CC BY
86
УДК 342.97
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
RIGHTS AND OBLIGATIONS OF CREDIT ORGANIZATIONS IN ADMINISTRATIVE AND LEGAL SPHERE
© Соловцова Елена Анатольевна
Elena A. Solovtsova аспирант кафедры административного и финансового права, Северо-Кавказский федеральный университет (г. Ставрополь).
Postgraduate Student, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus Federal University (Stavropol).
Аннотация. Кредитные организации являются участниками административно-правовых отношений. Они обладают административной правосубъектностью, которая имеет ряд специфических черт, обусловленных особой функцией, которую исполняют кредитные организации в современном государстве. Так как банки и небанковские кредитные организации участвуют в реализации государственной финансовой политики, на них возлагаются отдельные государственные функции, которые реализуются через соответствующие права и обязанности. Перечень прав и обязанностей кредитных организаций административно-правовой сфере не закреплён в каком-либо одном правовом акте, а они, соответственно, разбросаны по многочисленным законодательным актам, действующим в сфере регулирования банковской деятельности. При закреплении прав и обязанностей кредитных организаций в действующем законодательстве России, отечественный законодатель исходил из сочетания принципов невмешательства государства в деятельность кредитных организаций и необходимости государственного контроля и надзора за их деятельностью. В результате такого подхода государство наделило кредитные организации большим количеством обязанностей при минимальных правах, а функция государственного управления кредитными организациями реализуется через Центральный Банк Российской Федерации.
Ключевые слова: банк, кредитная организация, финансовое право, банковское право, источники банковского права, административная правосубъектность.
Abstract. Credit organizations are participants of administrative and legal relations. They have administrative legal personality, which has a number of specific features, conditioned by a special function performed by credit organizations in the modern state. Since banks and non-bank credit organizations participate in the implementation of the state financial policy, they are entrusted with certain state functions that are realized through the corresponding rights and duties. The list of rights and obligations of credit institutions in the administrative and legal sphere is not fixed in any one legal act, and they, accordingly, are scattered in numerous legislative acts in the sphere of banking regulation. In consolidating the rights and obligations of credit institutions in the current legislation of Russia, the domestic legislator proceeded from a combination of the principles of non-interference of the state in the activities of credit organizations and the need for state control and supervision over their activities. As a result of this approach, the state granted credit institutions a large number of responsibilities with minimal rights, and the function of state management of credit institutions is implemented through the Central Bank of the Russian Federation.
Key words: bank, credit institution, financial right, bank right, sources of the bank right, administrative personality.
%
sisi®'
ВС
► сфере государственных финансов )во всех странах мира, действует большое количество субъектов (кредитных организаций), осуществляющих публичные функции по образованию, распределению, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных государственных денежных фондов и частных финансовых средств в целях реализации задач государства в финансовой сфере.
В России такие организации действуют на основе Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Этим актом определён порядок создания и деятельности кредитных организаций, их виды, права и обязанности, ответственность и т. п. Соответственно, закон о банках и банковской деятельности определяет правовой статус государственных и негосударственных кредитных организаций.
Другие правовые акты, содержащие отдельные положения о деятельности кредитных организаций, этот правовой статус дополняют.
Обладая административно-правовым статусом, кредитные организации имеют и административную правосубъектность.
Соответственно, банки наделены правами и обязанностями в административной сфере.
Как отмечает А. Я. Курбатов, «исходя из этого, права как элементы правосубъектности представляют собой абстрактные возможности лица вступать в правоотношения. В зависимости от типа правового регулирования такие возможности закладываются через общие дозволения (общедозволительный тип правового регулирования) или дозволения в рамках общего запрета (разрешительный тип правового регулирования)» [3, с. 9].
Конкретные (субъективные) права и обязанности юридических лиц можно понимать как «предоставленную конкретному субъекту юридическими нормами в целях удовлетворения его интересов меру возможного (дозволенного) поведения в правоотношении, обеспеченную корреспондирующей обязанностью другого субъекта правоотношения и гарантированную государством» [5, с. 10].
Соответственно, субъективные права кредитной организации в административно-правовой сфере можно определить как меру должного поведения кредитной организации, предоставленную ей правовыми нормами и гарантированную силой государственного принуждения к другим участникам правоотношений в сфере реализации государственного управления.
