CC BY
188
УДК 342.4
правотворческая и правоприменительная деятельность центрального банка российской федерации: актуальные вопросы
LAWMAKING AND LAW-ENFORCEMENT ACTIVITIES OF THE CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION: CURRENT ISSUES
Земцов Андрей Сергеевич
Zemtsov Andrey Sergeevich
кандидат юридических наук, Саратов Cand. Sc. (Law), Saratov
e-mail: a-s-zemtsov@ yandex.ru
В статье рассматриваются вопросы развития публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, правовые основы его нормотворческой функции и издания правоприменительных актов по вопросам законодательно определенной компетенции, деятельности Банка России по защите прав и законных интересов потребителей финансовых услуг как актуального направления финансово-правовой политики по формированию финансово-правовой культуры, повышению финансовой грамотности субъектов финансовых правоотношений. С позиций принципа законности важно подчеркнуть законодательную возможность обращения в суд с заявлением об обжаловании нормативных и правоприменительных актов Банка России.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, нормативные акты Банка России, правоприменительные акты Банка России, правовая культура, финансовая грамотность.
The article discusses the evolution of the public-law status of the Central Bank of the Russian Federation, the legal basis of its law-making function and the issuance of law enforcement acts within its legal scope, the measures taken by the Bank of Russia to protect the rights and legitimate interests of consumers of financial services as an important part of financial and legal policy aimed at developing financial and legal culture and improving financial literacy. From the standpoint of the principle of legality it is important to note that it is legally possible to appeal against the regulatory and law enforcement acts of the Bank of Russia.
Keywords: Central Bank of the Russian Federation, regulatory acts of the Bank of Russia, law enforcement acts of the Bank of Russia, legal culture, financial literacy.
Проблемы установления и реализации финансово-правового статуса уполномоченных органов имеют значение для повышения эффективности финансовой деятельности российского государства. Роль субъектов финансового права в финансовой деятельности государства определяется законодательной регламентацией компетенции, постановкой целей и задач, созданием системы и структуры ведомства. Центральный банк Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) как субъект финансового права имеет публично-правовой статус, правовые основы которого закреплены в Конституции Российской Федерации и конкретизированы в пра-
вовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, предусмотренных в Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О. Дальнейшее развитие публично-правовой статус ЦБ РФ получил в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп. по сост. на 18.07.2017). Новеллы гражданского законодательства (Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации») под-
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
твердили уникальность статуса ЦБ РФ (часть 4 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации). Поэтому представляется актуальным дальнейшее исследование публично-правового статуса ЦБ РФ, его правотворческой и правоприменительной деятельности с финансово-правовых позиций.
Представляет научный интерес высказанное в доктрине финансового права мнение о том, что публично-правовой статус ЦБ РФ не нуждается в объяснении с использованием концепции юридических лиц публичного права [1, с. 134]. С позиций общей теории права и отраслевой науки финансового права функционирование ЦБ РФ подчинено действию системообразующего принципа законности [3, с. 32-47], имеющего влияние на обеспечение национальной безопасности [4, с. 248-252], особенно в условиях глобализации [5, с. 275] применительно к банковской системе Российской Федерации [6, с. 246].
Государственно-властный характер деятельности ЦБ РФ имеет особенности, связанные с конституционно-правовым принципом независимости ЦБ РФ [7, с. 11-12], что требует отражения при формулировании целеполагания правовых актов ЦБ РФ [8, с. 41-42], обосновании права ЦБ РФ на мотивированное профессиональное суждение в оценке ненадлежащих активов финансовой организации, адекватности создания резервов кредитной организации и некредитной финансовой организации и других вопросов в пределах компетенции [9, с. 14-15]. Конституционно-правовые основы статуса ЦБ РФ были учтены законодателем при создании на базе ЦБ РФ мегарегулятора финансового рынка в 2013 г. [10, с. 115-121]. Представляется положительным фактом, что новеллы законодательства о полномочиях ЦБ РФ по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков подвергаются анализу с научных позиций в учебной литературе по финансовому праву [11, с. 472-483].
