CC BY
27Бекбаев Ерзат Зейнуллаевич,
старший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук
правовой мониторинг как мера обеспечения
законности нормативных правовых актов
Одной из мер обеспечения законности нормативных правовых актов в Республике Казахстан является деятельность государственных органов по мониторингу нормативных правовых актов (далее - правовой мониторинг). В соответствии со статьей 43-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» уполномоченные органы обязаны осуществлять правовой мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу. В этой связи Закон определяет правовой мониторинг как «деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации» [1].
На основании Закона «О нормативных правовых актах» Правительством Республики Казахстан утверждены Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, которые устанавливают порядок проведения правового мониторинга государственными органами. Согласно этим Правилам проведение правового мониторинга нормативных правовых актов Республики Казахстан включает в себя 4 этапа:
1. Сбор, обобщение и анализ полученной информации относительно объекта правового мониторинга в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации.
2. Составление аналитической справки определенного содержания и структуры, включающей вводную, описательную и заключительную части.
3. Разработка проектов соответствующих нормативных правовых актов, в случае выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и не эффективно реализуемых норм права.
4. Направление предложения в соответствующий уполномоченный орган, в случае выявления уполномоченным органом, проводящим правовой мониторинг, противо-речащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и не эффективно реализуемых норм права, не относящихся к их компетенции [2].
Как вытекает из анализа указанных четырех этапов правового мониторинга, выявлением противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и не эффективно реализуемых норм права, а также достижением закрепленных в Законе целей деятельность государственных органов по правовому мониторингу не исчерпывается. В случае выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и не эффективно реализуемых норм права в рамках правового мониторинга предусматривается разработка уполномоченным органом проектов соответствующих нормативных правовых актов или направление предложения в соответствующий уполномоченный орган. Следовательно, по сравнению с Законом Правила расширяют понятие правового мониторинга, определяя содержание правового мониторинга не только как сбор, анализ информации и выявление противоречащих законодательству, устаревших и коррупциогенных норм права в действущих нормативных правовых актах,
но и как деятельность по разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов, а также по направлению предложений в соответствующие уполномоченные органы.
Координацию деятельности уполномоченных органов по правовому мониторингу нормативных правовых актов осуществляет Министерство юстиции Республики Казахстан. В этих целях Министерство юстиции разрабатывает и утверждает методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов.
Согласно утвержденным 28 октября 2011 года Методическим рекомендациям, в процессе проведения правового мониторинга законодательных актов уполномоченному государственному органу следует выполнить задания по исследованию научных и прикладных проблем по 19 позициям, из которых 16 позиций охватывают научные вопросы по сбору, обобщению и анализу полученной информации об объекте правового мониторинга, а только по 3 позициям предусматривается выявление противоречащих законодательству, устаревших и коррупциогенных норм права в действущих нормативных правовых актах.
В частности, при проведении правового мониторинга законов уполномоченным государственным органам рекомендуется дать общую характеристику законодательного акта, указать количество внесенных в него поправок, оценить состояние правового регулирования общественных отношений и состояние законодательного акта на момент проведения правового мониторинга, его соответствие целям и задачам правового регулирования, объективную необходимость и социальную значимость правового регулирования общественных отношений, определить круг лиц, на которых распространяется действие законодательного акта, их права и обязанности, компетенцию государственного органа, информированность субъектов, наличие единой понятийно-терминологической системы, перечень сопутствующих подзаконных нормативных правовых актов, информированность субъектов, освоение компетенции уполномоченными органами, соответствие правоприменительной практики установленным требованиям, последствия принятия акта, использование информации, содержащейся в ежегодных посланиях Президента Республики Казахстан, других программных документах государства, в статистических и социологических
исследованиях.
Для достижения закрепленных в Законе целей правового мониторинга Методическими рекомендациями предусматривается: 1) выявить противоречия, коллизии и пробелы между нормами права различных нормативных правовых актов, дублирование норм, нормы декларативного характера; 2) выявить наличие юридико-технических ошибок в законодательном акте; 3) выявить наличие коррупциогенных факторов, создающих возможности для совершения коррупционных действий и (или) принятия решений [3].
Таким образом, если исходить из содержания Методических рекомендаций, то процесс проведения правового мониторинга законов уполномоченными государственными органами более чем на 80% относится к исследованию научных проблем по сбору, обобщению и анализу полученной информации об объекте правового мониторинга. Непосредственно вопросам выявления противоречащих законодательству, устаревших и коррупциогенных норм права отводится менее 20% объема рекомендаций.