Как показал проведённый анализ Федерального закона «О банках и банковской деятельности» практически все права и обязанности кредитных организаций, перечисленные в этом законе, являются выражением реализации гражданско-правового и финансово-правового статуса кредитных организаций. Права и обязанности кредитных организаций в административ-
но-правовой сере закон о банках и банковской деятельности практически не закрепляет.
Прежде всего, отметим, что в силу норм Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (ст.12) и Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» все кредитные организации несут обязанность пройти государственную регистрацию в органах юстиции. Это важнейшая их обязанность в административно-правовой сфере.
При этом, Банк России наделён полномочием по принятию решения о государственной регистрации кредитной организации и по этому поводу взаимодействует с соответствующим государственным органом исполнительной власти.
В дальнейшем, в процессе своей деятельности кредитные организации, в соответствии со ст. 10 закона о банках и банковской деятельности обязаны регистрировать все изменения, вносимые в учредительные документы.
Кроме того, банки, а в определённых законом случаях и небанковские кредитные организации, должны получить у Центрального Банка России государственную лицензию для деятельности в банковской сфере.
С момента государственной регистрации и получения лицензии у кредитных организаций возникает активная административная правосубъектность [1]. Именно после этого кредитные организации активно пользуются правами и исполняют обязанности в административно-правовой сфере.
Так же в силу норм ст. 49 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» кредитные организации несут обязанность предоставлять ежегодно отчётность о своей деятельности в Банк России.
Очень интересной выглядит обязанность кредитной организации, закреплённая в абз. 6-7 ст. 9 Закона «О банках и банковской деятельности» получать и рассматривать запросы о представлении сведений о счетах, вкладах кандидатов в депутаты или на иные выборные должности, а также в необходимых случаях сведений о счетах, вкладах супругов и несовершеннолетних детей кандидатов в депутаты или на иные выборные должности, направляемые в целях проведения предусмотренной законодательством Российской Федерации о выборах проверки достоверности сведений, представленных кандидатами в депутаты или на иные выборные должности в избирательные комиссии. Такие запросы должны поступать от Центрального Банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ. Кредитные организации несут ответственность за нарушение указанной обязанности.
Этот же закон говорит о том, что у кредитных организаций в случае необходимости и на основании государственного (муниципального) контракта может возникнуть обязанность
по выполнению отдельных поручений органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере государственных (муниципальных) финансов.
Согласно ст. 142 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» кредитные организации обязаны подавать о себе сведения в орган государственной власти, уполномоченный в сфере таможенного регулирования, о включении их в Реестр банков, иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов. В последующем кредитные организации также несут обязанность по уточнению поданных сведений, если они подверглись изменениям.
В контексте изучения реализации кредитными организациями своего административно-правового статуса важно рассмотреть роль и правовое положение Центрального Банка Российской Федерации в системе государственно-властных отношений. При этом отметим, что Банк России имеет особый административно-правовой статус, отличающий его от других банковских кредитных организаций.
Банк России наделён целым рядом полномочий управленческого характера в отношении кредитных организаций от государственной регистрации до отзыва лицензии на совершение банковских операций. Собственно, через Банк России государство осуществляет управление системой кредитных организаций.
Согласно Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России не является органом государственной власти. Однако его полномочия и характер деятельности говорят о его важной роли в реализации государственной финансовой политики.
Поддерживая законодательное решение о том, что Центральный Банк России не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, А. Г. Братко пишет: «Банк России не входит в систему органов государства. И это хорошо. Несмотря на то что многие авторы пытаются доказать, что Банк России якобы является органом государства, законодатель проявляет мудрость и не идёт по этому пути» [2, с. 110].
В тоже время, в соответствии со ст. 75 Конституции РФ Банк России независим по отношению к любым федеральным органам государственной власти при осуществлении им его монопольной функции эмиссии денежных средств.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона «О Центральном Банке Российской Федерации» определил следующее: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесённым к его компетенции и требующим правового регулирования» [4].