Публично-правовой статус ЦБ РФ получает проверку в судах при рассмотрении финансово-правовых споров в порядке административной юстиции на предмет соблюдения ЦБ РФ материально-правовых и процессуально-правовых аспектов принятого ЦБ РФ решения. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет подсудность Верховного Суда Российской Федерации по обжалованию нормативных актов ЦБ РФ. Нормотворчество ЦБ РФ является элементом его публично-правового статуса. Правоприменительные акты ЦБ РФ по отзыву лицензии у кредитной организации на осуществление банковских операций рассматривают
арбитражные суды. Жалобы на действия (бездействие) ЦБ РФ по заявлениям физических лиц отнесены к подсудности судов общей юрисдикции. При обжаловании правоприменительных актов ЦБ РФ суды выясняют вопросы законности документа и нарушение (отсутствие нарушений) прав заявителя. Полномочия ЦБ РФ по применению мер принуждения к кредитным организациям и некредитным финансовым организациям также свидетельствуют о государственно-властном характере деятельности ЦБ РФ. Но при этом следует обратить внимание на то обстоятельство, что на официальном сайте ЦБ РФ в разделе «Правовой статус» содержится положение о том, что ЦБ РФ органом государственной власти не является, что отражает сложную юридическую природу публично-правового статуса ЦБ РФ.
Таким образом, развитие законодательства и судебной практики свидетельствует о расширении финансово-правовых полномочий ЦБ РФ и усилении публично-правовых аспектов его статуса. Поэтому ЦБ РФ, будучи регулятором в сфере денежно-кредитных отношений и национальной платежной системе, выступая органом валютного регулирования и валютного контроля, органом банковского регулирования и банковского надзора, реализуя полномочия по регулированию, контролю и надзору на финансовом рынке, играет важную роль в финансовой деятельности государства. В компетенцию ЦБ РФ входит издание правовых актов, к которым предъявляются соответствующие требования материально-правового и процессуально-правового характера финансово-правовой теории [7, с. 12-18, 27-28]. По отношению к нормативным актам ЦБ РФ в науке финансового права обоснованно обращается внимание на форму и содержание правотворчества [11, с. 466-468]. Нормативные и правоприменительные акты ЦБ РФ должны быть понятны субъектам финансовых правоотношений, что особенно актуально с позиции защиты ЦБ РФ прав и законных интересов потребителей финансовых услуг [2, с. 5-14]. Указанные правовые явления требуют доктри-нального осмысления развития финансовой грамотности субъектов финансовых правоотношений, финансового просвещения, реализации информационно-воспитательной функции правовых актов ЦБ РФ и иных аспектов финансово-правовой культуры в правотворчестве и правоприменении ЦБ РФ как субъекта финансового права, что свидетельствует об актуальности заявленной темы исследования.
Основополагающим принципом правотворческой и правоприменительной деятельности ЦБ РФ является общеправовой и отраслевой
Информационная безопасность регионов. 2017. № 3-4(28-29)
принцип законности, выступающий гарантом национальной безопасности финансовой системы государства в единстве правовой формы и экономического содержания [6, с. 245-246], что весьма значимо для снижения рисков на финансовом рынке в современных условиях [5, с. 274-276]. Одним из инструментов риск-ориентированного надзора выступает право ЦБ РФ на суждение, что в обязательном порядке должно соответствовать требованию законности как в материально-правовом, так и процессуально-правовом аспекте, суждение должно быть законным и обоснованным, подтверждаться доказательствами и аргументами надзорного органа [9, с. 8-15]. Указанному подходу соответствует и обоснование формулирования целей правовых актов ЦБ РФ в преамбуле документа [8, с. 42-44], что представляется важным как для нормативных, так и правоприменительных актов ЦБ РФ. данные положения финансово-правовой теории направлены на совершенствование нормотвор-ческой функции ЦБ РФ и оптимизацию его правоприменительной деятельности.
для обеспечения должного правопонима-ния правовых актов ЦБ РФ представляется необходимым использования понятийного аппарата, раскрываемого в федеральных законах и нормативных актах ЦБ РФ. Понимание сути нормативных и правоприменительных актов ЦБ РФ субъектами финансовых правоотношений свидетельствует о соблюдении ЦБ РФ при их издании правил юридической техники, что является одним из аспектов финансово-правовой культуры правотворчества и правоприменения. данные обстоятельства в правовой жизни российского общества выступают приоритетом развития финансовой деятельности ЦБ РФ, что актуально в связи с новеллами правового статуса ЦБ РФ как мегарегулятора финансового рынка. Как положительный факт следует расценить опубликование на официальном сайте ЦБ РФ проектов нормативных актов ЦБ РФ для публичного обсуждения.
