CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2024-2-241-246 УДК 342.5
И. В. Козлов
ПРАВОВОЙ СТАТУС БАНКА РОССИИ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
Введение: вопрос о статусе Банка России продолжает оставаться дискуссионным в правовой науке. Изменение законодательства и правоприменительной практики вызывают необходимость его изучения с учетом новых правовых позиций. Цель — обозначить наиболее адекватную современным правовым реалиям правовую конструкцию, которая могла бы учесть специфику статуса Банка России. Методологическая основа: системный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования. Результаты: аргументирована позиция об отнесении Банка России к государственным органам, учитывая его включенность в систему публичной власти в Российской Федерации. Выводы: Банк России, являясь органом специальной компетенции в финансово-кредитной сфере, занимает особое место в государственном аппарате, его правовой статус остается дискуссионным и требует дальнейшего изучения.
Ключевые слова: Банк России, финансово-правовой статус, функции Банка России.
I.V. Kozlov
LEGAL STATUS OF THE BANK OF RUSSIA: ISSUES OF LEGAL THEORY, LEGISLATIVE REGULATION AND JUDICIAL PRACTICE
Background: the issue of the status of the Bank of Russia continues to be debatable in legal science. Changes in legislation and law enforcement practice make it necessary to study it taking into account new legal positions. Objective — to search for the most adequate legal structure that could take into account the specifics of the status of the Bank of Russia. Methodology: systemic, formal legal, comparative legal research methods. Results: argued the position on attributing the Bank of Russia to state bodies, taking into account its inclusion in the system of public authorities in the Russian Federation. Conclusions: the Bank of Russia, being a body of special competence in the financial and credit sphere, occupies a special place in the state apparatus, its legal status remains controversial and requires further study.
Keywords: Bank of Russia, financial and legal status, functions of the Bank of Russia.
Основным элементом стабильного экономического роста любого государства выступает эффективная денежно-кредитная политика, немаловажную роль в реализации которой играют центральные банки, обладающие особым статусом,
© Козлов Илья Владиславович, 2024
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail kozlov_ilya_99@mail.ru © Kozlov Ilya Vladislavovich, 2024
Postgraduate student of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy) 241
который отличает их от других субъектов, осуществляющих государственно-властную деятельность. Эти особенности связаны с теми задачами, которые центральные банки решают на государственном уровне. Как правило, цели центральных банков связаны с таргетированием инфляции и обеспечением стабильности национальной валюты, что свидетельствует о значимости и государственном характере их деятельности.
Банк России не является исключением. Цель его деятельности связана не только с поддержанием стабильности рубля, но и с осуществлением важных для государства задач по обеспечению эффективного функционирования российской банковской системы. Особое значение деятельность Банка России получила в условиях расширения его функций в связи с осуществлением им не только банковского надзора, но и контрольно-надзорной деятельности в отношении некредитных финансовых организаций. Соответственно, появились новые цели Банка России, касающиеся развития и стабильности финансового рынка страны. Для достижения этих целей Банк России наделен определенной компетенцией, нормотворческими и правоприменительными полномочиями, обладает методами и инструментами, позволяющими ему эффективно выполнять возложенные на него задачи.
Осуществляя полномочия в области денежно-кредитного регулирования, регулирования и надзора за кредитными и некредитными финансовыми организациями, обеспечения стабильности национальной платежной системы, валютного регулирования, валютного контроля и финансового мониторинга, Банк России выступает как орган, выполняющий публично-правовые функции ° и наделенный государственно-властными полномочиями. В правовой науке й возможность применения мер государственного принуждения, которая имеется ™ у Банка России, рассматривается в качестве одного из важных элементов органа ? государства [1, с. 304]. Вместе с тем проблема определения статуса Банка России | неоднократно становилась предметом острой дискуссии в науке конституцион-| ного, административного и финансового права [2, с. 343-347, с. 17-18; 3].
0 Некоторые исследователи высказывали мнение о возможности отнесения | Банка России к числу государственных органов. Я.А. Гейвандов, например, отме-
1 чает, что «Центральный банк РФ в связи с особенностями его правового статуса >1 и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, | но при этом он не включен в систему органов государственной власти, пред-I усмотренную ст. 11 Конституции РФ» [4, с. 25]. Созвучную позицию высказывает | Е. Н. Пастушенко, по мнению которой «возможна характеристика Центрального >1 банка РФ как государственного органа, составной части государственного ап-| парата» [5, с. 55]. Однако в научной литературе обосновывается и иной подход. Л Так, по мнению М.С.Бацуры, «Банк России, обладая особым конституцион-! но-правовым статусом и независимостью, „.тем не менее не является органом § государственной власти» [6, с. 62]. Т. Э. Рождественская и А. Г. Гузнов отмечают,
со
что «по своей правовой сути Банк России является специфическим публичным органом, выполняющим функции органа государственной власти» [7, с. 58].