По этому поводу Т. Э. Рождественская и А. Г. Гузнов пишут: «Одним из основных государственно-властных полномочий Банка России является право издания правовых актов. Важнейшее значение нормативных актов Банка России выражается в том, что они являются средством государственного регулирования банковской деятельности, оказывают регулятивное воздействие на денежно-кредитную и банковскую систему, финансы и экономику государства в целом» [5, с. 58]. А издаваемые Банком России акты относятся к категории правовых актов, которые обязательны для органов государственной власти, юридических и физических лиц. Кроме того, в силу положений ст. 19 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» Банк России осуществляет государственную функцию по контролю и надзору в сфере деятельности кредитных организаций.
В данном случае речь фактически идёт о возложении на Центральный Банк Российской Федерации публичных функций в административно-правовой сфере. Публичные функции в административно-правовой сфере возложены законодательством и на другие кредитные организации, от чего у них появляются соответствующие права и обязанности. Публичные функции не являются конечной целью деятельности кредитных организаций, так как для банков и небанковских организаций конечной целью деятельности является извлечение прибыли, но эти функции связаны с целями деятельности государства.
Анализ федеральных законов «О Центральном Банке Российской Федерации», «О бан-
%
SIS4Ü'
ках и банковской деятельности», Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ (в ред. от 23.04.2018) «О защите конкуренции» указывает на то, что передача отдельных публичных функций кредитным организациям возможна только на основании федерального закона, а исполнение переданных функций не зависит от интересов самой кредитной организации.
Также отметим, что из возможных к передаче публичных функций к административно-правовой сфере может быть отнесена только функция противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма. В рамках её выполнения у кредитных организаций возникают соответствующие права и обязанности.
Например, правом и обязанностью Центрального Банка России в административно-правовой сфере можно назвать назначение временной администрации по управлению кредитной организацией (ст. 189.25 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Временная администрация является инструментом административно-правового воздействия на кредитную организацию с целью её финансового оздоровления. В принятии решения Банком России о назначении временной администрации явно прослеживается заинтересованность государства в сохранении порядка и стабильности в сфере деятельности кредитных организаций, т. е. в сфере государственных финансов.
Исполняя свои полномочия по контролю за деятельностью кредитных организаций, представители Центрального Банка России в обязательном порядке входят в комиссию при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства кредитными организациями (ч. 3 ст. 40 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).
Несмотря на то, что в административно-правовой сфере кредитные организации имеют большое количество обязанностей, в российском законодательстве также можно найти и диспозитивные начала их правового статуса.
Например, кредитные организации на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» вправе принимать решения о том, чтобы участвовать или не участвовать в системе государственного страхования вкладов.
Отметим также, что кредитные организации вправе обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это право предоставлено им в силу норм Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кредитные организации могут обращаться с заявлениями, жалобами и предложениями, а органы публичной власти,
соответственно, несут обязанность по приёму и рассмотрению полученных обращений.
По мнению Д. Н. Бахраха и В. В. Скоро-ходовой, коммерческие банки являются юридическими лицами с особой правосубъектностью [1, с. 4]. По их мнению, такая особость связана с тем, что, с одной стороны, на банки воздействует государство (обязывая их пройти государственную регистрацию, получить лицензию, находиться под государственным контролем и надзором), а с другой стороны, банки сами могут активно взаимодействовать с юридическими и физическими лицами, используя предоставленные им государством полномочия.
Мы согласны с высказанным мнением и добавим, что все кредитные организации, созданные в установленном законом порядке и получившие лицензию, являются юридическими лицами с особой правосубъектностью.
Особенность правосубъектности кредитных организаций, как показал проведённый анализ, ещё и в том, что у них крайне мало прав в административно-правовой сфере.
