CC BY
541
108 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
JFJPI1 Ш^шй^ i
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
Юлия Владимировна ЛЫСОВА,
кандидат юридических наук, магистр частного права, старший преподаватель кафедры банковского права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
О ПРАВОВЫХ СТАТУСАХ БАНКА РОССИИ И ИХ ПРАКТИЧЕСКОМ ЗНАЧЕНИИ
Статья посвящена исследованию правовой природы Банка России. Автором выделяются четыре основных статуса Центрального Банка РФ: конституционно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой. При этом автор настаивает, что Банку России присущ только последний из указанных статусов и предлагает рассматривать Банк России как государственный орган исполнительной власти. В статье проведен анализ многочисленной судебной практики и важнейших доктринальных точек зрения на затронутый вопрос.
Ключевые слова: Банк России, правовой статус Центрального банка РФ, Банк России как орган государственной власти, организационно-правовая форма Банка России, вещное право Банка России.
LYSOVA J. V.,
candidate legal Sciences, master of private law, senior lecturer banking law University named after O. E. Kutafin (MSAL)
ON THE LEGAL STATUS OF THE BANK OF RUSSIA AND THEIR PRACTICAL VALU
This article investigates the legal nature of the Bank of Russia. The author identifies four main status the Central Bank of the Russian Federation: constitutional law, financial law, civil law and administrative law. The author insists that the Bank of Russia is characteristic only of the latter and proposes to consider the Bank of Russia as a state body of Executive power. In the article the analysis of judicial practice numerous and most important doctrinal points of view on the matter.
Keywords: Bank of Russia, legal status of the Central Bank of the Russian Federation, Bank of Russia as the public authority, the legal form of the Bank of Russia law the Bank of Russia.
© Ю. В. Лысова, 2016
ВЕСТНИК Лысова Ю. В. ОО
УНИВЕРСИТЕТА О правовых статусах Банка России и их практическом значении ' ^^^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
К
ак отмечает Л. Г. Ефимова, «исследователи правовой природы Банка России практически единодушно признали уникальный характер этой
организации1».
Между тем уникальность Центрального банка вызывает значительные сомнения при более детальном изучении, в связи с чем представляется возможным сделать конечный вывод о том, что Банк России является органом государственной власти и не имеет в своем статусе каких-либо особых свойств.
Сложности в определении правового статуса Центрального банка РФ вызваны наличием несочетаемых нормативных положений в специально разработанном для этих целей законе — Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Центральном банке Российской Федерации».
Собственно основные спорные моменты отражены в статьях 1 и 2 данного законодательного акта, согласно которым Банк России осуществляет свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и при этом является юридическим лицом, право собственности на имущество которого принадлежит Российской Федерации, однако Центральный банк РФ вправе осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению данным имуществом, которое законодательно обозначено как «имущество Банка России» и при том указано, что «Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов». В довершение всего законодатель закрепил положение ч. 2 ст. 2, согласно которой государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Возникает ряд вопросов:
1. К юридическим лицам какой организационно-правовой формы принадлежит Центральный банк?
2. На каком имущественном праве имущество принадлежит Банку России?
3. Имеется ли у Банка России собственное имущество?
4. За счет какого имущества Банк России отвечает по своим обязательствам?
Естественно, среди ученых-юристов не прекращаются споры, однако следует отметить, что то или иное разрешение данных вопросов имеет важное практическое значение, поскольку напрямую влияет на разрешение судебных споров с участием Банка России, а также определяет пути реформирования Ш
его статуса. А
1. Конституционно-правовой статус Центрального банка России. □
По мнению представителей финансового права, «законодатель не опреде- ]?
лил организационно-правовую форму Банка России в категориях гражданского ^
права»2. Вместе с тем определение Банка России как юридического лица непо-
_ ^
X
1 Ефимова Л. Г. Банковское право. М. : Статут, 2010. Т. 1: Банковская система Российской п Федерации. 404 с. // СПС «КонсультантПлюс». К
2 Финансовое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М. : Проспект, 2014. 2 С. 474.
п
* к
§ к
НАУКИ Ж
110 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
средственно может быть раскрыто только через категории гражданского права, поскольку именно оно законодательно раскрывает содержание данного понятия в ст. 48 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ).
Несмотря на это, анализ правового статуса ЦБ РФ, как правило, начинается с констатации его особого конституционно-правового статуса, упоминание которого содержится в Определении Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"».
Однако раскрытия особенностей данного статуса в судебных актах Конституционного Суда не содержится. Более того, его использование породило противоречивую практику.
