качества финансового контроля, а также из-за сложностей с кадровыми ресурсами в сельских поселениях предлагается, не создавая в ближайшей перспективе в сельских поселениях органы финансового контроля, инициировать заключение соглашения с органом финансового контроля муниципального района. Такой вариант более предпочтителен, поскольку в этом случае обеспечивается определенная специализация каждого контролера - в части доходов, расходов, юридических вопросов. Анализ деятельности контрольно-счетных органов показал, что контрольно-счетный орган, который мог бы обеспечить эффективный контроль над исполнением бюджета района и всех поселений, должен состоять не менее чем из 5 человек, тогда как в сельских поселениях в бюджете закладывается содержание лишь 1 штатной единицы контрольно-счетного органа.
Таким образом, одним из вариантов механизма контроля является делегирование контрольных полномочий от поселений районам и даже субъектам РФ.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2006. № 6. Ст. 636.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 2 марта 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, в 1 квартале 2006 года» // Г осударственная власть и местное самоуправление. 2006. № 9.
4. Выступление начальника отдела законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации в Волгоградской области Королевой Е.Н. на конференции контрольно-счетных органов муниципальных образований Волгоградской области // http://www.ach-fci.m/VolgogradOЫ/PuЫish/Pressa% 20о%2000
5. Выступление председателя ревизионной комиссии Николаевской районной думы Прохоренко А.Н. на тему «Проблемы становления контрольного органа в Николаевском муниципальном районе» // http://www.ach-fci.ru/VolgogradObl/Publish/Pressa% 20o%20KSO
6. Доклад «О месте контрольных органов в структуре органов местного самоуправления» председателя Комитета по государственному строительству и местному самоуправлению Волгоградской областной думы Титова Л.А. // http://www.ach-
fci.ru/VolgogradObl/Publish/Pressa%20o%20KSO
7. Синева Е.Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. № 3.
8. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.
