CC BY
29УДК 342.2
А. Е. БЛИНОВ Финансовый университет при Правительстве РФ
A.E. BLINOV Financial University under the Government of the Russian Federation
Детерминация правового статуса Банка России
Determination of the legal status of the Bank of Russia
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы определения правовой сущности Банка России и приводятся доводы, позволяющие отнести мегарегулятор к органам государственной власти, на основе действующего законодательства.
Анализ действующего законодательства и судебная практика демонстрируют противоречивость в понимании правовой природы Центрального банка.
Результатом работы является предложение по изменения законодательства для однозначного понимания статуса Банка России как органа государственной власти.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, правовой статус, орган государственной власти, юридическое лицо, двойственность.
Abstract
The article discusses the issues of determining the legal essence of the Bank of Russia and provides arguments that allow the mega-regulator to be attributed to state authorities, based on the current legislation.
Analysis of the current legislation and judicial practice demonstrate inconsistency in understanding the legal nature of the Central Bank.
The result of the work is a proposal to amend the legislation for an unambiguous understanding of the status of the Bank of Russia as a public authority.
Keywords: The Central bank of the Russian Federation, legal status, public authority, legal entity, duality.
Введение
Определение правовой природы того или иного субъекта правоотношений является ключевым условием для эффективного функционирования правовой системы государства. Особенно это касается публично-значимых субъектов права, от деятельности которых зависит благополучие всего общества. Банк России относится к данной категории субъектов. На сегодняшний день понимание правового статуса мега-регулятора различается в зависимости от подходов в трактовании правовых норм. Ученым-правоведам до сих пор не удается выработать определенной позиции по вопросу отнесения Банка России к той или иной категории субъектов права. Разница в позициях заключается в отнесении его к органам государственной власти или не отнесении. В соответствии со статьей 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Исходя из этого некоторые правоведы делают вывод, что Банк России не входит в систему органов государственной власти, а потому не является таковым. Этой позиции придерживается А. Г. Братко [1, с.96]. Ряд ученых предлагают рассматривать вопрос определения места ЦБ РФ в системе государственных органов в контексте че-
тырех ветвей власти, дополняя классические законодательную, исполнительную и судебную «денежной». Сторонниками данной позиции являются Г. А. Тосунян и А. В. Викулин [2; с. 31-35]. По мнению Я. А. Гейвандова Банк России — это коммерческая организация, существующая в форме учреждения [3, с.75]. На основе схожести формирования руководящих органов Центробанка с органами государственной власти и приравнивания статуса его служащих со статусом государственных служащих Т. Б. Замотаева относит Банк России к органам государственной власти [4, с. 40-45]. В. А. Очаковский и А. Ю. Клепикова, определяя статус служащего Банка России, обращают внимание на уголовный процесс, когда рассматриваются уголовные дела по преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В подобных случаях правоприменитель фактически приравнивает служащих Центробанка к государственным [5]. Это дает основание отождествить мегарегу-лятор с органом государственной власти.
В пользу того, что Банк России не является государственным органом, свидетельствует тот факт, что Федеральным законом от 23 июня 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку
Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» в ряд федеральных законов, регулирующих отношения в сфере рынка ценных бумаг и акционерных обществ и других, были внесены изменения, в соответствии с которыми фигурировавшее в данных законах название надзорного органа в данной сфере было заменено следующим образом: «слова « федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг» заменить словами «Банком России». Однако, такое изменение формулировки в законе не дает достаточных оснований полагать, что Банк России не является государственным органом в виду двух факторов. Во-первых, законодатель, изменив текст закона, лишь устранил возможную коллизию в праве, потому что Банк России действительно не относится ни к одной ветви государственной власти и действует независимо от них. Значит его нельзя отождествлять с федеральным органом исполнительной власти. К тому же при буквальном толковании части 1 статьи 11 Конституции РФ можно прийти к выводу, что федеральные органы исполнительной власти в лице служб, агентств и других ведомств не причисляются к государственным, потому что
0 них нет упоминания. Но в части 1 статьи
1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» однозначно фиксируется факт осуществления исполнительной власти как Правительством РФ, так и другими федеральными органами исполнительной власти. Можно прийти к заключению о необходимости расширительного трактования части 1 статьи 11 Конституции РФ. Во-вторых, если допустить, что Банк относится к органам государственной власти, то в таком случае формулировки изменённых положений закона являются лишь формальным изменением, но никак не со-
держательным. Такое понимание закона позволяет приравнивать правовое положение Банка с Прокуратурой Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации, чьи правовые статусы также четко не определены до сих пор.