Практика показывает возникающие на финансовом рынке вопросы навязывания дополнительных финансовых услуг при потребительском кредитовании, сложности со страхованием по ОСАГО, претензии заемщиков к микрофинансовым организациям, что требует адекватной и своевременной реакции ЦБ РФ как регулятора на финансовом рынке посредством издания нормативных и правоприменительных актов, отвечающих предъявляемым требованиям, в том числе и на предмет судебного контроля. Защита прав и законных интересов потребителей финансовых услуг является актуальным направлением финансово-
правовой политики, характерной для деятельности ЦБ РФ. В данном аспекте весьма позитивное значение имеет проводимая ЦБ РФ деятельность по повышению финансовой грамотности. Финансовая и правовая культура субъектов финансовых правоотношений выступает одной из гарантий правомерного поведения участников финансового рынка. Соответственно все большее значение принимает проблема качественного и оперативного реагирования надзорного органа на обращения юридических и физических лиц об ущемлении их прав финансовыми организациями.
Такие традиционные формы контрольно-надзорной деятельности, как проверки финансовых организаций и рассмотрение отчетности финансовых организаций по-прежнему востребованы в финансовой деятельности ЦБ РФ. Оптимальное сочетание государственного регулирования и саморегулирования на финансовом рынке представляет вектор развития правового регулирования данной сферы общественных отношений, перспективным направлением которого является разработка и внедрение стандартов оказания финансовых услуг. Издание ЦБ РФ нормативных актов по вопросам законодательно закрепленной компетенции позволяет обеспечить баланс между установлением общеправовых правил на уровне нормы федерального закона с необходимой детализацией в нормативных актах ЦБ РФ, что имеет положительное значение для оперативности реагирования регулятора на изменения на финансовом рынке путем внесения изменений и дополнений в нормативные акты ЦБ РФ.
В целях финансовой безопасности востребован потребителями финансовых услуг официальный сайт ЦБ РФ, на котором доступен реестр кредитных организаций, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, страховых компаний, что помогает клиенту сделать вывод о правомерности оказания финансовых услуг той или иной организацией. Решения ЦБ РФ в отношении финансовых организаций также размещаются на сайте ЦБ РФ. Для потребителей финансовых услуг на сайте ЦБ РФ удобно ознакомиться с нормативными актами ЦБ РФ.
Таким образом, наряду с принципом законности на финансовом рынке немаловажное значение имеет финансово-правовая культура субъектов финансовых правоотношений, в развитии которой позитивную роль выполняет правотворческая и правоприменительная деятельность ЦБ РФ, выступающая как приоритет правового развития его финансовой деятельности.
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
Библиографический список (References)
1. Гузнов А.Г. Организации финансового рынка и финансово-правовые механизмы урегулирования их несостоятельности : монография / А.Г. Гузнов, Т.Э. Рождественская. М. : Норма : ИНФРА-М, 2016.
Guznov A.G. (2016) Organizatsii finansovogo rynka i finansovo-pravovyye mekhanizmy uregulirovaniya ikh nesostoyatel'nosti : monografiya / A.G. Guznov, T.E. Rozhdestvenskaya [Structure of Financial Markets and Financial and Legal Mechanisms for Managing Their Insolvency: monograph byA.G. Guznov, T.E. Rozhdestvenskaya]. Moscow: Norma: INFRA-M.
2. Гузнов А.Г. Банк России как орган по защите прав потребителей финансовых услуг // Банковское право. 2014. № 1.
Guznov A.G. (2014) Bank Rossii kak organ po zashchite prav potrebiteley finansovykh uslug [Bank of Russia as an agency for protecting the rights of consumers of financial services] // Bankovskoye pravo. № 1.
3. Земцова Л.Н. Законность банковской деятельности в системе принципов финансового права : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
Zemtsova L.N. (2011) Zakonnost' bankovskoy deyatel'nosti v sisteme printsipov finansovogo prava : dis. ... kand. yurid. nauk [Legality of banking activity in the system of the principles of financial law: abstract of the thesis for the degree of Candidate of Law]. Saratov.
4. Земцова Л.Н. Принцип законности банковской деятельности как фактор обеспечения национальной безопасности // Государственная политика в сфере обеспечения национальной безопасности: экономико-правовой аспект / под общ. ред. С.Ю. Наумова, Б.В. Чернышева. Саратов : Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016.