Важное значение в осмыслении статуса Банка России имеют правовые позиции Конституционного суда РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации 242 о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона
"О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"»1 указано, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.
Данная позиция получила дальнейшее развитие и практическое применение в актах Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в аспекте пользования Центральным банком РФ налоговыми льготами. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2002 г. № 5697/01 по делу № 1165/52 суд признал за Банком России право на освобождение от уплаты земельного налога. Поскольку в п. 14 ст. 12 действовавшего на тот момент Закона РФ «О плате за землю» имелось указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе, по мнению суда, воспользоваться данной льготой.
Однако дальнейшее развитие правоприменительной практики в отношении правового статуса Банка России пошло по другому пути и правовая позиция о том, что Центральный банк РФ может рассматриваться как орган государственной власти, претерпела изменения. Так, в соответствии с разъяснениями, данными в п. 1.1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 марта 2007 г. № 117 «Об отдельных вопросах применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации»3, а также в п. 32 Постановления Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014 г. № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах»4 Банк России следует отнести к иным органам, не входящим в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления, но выполняющим публично-правовые функции.
В развитие этого подхода при рассмотрении правомерности пользования Банком России льготой по уплате государственной пошлины за выдачу разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух Федеральный Арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 26 марта 2013 г. по делу № А40-80160/12-154-7405 отметил, что Банк России не может быть отнесен к федеральным органам государственной власти. В силу указанного обстоятельства суд отказал Банку России в праве на пользование льготой по уплате государственной пошлины за выдачу разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, так как согласно подп. 4 п. 1 ст. 333.35 Налогового кодекса РФ данной льготой вправе пользоваться федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. По мнению суда, Центральный банк Российской Федерации не может быть отнесен ни к одной из указанных в Налоговом кодексе РФ групп.
1 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.
2 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 8.
3 Утратило силу в связи с принятием Информационного письма Президиума ВАС РФ от 15 июля 2014 г. № 169. См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. № 4.
4 См.: Вестник экономического правосудия РФ. 2014. № 9.
5 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 243
Обобщая выводы, сделанные с учетом правоприменительной практики, отметим, что если ранее суды признавали за Центральным банком РФ право на налоговые льготы, соглашаясь с наличием у него статуса органа государственной власти и управления, то впоследствии подход судебных органов стал иным. Признавая, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом, суды вместе с тем не разделяют мнение о том, что Центральный банк РФ — это орган государственной власти.
При анализе правового положения Банка России представляется важным рассмотреть понятие «публичная власть». Этот термин введен в текст Конституции РФ Федеральным конституционным законом от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»1. Перечень органов публичной власти закреплен в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации»2 и включает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления.
Как следует из проанализированных позиций, сформулированных в судебной практике, к органам государственной власти Банк России не может быть отнесен. Дополнительно в поддержку этой позиции необходимо отметить, что с учетом конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 российской Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом Банк России к этим ветвям власти не отнесен. Банк России не относится к системе органов государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, так как является органом федерального уровня. Соответственно, требуется проанализировать вопрос о возможности отнесения Банка России к иным государственным органам.
Законодательное определение понятия «государственный орган» отсутствует, однако данное понятие стало предметом исследования в науке теории права и административного права [8, с. 68-71, 175-177; 9]. К общим признакам государственного органа исследователи относят государственный орган как элемент государственного механизма (государственного аппарата), как орган, осуществляющий задачи и функции государства, реализующий публичный интерес, учрежденный государством, обладающий собственной компетенцией, а реализуемые им полномочия являются властными. Обобщая эти признаки, Ю.М.Козлов определяет государственный орган как «основной элемент государственно-властного механизма (государственного аппарата), непосредственно и от имени государства осуществляющий его задачи и функции посредством определенного конституционного вида государственной деятельности» [10, с. 218]. Банк России обладает всеми перечисленными признаками государственного органа (выполняет государственные задачи, действует на основании закона, реализует публичные интересы, обладает определенной законом компетенцией, осуществляет властные полномочия, включая применение мер принуждения к поднадзорным субъектам). С учетом этих признаков Банк России может быть
1 См.: СЗ РФ. 2020. № 11, ст. 1416.