Закон причисляет Центральный банк к юридическим лицам, наделяя его всеми признаками этого вида субъекта правоотношений. Это, по мнению автора, и является тем камнем преткновения, который и обуславливает дискуссию в научных кругах. Такая двойственность и рождает неопределенность в понимании правовой природы финансового института, что подтверждает актуальность проблемы. Она заключается в необходимости четкого законодательного закрепления правового статуса Банка России для недопущения дальнейших расхождений в правоприменительной практике. На данный момент статус Банка России как субъекта правоотношений меняется в зависимости от критерия их публичности и частности. Неоднозначность создает опасные прецеденты и мешает его эффективной работе, создавая угрозы публичным интересам. Так, арбитражный суд Амурской области отказал поддержать требования Банка России по взысканию убытков с бывших руководителей Азиатско-Тихоокеанского банка, попавшего под санацию в 2018 году1. Не вдаваясь в подробности дела, следует сказать, что истец ссылался на положения гражданского
1 Опасный прецедент: Банк России проиграл суд против менеджмента банка-должника [Электронный ресурс] URL: https://www.vedomosti.ru/finance/ articles/2021/04/27/867911-opasnii-pretsedent?ysclid=las a6k2sg0840309484
Opasnyi pretsedent: Bank Rossii proigral sud protiv menedzhmenta banka-dolzhnika [A dangerous precedent: The Bank of Russia lost the court against the management of the debtor bank]. Available at: https://www.vedomosti.ru/ finance/articles/2021/04/27/867911-opasnii-pretsedent?ysc lid=lasa6k2sg0840309484
законодательства и неожиданно проиграл, выступая в качестве юридического лица в гражданском деле. Если бы законодательство четко относило Банк России к органам государственной власти и на-де-ляло полномочиями решать все споры, связанные с осуществлением публично значимых функций, исключительно императивными методами, то вероятность наступления подобных последствий была ничтожной. Следовательно, подобное положение дел ограничивает Банк России в своих действиях, главной целью которых является защита публичных интересов.
Основная часть
По мнению автора законодатель однозначно относит Банк России к данной группе субъектов права. Эта позиция находит свое отражение как в Конституции Российской Федерации, так и в банковском законодательстве. Для аргументации этой точки зрения необходимо выделить характерные признаки, присущие органам государственной власти, и сравнить с признаками Банка, содержащиеся в нормативно-правовых актах. Так, известный правовед-конституционалист Шахрай С. М. выделяет три основных признака:
1. Полномочен осуществлять задачи и функции государства;
2. Наличие государственно-властных полномочий;
3. Образование и функционирование в установленном законом порядке2. Данные признаки присущи абсолютно
всем органам государственной власти, поэтому теоретическая сущность этих те-
Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации: учебник. Москва: Статут, 2017. — 622 с.
Shakhrai S. M. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii [Constitutional law of Russian Federation]. Moscow: Statut, 2017. — 622 p.
зисов легко подкрепляется наглядными примерами — сопоставление признаков с любым органом государственной власти, в отношении которого нет никаких сомнений о его правовом статусе.
Рассмотрим первый из них. Наличие национальной валюты выступает в качестве одного из признаков государства. Согласно части 1 статье 75 Конституции РФ денежной единицей в Российской Федерации является рубль. То есть, государство берет на себя обязательства по защите и обеспечении его устойчивости. Эту функцию оно делегирует Банку России на основании части 2 той же статьи. Позиция автора согласуется с точкой зрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в части 2 определения от 14.12.2002 №268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»3 указал, что функции Банка по вопросам защиты и обеспечения устойчивости рубля по своей природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного
Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW
30584/?ysclid=lasav2z19i934821881 Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 14.12.2000 No 268-O «Po zaprosu Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii o proverke konstitutsionnosti chasti tret'ei stat'i 75 Federal'nogo zakona «0 Tsentral'nom banke Rossiiskoi Federatsii (Banke Rossii)» [The ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 14.12.2000 N 268-0 «At the request of the Supreme Court of the Russian Federation on checking the constitutionality of Part three of Article 75 of the Federal Law «On the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia)»]. Available at: https://www. consultant.ru/document/cons doc LAW 30584/?ysclid=la sav2z19i934821881
принуждения. Этого факта достаточно, чтобы подтвердить его государственно-правовую природу на основании первого признака.