Так, вывод Конституционного Суда о том, что полномочия Банка России, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, по мнению Девятого арбитражного апелляционного суда «не свидетельствует о том, что Банк России имеет статус органа государственной власти, поэтому ссылка ответчика в обоснование отказа на ст. 75 Конституции РФ и п. 10 ст. 1 ЛК РФ, устанавливающих недопустимость использования лесов органами государственной власти, является неправомерной»3.
При этом ранее Высший Арбитражный Суд РФ соглашался с выводами нижестоящих судов, основанных на пункте 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 № 268-О, о том, что Банк России является федеральным органом государственной власти4.
Более того, в некоторых решениях ВАС РФ со ссылкой на правовую позицию Конституционного Суда РФ приходит к выводу о том, что ЦБ РФ является юридическим лицом публичного права: «Выводы судов о том, что Центральный банк Российской Федерации, владея федеральным имуществом, имея особый конституционно-правовой статус и осуществляя определенные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами соответствующие функции, которые по своей правовой природе относятся к функциям государственного органа, исполняемым публичным юридическим лицом, которое действует от имени и в интересах
3
4
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2011 № 09АП-19298/2011 по делу № А40-15123/11-154-132.Требования о признании незаконным отказа в предоставлении лесных участков в составе земель лесного фонда для прокладки волоконно-оптической линии связи удовлетворены правомерно, поскольку оспариваемый отказ нарушает права и законные интересы заявителя, так как препятствует реализации его функций, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации». Определением ВАС РФ от 16.04.2012 № ВАС-3624/12 отказано в передаче дела № А40-15123/2011-154-132 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления.Постановлением ФАС Московского округа от 19.12.2011 по делу № А40-15123/11-154-132 данное постановление оставлено без изменения.
Определение ВАС РФ от 03.03.2008 № 2948/08 по делу № А51-13071/0629-413.В передаче дела по заявлению об оспаривании ненормативных актов органа местного самоуправления для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как суд правомерно удовлетворил заявление на основании того, что Банк России является федеральным органом государственной власти, поскольку отчуждение спорного имущества в частную собственность изменило бы его правовой статус, оспариваемые ненормативные акты нарушают право Банка России на безвозмездное использование имущества.
ВЕСТНИК Лысова Ю. В.
УНИВЕРСИТЕТА О правовых статусах Банка России и их практическом значении III
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Российской Федерации, основаны на положениях законодательства и соответствуют правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в его Определениях от 14.12.2000 № 268-О, от 15.01.2003 № 45-О»5.
Аналогичную позицию занимает Федеральный арбитражный суд Московского округа: «Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 года N 268-О, на которое ссылается заявитель, Банк России является публичным юридическим лицом, а предоставленные Банку полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, то есть Банк России определен в качестве органа, выступающего от имени государства и наделенного определенными властными полномочиями»6. По мнению данного суда, «указанное свидетельствует о том, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом»7.
Таким образом, практический аспект конституционно-правового статуса Банка России так и не добавил определенности в понимании его правового положения.
Вопросы вызывает и само определение конституционно-правового статуса. Как пишет В. А. Григорьева, «сущностная характеристика статуса в том, что он "обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью", он ближе по своему содержанию к таким элементам правоотношения, как права и обязанности. Статус характеризует природу субъекта, его место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»8.
Обычно к его признакам относят то, что соответствующие организации (центральные банки) «не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо; они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами»9 (хотя для
Определение ВАС РФ от 24.12.2010 № ВАС-16744/10 по делу № А60-57614/2009-С12.В передаче дела по заявлению о признании незаконным решения об отказе в допуске к участию в аукционе по продаже городского (муниципального) имущества для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как суд пришел к обоснованному выводу о том, что Сбербанк России не может участвовать в аукционе в связи с тем, что в его уставном капитале контрольный пакет акций принадлежит ЦБ РФ, имущество является федеральной собственностью.
Постановление ФАС Московского округа от 21.08.2013 по делу № А40-149006/12-154-1431 (аналогичное дело Постановление ФАС Московского округа от 18.12.2012 по делу № А40-38270/12-149-357).Требование: О признании незаконными действий, выразив- Ш
шихся в отказе возвратить государственную пошлину.Обстоятельства: В возврате пош- К
лины ответчиком отказано, поскольку Центральный банк РФ не входит в структуру федеральных органов государственной власти и является юридическим лицом.Решение: □ В удовлетворении требования отказано, поскольку пошлина уплачена в связи с полу- ^ чением Банком России талонов о прохождении государственного технического осмотра самоходной техники, то есть в рамках осуществления деятельности, не связанной с осуществлением функций органа государственной власти.