Zemtsova L.N. (2016) Printsip zakonnosti bankovskoy deyatel'nosti kak faktor obespecheniya natsional'noy bezopasnosti [Principle ofthe legality ofbanking activity as a factor of ensuring national security] // Gosudarstvennaya politika v sfere obespecheniya natsional'noy bezopasnosti: ekonomiko-pravovoy aspekt / pod obshch. red. S.Yu. Naumova, B.V. Chernysheva. Saratov : Saratovskiy sotsial'no-ekonomicheskiy institut (filial) REU im. G.V. Plekhanova.
5. Земцова Л.Н. Вопросы безопасности национальной банковской системы // Право и общество в условиях глобализации: перспективы развития : сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-пр. конф. «Реализация конституционных норм в контексте решения экономических и геополитических проблем» 12 декабря 2015 г. / под ред. В.В. Бехер, Н.Н. Лайченковой. Вып. 4. Саратов : Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им.Г.В. Плеханова, 2016.
Zemtsova L.N. (2016) Voprosy bezopasnosti natsional'noy bankovskoy sistemy [Some aspects of ensuring the security of the national banking system] // Pravo i obshchestvo v usloviyakh globalizatsii: perspektivy razvitiya : sb. nauch. tr. po mater. Mezhdunar. nauch.-pr. konf. «Realizatsiya konstitutsionnykh norm v kontekste resheniya ekonomicheskikh i geopoliticheskikh problem», 12 dekabrya 2015 g. / pod red. V.V. Bekher, N.N. Laychenkovoy. Vyp. 4. Saratov : Saratovskiy sotsial'no-ekonomicheskiy institut (filial) REU im. G.V. Plekhanova.
6. Земцова Л.Н. Актуальные экономико-правовые проблемы национальной безопасности в банковской сфере // «И помнит мир спасенный...» : сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-пр. конф., посвященной 70-летию Победы в Великой Отечественной войне, Саратов, 20 апреля 2015 г. / [редкол.: Н.С. Яшин (отв. ред.) и др.]. В 2 ч. Саратов : ССЭИ РЭУ им. Плеханова, 2015. Ч. 1.
Zemtsova L.N. (2015) Aktual'nyye ekonomiko-pravovyye problemy natsional'noy bezopasnosti v bankovskoy sfere [Some pressing economic and legal issues of national security in the banking sector] // «I pomnit mir spasennyy...» : sb. nauch. tr. po mater. Mezhdunar. nauch.-pr. konf., posvyashch. 70-letiyu Pobedy v Velikoy Otechestvennoy voyne, Saratov, 20 aprelya 2015 g. / [redkol.: N.S. Yashin (otv. red.) i dr.]. V 2 ch. Saratov : SSEI REU im. Plekhanova. Vol. 1.
7. Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006.
Pastushenko Ye.N. (2006) Pravovyye akty Tsentral'nogo banka Rossiyskoy Federatsii: finansovo-pravovyye aspekty teorii : avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk [Legal acts of the Central Bank of the Russian Federation: Financial and legal aspects of the theoretical foundations: abstract of a thesis for the degree of Doctor of Sciences (Law)]. Saratov.
8. Пастушенко Е.Н. Цели правовых актов Центрального банка Российской Федерации // Банковское право. 2011. № 4.
Pastushenko Ye.N. (2011) Tseli pravovykh aktov Tsentral'nogo banka Rossiyskoy Federatsii [Objectives of the legal acts of the Central Bank of the Russian Federation] // Bankovskoye pravo. № 4.
9. Пастушенко Е.Н. К вопросу о праве Банка России на суждение // Банковское право. 2003. № 1.
Pastushenko Ye.N. (2003) K voprosu o prave Banka Rossii na suzhdeniye [On the right of the Bank of Russia
to make judgments] // Bankovskoye pravo. № 1.
10. Сушко И.А. Особенности конституционно-правового статуса Банка России как мегарегулятора финансового рынка // Правовая политика и правовая жизнь. 2015. № 1.
Sushko I.A. (2015) Osobennosti konstitutsionno-pravovogo statusa Banka Rossii kak megaregulyatora finansovogo rynka [Some aspects of the constitutional and legal status of the Bank of Russia as a mega-regulator of the financial market] // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. № 1.
11. Финансовое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М. : Проспект, 2017.
Finansovoye pravo : uchebnik dlya bakalavrov / otv. red. Ye.Yu. Gracheva (2017) [Financial law: a textbook
for bachelor degree programs / ed. by Ye.Yu. Gracheva]. Moscow : Prospekt.