Наличие государственно-властных полномочий у субъекта права служит основанием для отнесения его к категории органов государственной власти на основании второго обязательного признака. Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные акты, обязательные для исполнения федеральными органами государственный власти, органов местного самоуправления, а также всех юридических и физических лиц.
Регулятор может использовать определённые меры принуждения в отношении поднадзорных организаций. Он уполномочен осуществлять надзор за кредитными организациями со всеми вытекающими из этого мерами принуждения и ответственности для них. Например, часть 1 статьи 74 ранее упомянутого закона наделяет Банк России правом накладывать штрафные санкции на финансовые организации при несоблюдении ими законодательства в размере до 0,1 процента минимального уставного капитала. На основании статей 19 и 20 Федерального закона о «Банках и банковской деятельности» в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов и нормативных актов Банка России, ее лицензия на осуществление банковских операций может быть отозвана. Согласно статье 23.74 КоАП Банк наделен полномочиями по рассмотрению некоторых дел об административных правонарушениях.
Банк России на основании статьи 5 Федерального закон «О валютном регулировании и валютном контроле» явля-
ется органом валютного регулирования в Российской Федерации, и на основание этого он вправе в пределах своей компетенции издавать акты обязательные для резидентов и нерезидентов. В качестве примера нормативного акта Центрального Банка подходит Указание от 10.01.2022 «О порядке предоставления резидентами, являющимися стороной внешнеторгового договора (контракта), предусматривающего передачу нерезидентам товаров, выполнение для них работ, оказание им услуг, передачу им информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, в Банк России информации об активах и обязательствах, номинированных и (или) подлежащих оплате такими резидентами в иностранной валюте в пользу нерезидентов». Из названия подзаконного нормативного акта становится понятно, что резиденты обязаны предоставлять определенную информацию в ходе осуществления ими международной предпринимательской и иной деятельности.
Раскрывая третий признак, необходимо обратить внимание на то, что Банк России функционирует на основании Конституции РФ и Федерального законодательства, то есть, его существование напрямую обуславливается действующим законодательством. Специальный закон как бы является «уставом» этой организации.
Признаки органа государственной власти, представленные выше, не являются исчерпывающими, но, как представляется автору, наглядными для ответа на поставленный вопрос. Сопоставляя положения законодательства с данными признаками, можно точно определить государственно-правовую природу Банка.
Грамматическое толкование части 2 статьи 75 Конституции также дает все основания относить финансовый регулятор
к органам государственной власти. Так, в данной статье сказано, что Банк осуществляет свою деятельность независимо от других органов государственной власти. Ключевым словом здесь является «других». Это философская категория, которая трактуется учеными по-разному. Однако сочетание этого слова с последующим словосочетанием «органов государственной власти» дает все основания подвергнуть всю вторую часть следующей трактовке: Банк России является одним из многих органов государственной власти, но, как и все иные органы, он наделен специфической компетенцией, а потому и действует независимо, оставаясь при этом ключевым элементом в системе органов власти. Если прибегнуть к аналогии в гражданском праве, то упрощенно можно сказать, что любой государственный орган власти выступает в качестве родовой вещи и каждый из них не является единственным в своем роде.
Впрочем, на сегодняшний день также можно найти противоречия в правовых нормах. Так, все раннее приведенные доводы, доказывающие тезис автора, не состыковываются с положениями статьи 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации в части приравнивания мега-регулятора к государственным органам власти. Статья, в частности, освобождает некоторых физических лиц и организации от уплаты государственной пошлины при обращении их за совершением юридически значимых действий. И подпункт 4 и 5 пункта 1 разграничивает федеральные органы государственной власти и Банк России. Речь уже идет не об органах исполнительной власти, а в целом об органах государственной власти. Но как бы ни было закреплено в Налоговом кодексе в иерархии правовых норм по юридической силе он располагается только на третьем месте после Конституции РФ
и Федеральных конституционных законов. Основной закон государства закрепляет за Банком государственный статус со специфическими чертами.