Там же.
Ш
8 Григорьева В. А. Особенности реализации конституционно-правового статуса государства Ш в экономической сфере // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 22—25. к
9 Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для — вузов. 17-е изд., испр. и доп. М. : Статут, 2013 // СПС «КонсультантПлюс».
п
* к Н к
НАУКИ Ж
5
6
7
112 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
Российской Федерации, это правило содержит некоторые исключения: например, согласно п. 1, 1.1., 11 ст. 4 ФЗ о Банке России, Центральный банк во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации; осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России»).
В связи с этим незначительная поправка о том, что «в настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом»10 представляется структурообразующей для понятия конституционно-правового статуса государственного банка.
Основные доводы в пользу особенностей конституционно-правового статуса ЦБ РФ заключаются в том, что он не включен в систему органов исполнительной власти, а по мнению некоторых юристов даже в систему органов государственной власти, в связи с чем ими предлагается квалифицировать Банк России не как орган государственной власти, а как государственный орган, «на который возложены государственные функции по финансовому, валютному и кредитному урегулированию в целях обеспечения защиты и финансовой устойчивости рубля»11. Однако автором не приводятся конкретные критерии разграничения данных органов, в связи с чем, учитывая грамматическое единство данных понятий, их выделение представляется нецелесообразным.
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. Непосредственным продолжением нормы ст. 10 Конституции Российской Федерации является норма ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». На основании буквального толкования данных норм права правоприменители приходят к выводу, что Центральный банк не входит в систему и структуру органов государственной власти12.
Там же.
Лукин М. М. Соотношение понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» в правовой системе России на примере Центрального банка Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 31—36.
Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 14.07.2014 по делу № 33-6802/2014.Требование: О присвоении звания «Ветеран труда».Обстоятельства: Истцу было отказано ответчиком в присвоении данного звания со ссылкой на то, что Почетная грамота Центрального банка РФ, которой он был награжден за высокие достижения в труде и значительный вклад в развитие банковского дела, не относится к государственным или ведомственным наградам.Решение: Требование удовлетворено, поскольку данная грамота является ведомственным знаком отличия в труде, наличие которого дает право для присвоения статуса «Ветеран труда».
ВЕСТНИК Лысова Ю. В.
УНИВЕРСИТЕТА О правовых статусах Банка России и их практическом значении ' '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Однако самостоятельность Банка России, его «невхождение» в структуру исполнительных органов власти отнюдь не означает, что Конституция исключает его из числа данных органов. Буквальное толкование положений ст. 75 Конституции свидетельствует о том, что Центральный банк, во-первых, рассматривается как орган государственной власти (буквально по тексту «независимо от других органов государственной власти»), а во-вторых, на него возлагается осуществление части государственно-властных полномочий (денежная эмиссия, защита и обеспечение устойчивости рубля). Следовательно, ст. 75 Конституции РФ является продолжением и должна толковаться в совокупности со ст. 11, т.е. фактически государственная власть осуществляется в России не только теми органами, которые перечислены в ст. 11, но и теми, которые обозначены по тексту далее, т.е., в том числе, ЦБ РФ. В связи с этим, никаких особенностей в конституционно-правовом статусе ЦБ РФ не усматривается, в противном случае необходимо признать особый конституционно-правовой статус всех органов, упомянутых в Конституции РФ.
2. Финансово-правовой статус ЦБ РФ.
Следует согласиться с тем, что «понятие "финансово-правовой статус банка" нигде не сформулировано»13. Да и само существование финансового права до сих под вызывает сомнения, поскольку критерии его отделения от административного права так и не выработаны, несмотря на то, что некоторыми авторами утверждается, что «именно финансово-правовыми нормами регламентируются правовой статус Центрального банка РФ, правовое положение самих кредитных организаций, а также отношения между указанными субъектами как особыми финансовыми институтами и надзорным органом»14.
Отнесение соответствующих норм права к отрасли финансового права вызывает недоумение, поскольку согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ правовое положение участников гражданских правоотношений и корпоративные отношения регулируются гражданским законодательством.
Однако можно согласиться с тем, что «конституционные основы финансово-правового статуса Банка России находят свое дальнейшее развитие в арбитражной практике, о чем свидетельствуют многочисленные примеры судебных дел по налоговым спорам»15, поскольку к налоговым правоотношениям гражданское законодательство в силу п. 3 ст. 2 ГК РФ не применяется.