Особенно большой круг научных проблем, прямо не относящиеся к выявлению дефектов нормативных правовых актов, рекомендуется исследовать уполномоченным органам
в процессе оценки коррупциогенности нормативного правового акта. Например, перед оценкой коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта по 20 коррупционным факторам, рекомендуется предварительно проводить анализ:
правоотношений, регулируемых нормативным правовым актом;
сложившейся коррупционной практики в конкретной сфере;
действующих коррупционных схем; правовой статистики о коррупционных правонарушениях, предусмотренных Уголовным кодексом РК от 16 июля 1997 года №167 и Кодексом РК «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года №155, совершенных должностными лицами государственных органов;
конкретной деятельности государственных органов и должностных лиц, наиболее подверженных коррупционным проявлениям;
способов проявления коррупции в деятельности государственных органов и должностных лиц;
взаимосвязи коррупционных дефектов в правовом обеспечении деятельности
государственного органа и совершенных должностными лицами коррупционных правонарушений/суще ствующих коррупционных схем/коррупционной практики.
Кроме того, предварительный этап анализа на коррупциогенность НПА должен содержать выводы о полномочиях органов публичной власти и порядке их реализации, существующих/ предлагаемых проектом механизмах контроля (иерархичного, внутреннего, общественного). На этапе проведения предварительного анализа аналитиками выявляются такие нетипичные элементы коррупционности, как: полномочия, противоречащие статусу; параллельные полномочия; совмещение полномочий по разработке актов, контролю их применения и санкционированию; неустановление ответственного государственного органа либо субъекта, к которому относится предписание; отсутствие/недостаточность механизмов надзора и контроля; отсутствие/недостаточность механизмов обжалования решений и действий органов публичной власти. В этой связи, необходимо также оценить следующие аспекты деятельности государственных органов, вовлеченных в правореализационный процесс:
- статус в системе органов государственной власти;
- компетенция и задачи;
- структура;
- координирование (вертикаль или горизонталь);
- ответственность (внутренняя и подотчетность);
- контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный);
- прозрачность деятельности;
- обеспеченность ресурсами для выполнения задач;
- мотивация должностных лиц (социальная защита, оплата труда).
В целом можно полагать, действующие Правила и Методические рекомендации по проведению правового мониторинга составлены таким образом, что для добросовестного выполнения указанных в них требований и рекомендаций, надлежащего проведения правового мониторинга уполномоченному органу впору содержать свой небольшой научно-исследовательский институт или лабораторию со штатом до 10 экспертов, не считая другого персонала.
Как показывает практика за 2014 год, в Республике Казахстан субъектами правового
мониторинга в 1-м полугодии выступали 29 центральных государственных органов. В связи с административной реформой, проведенной в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 6 августа 2014 года № 875, во 2-м полугодии в правовом мониторинге участвовали 19 центральных государственных органов.
По итогам проведенного мониторинга количество законов, в которых выявлены недостатки, составило - 24. Мониторинг нормативных постановлений Правительства характеризуется следующими цифрами: выявлены 160 противоречащих законодательству, 17 неэффективно реализуемых и 89 актов устаревших, всего 266 акта Правительства (отдельные его нормы). Далее в ходе осуществления мониторинга выявлено 302 нормативных правовых акта центральных государственных органов, требующих приведения в соответствие с действующим законодательством, из них:
- противоречащие действующему законодательству - 200,
- неэффективно реализуемые в правоприменительной практике - 29,
- устаревшие - 73
Местными исполнительными и представительными органами правовой мониторинг проведен в отношении 7330 НПА, выявлены НПА, противоречащие действующему законодательству - 455, неэффективно реализуемые - 19, устаревшие - 407, всего 881 НПА.
Всего в течение 2014 года правовой мониторинг проведен в отношении 234 законов Республики Казахстан, 3311 нормативных постановлений Правительства, 3872 приказов министров и нормативных правовых актов руководителей других центральных государственных органов.
Если указанная тенденция сохраниться также в следующем году, каждому из 29 центральных государственных органов в течение года нужно будет провести мониторинг примерно 250 нормативных правовых актов, что составляет более 20 НПА за месяц, или по одному НПА в течение каждого рабочего дня.
При этом для качественного проведения правового мониторинга одного закона эксперту в среднем требуется, по меньшей мере, две - три недели. Требует немалых затрат времени также мониторинг постановлений Правительства, приказов министров и нормативных правовых актов других центральных государственных органов.
I_10
Поэтому можно утверждать, что для успешного проведения правового мониторинга примерно 20 НПА в течение месяца, уполномоченный государственный орган должен содержать в своем штате около десятка высококлассных экспертов. Получается, что согласно закрепленной в законодательстве схеме проведения правового мониторинга затраты труда и бюджета на него должны быть достаточно, или слишком, высокими.
Как показывает анализ, закрепленный в Правилах и Методических рекомендациях порядок проведения правового мониторинга нормативных правовых актов соответствует разработанной в юридической литературе научной модели правового мониторинга как деятельности, включающей сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль положительной и негативной практики применения действующих актов, иных относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов, материалов научных исследований, аналитических, статических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства [4, С. 75].