Таким образом, проведённый анализ законодательства Российской Федерации в контексте легально закреплённых прав и обязанностей кредитных организаций в административно-правовой сфере привёл нас к следующим выводам:
1) субъективные права кредитной организации в административно-правовой сфере следует определять, как меру должного поведения кредитной организации, предоставленную ей нормами федеральных законов и административных актов Банка России и гарантированную силой государственного принуждения к другим участникам правоотношений в сфере реализации государственного управления, побуждающую их к выполнению взаимных прав и обязанностей;
2) субъективная обязанность кредитной организации в административно-правовой сфере может пониматься как меру должного поведения кредитной организации, предопределённую нормами законодательства Российской Федерации и административными актами Банка России по формуле «так, а не иначе» или «так или иначе, но обязательно», и обеспеченную силой государственного принуждения применительно к самой кредитной организации;
3) основные права и обязанности кредитных организаций в административно-правовой сфере изложены всего в двух федеральных законах: «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном Банке Российской Федерации», притом, что специально права и обязанности в административно-правовой сфере в указанных правовых актах не выделены;
4) правовая невовлечённость кредитных организаций в государственный сектор является основной причиной крайне небольшого количества прав и обязанностей кредитных организаций в административно-правовой сфере;
5) кредитные организации имеют чрезвычайно малое количество прав в администра-
тивно-правовой сфере, что указывает на исключительно императивный способ правового регулирования взаимодействия кредитных организаций и государства в Российской Федерации;
6) к основным обязанностям кредитных организаций в административно-правовой сфере относятся: обязанность пройти процедуру государственной регистрации и обязанность получить государственную лицензию на совершение банковских операций;
7) отдельные обязанности кредитных организаций в администра-
тивно-правовой сфере можно найти в законодательных актах, имеющих прописку в таких отраслях российского права как финансовое и банковское право;
8) несмотря на то, что Центральному Банку России государством переданы некоторые административные функции в финансово-правовой сфере, взаимодействие кредитных организаций и ЦБ РФ нельзя рассматривать как реализацию кредитными организациями своего административно-правового статуса.
Материалы поступили в редакцию 28.11.2018 г.
Библиографический список (References)
1. Бахрах, Д. Н. Административная правосубъектность коммерческих банков / Д. Н. Бахрах, В. В. Скороходова // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2009. № 6. С. 3-12. ISSN 2071-0033.
2. Братко, А. Г. Банковское законодательство и нормативные акты банка России как источники банковского права / А. Г. Братко // Публичное и частное право. 2012, № III (XV). С. 108-128. ISSN 2073-8501.
3. Курбатов, А. Я. Правосубъектность кредитных организаций: теоретические основы формирования, содержание и проблемы реализации / А. Я. Курбатов. М. : Юриспруденция, 2010. 280 с. ISBN 978-5-9516-0497-2.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.
5. Рождественская, Т. Э. Публичное банковское право: учебник для магистров / Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов. М. : Проспект, 2016. 448 с. ISBN 978-5392-21483-9.
1. Bahrah, D. N., Skorohodova, V. V. (2009). Administrativnaja pravosub#ektnost' kommercheskih bankov [Administrative legal personality of commercial banks]. Vestnik Ural'skogo instituta jekonomiki, upravlenija i prava. No 6. P. 3-12. ISSN 2071-0033.
2. Bratko, A. G. (2012). Bankovskoe zakonodatel'stvo i normativnye akty banka Rossii kak istochniki bankovskogoprava [Banking legislation and regulatory acts of the Bank of Russia as sources of banking law]. Publichnoe ichastnoe pravo. No III (XV). P. 108-128. ISSN 2073-8501.
3. Kurbatov, A. Ya. (2010). Pravosub#ektnost' kreditnyh organizacij: teoreticheskie osnovy formirovanija, soderzhanie i problemy realizacii [Legal personality of credit institutions: theoretical foundations of the formation, content and problems of implementation]. Moscow. Jurisprudencija. 280 p. ISBN 978-5-9516-0497-2.
4. (2001). Opredelenie Konstitucionnogo Suda RFot 14.12.2000 № 268-O «Po zaprosu Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii o proverke konstitucionnosti chasti tret'ej stat'i 75 Federal'nogo zakona «O CentraVnom banke Rossijskoj Federacii (Banke Rossii)»» [Determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of December 14, 2000 No 268-O "At the request of the Supreme Court of the Russian Federation on the verification of the constitutionality of part three of article 75 of the Federal Law" On the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia) "]. Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. No 2.
5. Rozhdestvenskaja, T. Ye., Guznov, A. G. (2016). Publichnoe bankovskoe pravo: uchebnik dlja magistrov [Public banking law: a textbook for masters]. Moscow. Prospekt. 448 p. ISBN 978-5392-21483-9.