В этой связи необходимо обратить внимание на п. 3 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2013 года16, согласно которому «Банк России как орган, имеющий конституционный статус, наделен определенными государственными функциями и полномочиями. Ш
По общему правилу, предусмотренному в подп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ, А
государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины по □
т
13 Балкаров А. Банк один, статуса два // ЭЖ-Юрист. 2012. № 28. С. 7. □
14 Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Принципы российского финансового права как базисные д принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 8—18. 5
15 Пастушенко Е. Н. Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении Ш публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации // Финансовое К право. 2008. № 4. □
16 Утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 3 июля 2013.
п
* к Н к
НАУК
114 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, в качестве истцов или ответчиков.
В связи с этим льготы по уплате государственной пошлины предоставляются Банку России во всех случаях, когда он, действуя в пределах компетенции, установленной названным Федеральным законом, обращается в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод и законных интересов (например, в связи с реализацией полномочий по изданию нормативных актов или в качестве работодателя)».
Вместе с тем некоторые суды расщепляют правовой статус ЦБ РФ на финансово-правовой и гражданско-правовой и полагают, что Банк России имеет право на льготы как государственный орган только в том случае, если он осуществляет государственные функции. Так, ФАС Московского округа в постановлении от 21.08.2013 по делу № А40-149006/12-154-1431 указал, что «функции, связанные с регистрацией транспортных средств, не вытекают из Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", т.е. Банк осуществляет данные действия самостоятельно, исходя из своих целей и соображений, и не осуществляет возложенные на него государством обязанности». В связи с этим в удовлетворении требований ЦБ РФ о признании незаконными действий, выразившихся в отказе возвратить государственную пошлину, отказано.
Представляется, что разграничение целей тех или иных действий Банка России на осуществляемые в собственных интересах и в публичных интересах, провести невозможно, потому что никаких частноправовых целей и интересов в деятельности Центрального Банка РФ быть не может в силу ст. 3 Закона о Банке России.
В этой связи позиция федерального законодателя, закрепившего отказ от взимания с Банка России каких-либо пошлин, является верной, тем более, что уплата данных сборов в любом случае происходила за счет государственного имущества, поскольку все имущество ЦБ РФ является федеральной собственностью. Тем самым государство всего лишь перекладывало деньги из «одного кармана в другой», что только создавало дополнительные технические трудности и не приводило к каким-либо правовым последствиям.
Но и тут мы сталкиваемся с ситуацией, которая демонстрирует отсутствие каких-либо особенностей в правовом статусе Банка России, поскольку он фактически выступает как орган государства, в том числе и в налоговых правоотношениях: двойственность его природы не подтверждается.
3. Гражданско-правовой статус Банка России.
Трудно согласиться с тем, что «установив в п. 4 ст. 48 ГК РФ, что правовое положение Центрального банка Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и Законом о Банке России, законодатель тем самым показал свое отношение к понятию публичного юридического лица. Есть организации, в которых юридическое лицо является лишь одной из правосубъектных характеристик, а введение этого понятия в закон нецелесообразно»17. Думается, что данная норма по сути не добавила никакой определенности к правовому статусу Банка России и его гражданско-правовому статусу в частности.
17 Андреев В. К. Корпорация как самостоятельный субъект права // Гражданское право. 2015. № 1. С. 7—13.
ВЕСТНИК Лысова Ю. В.
УНИВЕРСИТЕТА О правовых статусах Банка России и их практическом значении ' ' ^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В связи с этим остается актуальным положение, при котором «существует несколько подходов к определению гражданско-правового статуса Банка России. ЦБ РФ воспринимается:
1) как государственная корпорация;
2) как унитарное (казенное) предприятие;
3) как учреждение;
4) как обладатель только публично-правового статуса;
5) как юридическое лицо публичного права;
6) как особая организационно-правовая форма юридического лица»18. Между тем сама возможность рассматривать Центральный банк как юридическое лицо, независимо от соответствующего положения в законе, отсутствует.
Как верно пишет А. И. Бычков, «несмотря на прямое указание Закона, Банк России таковым являться не может, поскольку не подпадает ни под одну организационно-правовую форму юридических лиц, которые имеются в действующем гражданском законодательстве РФ»19. Но проблема даже не в том, что Банк России не подпадает ни под одну из организационных форм юридических лиц, поскольку некоторые авторы исходят из того, что самим законом о ЦБ РФ устанавливается данная особая форма20.