Необходимость устранения коллизий в праве и однозначное закрепление за Банком России статуса государственного органа обуславливает изменения в законодательстве. По мнению автора подобные изменения необходимо вносить в Конституцию РФ. Это решит сразу две проблемы: во-первых, покончит с неоднозначным пониманием правового статуса Центрального банка самим законодателем и правоприменителем, в том числе судами; во-вторых, обяжет законодателя привести все правовые нормы в соответствии Конституции РФ. Практика внесения изменений в основной закон государства довольна обширная. В частности, изменения статьи 75 произошли относительно недавно в ходе общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию.
Осталось определить к какой ветви власти его можно отнести. По мнению автора ответ очевиден — по ключевым признакам Банк России является государственным органом исполнительной власти, поскольку он наделен государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера.
Заключение
Таким образом, можно сделать вывод, что Центральный банк Российской Федерации, выступая в публично правовых и частно правовых отношениях в качестве юридического лица, все же относится к органам государственной власти и наделяется особым конституционно-правовым статусом. Двойственная правовая природа порождает определенные коллизии в действующем федеральном законодательстве и служит фактором неодно-
значной судебной практики, связанной с решениями судов по делам, в которых одной из сторон выступает Банк России или его территориальные подразделения. Тем не менее действующая Конституция РФ, юридическая сила которой обладает наивысшей силой на территории Россий-
ской Федерации, а также федеральные законы, касающиеся функционирования Центрального банка Российской Федерации, дают четкий ответ по вопросу детерминирования его правового статуса как органа государственной власти.
Список литературы
1. Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. Москва: Юстицинформ, 2001. - 335 с.
2. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть: Теория разделения властей и проблемы банковской системы. Москва: Дело, 2000. -224 с.
3. Гейвандов Я. А. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Государство и право - 1997. - № 11. - С. 7581.
4. Замотаева, Т. Б. Правовой статус Центрального Банка России // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 2. — с. 40-45.
5. Очаковский В. А., Клепикова А. Ю. К вопросу о правовом статусе служащих Центрального банка Российской Федерации // Научный журнал КубГАУ - 2013. - № 94.
References
1. Bratko A. G. Tsentral'nyi bank v bankovskoi sisteme Rossii [The Central Bank in the banking system of Russia]. Moscow, Justicinform, 2001, 335 p.
2. Tosunian G. A., Vikulin A.Iu. Den'gi i vlast': Teoriia razdeleniia vlastei i problemy bankovskoi sistemy [Money and Power: The Theory of Separation of Powers and problems of the banking system]. Moscow, Delo, 2000, 224 p.
3. Geivandov Ia. A. Pravovoe polozhenie Tsentral'nogo banka Rossiiskoi Federatsii [Legal status of the Central Bank of the Russian Federation]. State And Law, 1997, no. 11, pp. 75-81.
4. Zamotaeva, T. B. Pravovoi status Tsentral'nogo Banka Rossii [The legal status of the Central Bank of Russia]. Laws of Russia; experience, analysis, practice, 2012, no. 2, pp. 40-45.
5. Ochakovskii V. A., Klepikova A. Iu. K voprosu o pravovom statuse sluzhashchikh Tsentral'nogo banka Rossiiskoi Federatsii [On the issue of the legal status of employees of the Central Bank of the Russian Federation]. KubGAU Scientific Journal, 2013, no. 94.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Блинов Антон Евгеньевич, студент 3 курса, Юридический факультет, Финансовый университет при Правительстве РФ
206521@edu.fa.ru
Научный руководитель: Головченко Оксана Николаевна, к.ю.н., старший преподаватель, Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве РФ
ABOUT THE AUTHOR
Anton E. Blinov, 3rd year student, Faculty of Law, Financial University under the Government of the Russian Federation
206521@edu.fa.ru
Scientific supervisor:
Oksana N. Golovchenko, Candidate of Law, Senior Lecturer, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation
Статья поступила в редакцию 03.09.22; одобрена после рецензирования 24.09.22;
принята к публикации 30.09.22; Авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи.
The article was submitted 03.09.22; approved after reviewing 24.09.22; accepted for publication 30.09.22; The authors read and approved the final version of the manuscript.