2 См.: Там же. № 50, ч. 3, ст. 8039.
отнесен к государственным органам, входящим в систему публичной власти в Российской Федерации.
Подводя итог, важно отметить разнообразие выполняемых Банком России задач и функций, с одной стороны, он является участником экономических, денежных отношений, с другой — выступает как орган банковского надзора, выполняет контрольно-надзорную деятельность в отношении некредитных финансовых организаций, осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере своей компетенции. Таким образом, Банк России одновременной реализует свой статус через участие в гражданско-правовых отношениях, в которых он позиционируется как юридическое лицо, не имеющее организационно-правовой формы, и через осуществление государственно-властной деятельности, в которой он выступает как государственно-властный орган. Необходимость сочетать указанные направления своей деятельности вызывает потребность в особом регулировании деятельности Центрального банка РФ.
До настоящего времени в правовой теории отсутствует единообразный подход к пониманию правового статуса Банка России. Системный анализ действующего законодательства с учетом позиций, сформулированных в судебной практике, позволяет отнести Банк России с учетом реализуемых им функций к государственным органам специальной компетенции в денежно-кредитной сфере. Иные позиции входят в конкуренцию с сущностью государственно-властной деятельности Банка России и не позволяют рассматривать его как субъект публичной власти.
В настоящее время наблюдается тенденция к расширению сферы властной деятельности Банка России в связи с возложением на него контрольно-надзорных н функций в отношении как кредитных, так и некредитных финансовых организа- С ций, что свидетельствует о значимости финансово-контрольной деятельности т регулятора и усилении его роли в укреплении финансовой стабильности в Рос- к сийской Федерации. Думается, что дальнейшее совершенствование законода- Г тельства, научные исследования, появление в правоприменительной практике д правовых позиций, четко отражающих правовой статус Банка России, послужит т необходимой основой для формулирования взвешенных и аргументированных н подходов к пониманию финансово-правового статуса Банка России. |
и
Библиографический список: с
1. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. 2-е изд., пе- | рераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. 520 с. Д
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для юрид. вузов I и фак-в. М.: Норма, 2000. 305 с. и
3. АсадовА. М. Правовое положение Центрального Банка Российской Федерации (адми- " нистративно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. 23 с. 7
4. Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, 22 организация, функции, полномочия. М.: Изд-во Моск. независим. ин-та междунар. права, 4 1997. 208 с.
5. Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2006. 372 с.
6. Бацура М. С. Субъекты банковского права. М.: Проспект, 2018. 176 с.
7. Рождественская Т.Э., Гузнов А. Г. Банковское право. Публично-правовое регулирование: учебник и практикум для вузов. 3-е изд., перераб и доп. М.: Юрайт, 2023. 273 с. 245
8. Теория государства и права: учебник / отв. ред. А. В. Малько. М.: Кнорус, 2010. 768 с.
9. БахрахД. Н. Административное право России: учеб. для вузов. М.: Норма, 2002. 640 с.
10. Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 2005. 554 с.
References
1. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Constitutional Law of Russia. Textbook. 2nd ed., reviewed and suppl. M.: Jurist, 2000. 520 p.
2. Baglay M. V. Constitutional Law of the Russian Federation. Textbook for law schools and faculties. M.: Norma, 2000. 305 p.
3. Asadov A. M. The Legal Position of the Central Bank of the Russian Federation (Administrative and Legal Aspect): extended abstract diss. ... cand. of Law. Yekaterinburg, 1997. 23 p.
4. Geyvandov Ya. A. The Central Bank of the Russian Federation: Legal Status, Organization, Functions, Powers. M.: Publishing House of the Moscow Independent Institute of International Law, 1997. 208 p.
5. Pastushenko E. N. Legal Acts of the Central Bank of the Russian Federation: Financial and legal Aspects of the Theory. Saratov: Publishing House of the Saratov State Academy of Law, 2006. 372 p.
6. Batsura M.S. Subjects of Banking Law: monograph. M.: Prospect, 2018. 176 p.
7. Rozhdestvenskaya T.E., Guznov A. G. Banking Law. Public Law Regulation: textbook and workshop for universities. 3rd ed., revised and suppl. M.: Yurayt, 2023. 273 p.
8. Theory of State and Law: textbook / ed. by A. V. Malko. M.: Knorus, 2010. 768 p.
9. Bakhrah D. N. Administrative Law of Russia: textbook for universities. M.: Norma, 2002. 640 p.
10. Kozlov Yu. M. Administrative Law: textbook. M.: Jurist, 2005. 554 p.