Проблема в том, что Банк России не отвечает двум из четырех критериев признания организации юридическим лицом, предусмотренных ст. 48 ГК РФ: у Центрального банка нет, обособленного имущества и, соответственно, Банк России не может отвечать им по своим обязательствам: в силу ч. 1 ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью.
В связи с этим невозможно поддержать тех авторов, которые полагают, что «данный подход вступает в противоречие с федеральным законодательством. Утрата Банком России статуса юридического лица приведет к появлению абсолютно нового субъекта права, который не вписывается в существующую правовую модель в России. Таким образом, ЦБ РФ "выпадет" из правового поля частного права»21, так как, во-первых, никакого противоречия с федеральным законодательством здесь нет, поскольку соответствующая норма (о том, что Банк России является юридически лицом) является декларативной и никаких реальных инструментов для придания Центральному банку статуса юридического лица законодатель не предусмотрел, более того, отсутствие имущественной обособленности Банка России свидетельствует о желании законодателя финансово лишить ЦБ РФ гражданско-правового статуса юридического лица; во-вторых,
надлежащее определение правовой природы статуса Центрального банка Ш
К
□
18 Осипов А. А. О некоторых проблемах персонификации органов государственной власти в ~о гражданских правоотношениях на примере Банка России // Российский юридический жур- ^ нал. 2013. № 5. С. 149—155. □
19 Бычков А. И. К вопросу о правовом статусе Банка России // Государственная власть и мест- д ное самоуправление. 2011. № 8. С. 33—37. 5
20 Банковское право : учебник / отв. ред. Л. Г. Ефимова, Д. Г. Алексеева. М. : Проспект, 2013. Ш
21 Осипов А. А. О некоторых проблемах персонификации органов государственной власти в □ гражданских правоотношениях на примере Банка России // Российский юридический жур- — нал. 2013. № 5. С. 149—155.
п
* к Н к
НАУК
116 ВЕКТОР ЮР И Д ИЧЕСКОИ НАУК И
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
как раз обеспечит возможность понимания его реального места в правовой модели Российской Федерации.
Если проанализировать практику участия Банка России в исковых произ-водствах22, т.е. в качестве равноправного субъекта права, то мы обнаружим доказательства отсутствия его гражданско-правового статуса, поскольку любые взыскания с данного субъекта права будут реализовываться за счет федерального имущества, поскольку никаким иным имуществом Банк России не владеет, несмотря на норму о том, что государство не отвечает по обязательствам Банка России. И это лучшая наглядная демонстрация противоречивости норм закона о Центральном банке.
В связи с этим возникает также вопрос определения вещного права, на котором федеральное имущество принадлежит Банку России.
Как пишут некоторые авторы, Банк России владеет имуществом на условиях «ограниченного вещного права, содержание которого определяется Законом о Банке России»23.
Между тем наличие такого вещного права представляется сомнительным, поскольку перечень вещных прав согласно п. 1 ст. 216 ГК РФ является исчерпывающим и, кроме того, никаких отличительных особенностей данного «ограниченного вещного права» специалистами, настаивающими на его существовании, не называется.
По сути дела, Банк России управляет имуществом Российской Федерации как один из ее органов и в этом смысле опять же не обнаруживает никаких особенностей.
Аналогичная позиция содержится в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации24.
Согласно подп. «б», «в», «ж» п. 2.2 данного документа, подраздел, посвященный вещным правам, должен содержать определение вещного права как субъективного права, а также общие для всех вещных прав правила, отражающие признаки (свойства) всякого вещного права, а именно:
— перечень вещных прав определяется исключительно ГК;
— содержание вещных прав определяется ГК; порядок их осуществления определяется ГК и изданными в соответствии с ним законами;
23
Постановление Президиума ВАС РФ от 19.06.2012 № 1394/12 по делу № А53-26030/2010 Требование: О взыскании задолженности по договору на выполнение проектных работ, процентов за пользование чужими денежными средствами. Обстоятельства: Производя с подрядчиком окончательный расчет за выполненные работы, заказчик удержал пени за просрочку исполнения обязательств. Решение: В удовлетворении требований отказано, поскольку стороны по обоюдному согласию избрали такой способ прекращения обязательства заказчика по оплате выполненных проектных работ, как удержание суммы неустойки в случае просрочки их выполнения при окончательных расчетах по договору. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 № 09АП-14276/2015 по делу № А40-127137/14. В удовлетворении иска о взыскании убытков отказано правомерно, так как истцом не доказано наличие факта причинения убытков, их размер, противоправность поведения ответчика, а также наличие причинной связи между виновными действиями ответчика и непосредственным возникновением убытков.Решение Арбитражного суда Пермского края от 06.04.15 по делу № А50-24257/14
Банковское право : учебник / отв. ред. Л. Г. Ефимова, Д. Г. Алексеева. М. : Проспект, 2013.
Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009.
22
в
ЕСТНИК 1 1 "7
УНИВЕРСИТЕТА 117
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
— соотношение правомочий собственника и обладателя ограниченного вещного права определяется правилами ГК о соответствующем вещном праве.
Пунктом 2.3 также предусмотрен исчерпывающий перечень вещных прав, среди которых никаких прав ЦБ РФ не значится.
Согласно пункту 2.6 в иных, кроме ГК, законах могут быть определены особенности субъектов и объектов вещных прав, а также порядка осуществления этих прав в пределах, установленных ГК. Таким образом, без соблюдения пределов, предусмотренных ГК РФ, существование иного вещного права невозможно.
Между тем, по мнению некоторых авторов, «имущественный статус и гражданская правоспособность для юридического лица публичного права не требуются»25. Однако данные авторы не указывают, какие практические проблемы имеются и будут решены в связи с введением в отечественное право категории «юридическое лицо публичного права». Так, по их мнению, «в случае, если учредительный акт органа (закон, положение, устав и т.п.) будет содержать указание на его статус как юридического лица публичного права, этот орган сможет выступать административным истцом и ответчиком в суде»26.
Однако государственные органы и сейчас могут выступать административными истцами и ответчиками, в связи с чем следует согласиться с мнением о том, что «принятие предложения об использовании конструкции юридического лица публичного права хотя бы для определения статуса "публичных юридических лиц, имеющих индивидуальную правовую форму", например Центрального банка России или Управляющей компании Инновационного центра "Сколково", по существу ничего не изменит в их фактически сложившемся правовом статусе»27.
4. Административно-правовой статус Центрального банка РФ: Банк России как государственный орган.
Мы полагаем, что самым точным определением статуса Центрального банка РФ является признание его федеральным органом исполнительной власти.
При этом с позицией исследователей, которые полагают, что Банк России является «органом, который, формально не относясь к органам ни одной из ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) тем не менее исполняет властные (государственные полномочия)»28, согласиться нельзя, поскольку ни к законодательной, ни к судебной власти его отнести невозможно в силу того, что соответствующие функции он не выполняет (не принимает законы, не отправляет правосудие).
Как буквальный текст ст. 75 Конституции РФ, так и ст. 1 ФЗ О Банке России, Е
а также некоторые подзаконные нормативные акты буквально причисляют Цент- Т
ральный банк РФ к органам государственной власти. О
__"О
25 Зеленцов А. Б., Трофимов Е. В. Юридические лица публичного права (административно- Р
процессуальный аспект) // Государство и право. 2014. № 12. С. 62.
Там же. С. 61.
X
Суханов Е. А. Сравнительное корпоративное право. М. : Статут, 2014. С
Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и О
перспективы: монография / Л. Л. Арзуманова [и др.] ; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М. : НОРМА, М
ИНФРА-М, 2013.
п
* к Н к
НАУКИ Ж
26
27
118 ВЕКТОР ЮР И Д ИЧЕСКОИ НАУК И
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
Так, пункт 2 Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» возлагает государственный финансовый контроль на Центральный банк Российской Федерации, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
При этом следует согласится с теми авторами, которые указывают, что «отсутствие прямого указания в действующем законодательстве РФ на то, что он является органом государственной власти РФ, зачастую затрудняют для Банка России возможность воспользоваться рядом преимуществ и льгот, установленных для органов государственной власти РФ, что создает для него существенные препятствия при осуществлении возложенных на него задач»29. В частности, данные проблемы были описаны выше при рассмотрении судебной практики в части 3 настоящей статьи.
Подтверждение административно-правовой природы ЦБ РФ мы находим также в нормах, посвященных возможности обжалования его действий как органа государственной власти, в том числе в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России, согласно которой нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Например, действия Банка России были обжалованы в публичном производстве по делу, рассмотренному Московским городским судом в апелляционном определении от 26.05.2015 № 33-17960.
В связи с этим представляется, что признание административно-правового статуса Банка России позволит разрешить перечисленные проблемы и положить конец спорным вопросам определения его статуса.
Бычков А. И. К вопросу о правовом статусе Банка России // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 8. С. 33—37.