Однако для выявления деффектов и реализации целей обеспечения законности нормативных правовых актов, разработанная и используемая в юридической литературе научная модель правового мониторинга должна быть преобразована и модифицирована в соответствующую прикладную модель (прикладное знание), приспособленную и пригодную для использования в практической деятельности уполномоченных государственных органов по проведению правового мониторинга.
Как отмечает У.Ж. Алиев, при системной характеристике структуры объекта в науковедении различают научную и прикладную модели предмета познания [2, С. 37-43]. Научная модель предмета познания представляет собой теоретическое знание наиболее полно и адекватно отражающее реальный предмет в логике понятий. В отличие от научной модели, прикладная модель предмета создается для решения той или иной практической задачи. В связи с этим научная модель предмета должна быть видоизменена и модифицирована в более конкретные формы знаний, приспособленные и пригодные для использования в утилитарных целях. С этой точки зрения разработанная в юридической науке научная модель правового мониторинга должна быть преобразована и модифицирована в законодательстве в
соответствующую прикладную модель (прикладное знание), приспособленную и пригодную для использования в практической деятельности уполномоченных государственных органов по проведению правового мониторинга. Однако содержание утвержденных Правительством Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, а также принятых Министерством юстиции Методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов тяготеет именно к научной модели, является недостаточно прагматичным, страдает излишней усложненностью, ориентировано преимущественно на решение научных проблем проведения правового мониторинга.
То обстоятельство, что основное содержание Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов и особенно Методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов посвящено преимущественно научным вопросам правового мониторинга, не повышает, а, наоборот, снижает эффективность данного правового института в деле выявления деффектов действующего законодательства, особенно в части выявления коррупциогенных факторов. Это подтверждается, например, результатами проведения правового мониторинга действующих нормативных правовых актов в прошлом году, где отсутствуют данные о выявленных коррупциогенных деффектах правовых норм.
Другим недостатком утвержденных Правительством Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, а также принятых Министерством юстиции Методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов является, на наш взгляд, недостаточная эффективность правовых норм, которые должны опосредовать или «сцеплять» в единое целое результаты деятельности по выявлению противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших и коррупциогенных норм права и последующую деятельность по устранению выявленных противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших и коррупциогенных норм права. Однако эта проблема является предметом специального исследования.
Список литературы
1. О нормативных правовых актах. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213№ Ведомости Парламента РК, 1998 г., N 2-3, ст. 25.
2. Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов. Постановление Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2011 года № 964. САПП Республики Казахстан, 2011 г., № 52, ст. 729.
3. Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов (с изменениями и дополнениями, внесенными Приказом Министра юстиции Республики Казахстан от 25 февраля 2013 года № 56) Утверждены приказом И.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 28 октября 2011 года №350.
3. Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции, Журнал Российского права, 2012, №11.
4. Алиев У.Ж. Теоретическая экономика: общедисциплинарная модель. Второе издание. - Алматы. НИЦ <^ылым», 2004. - 348 с.
Мацалада нормативт1к цуцыцтыц актыердгц мониторинггн цуцыцтыц реттеу угымы жэне оныц тшмдШгг, мэселелер1 цуцыцтыц мониторингтщ мацсаты мен мтдеттщ арацатынасы царалады. Осыган байланысты, Цазацстан Республикасы YKiMemwщ 2011 жылгы 25 тамыздагы № 964 цаулысымен бекттген Нормативтж цуцыцтыц акттердщ цуцыцтыц мониторингт ЖYргiзу цагидасыныц, сондай-ац Цазацстан Республикасы 2011 жылгы 28 цазандагы №350 Эдтет министрШц мтдетт атцарушыныц буйрыгымен бекттген НормативтЫ цуцыцтыц акттерге цуцыцтыц мониторинг ЖYргiзу бойынша эдiстемелiк усынымдардыц мазмуны талданады. Цагиданыц жэне Эдiстемелiк усынымдар тшмдмгШц жеткiлiксiздiгi себептертщ бiрi кврсетiледi.
Ty^h свздер: цуцыцтыц мониторинг, цуцыцтыц мониторингтщ мацсаты, Цуцыцтыц мониторинг ЖYргiзу цагидасы, зацдылыц, цуцыцтыц акт.
В статье рассматриваются понятие и вопросы эффективности правового регулирования мониторинга нормативных правовых актов, соотношение целей и задач правового мониторинга. В этой связи анализируется содержание утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2011 года № 964 Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, а также утвержденных приказом И.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 28 октября 2011 года №350 Методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов. Указывается одна из причин недостаточной эффективности Правил и Методических рекомендаций.
Ключевые слова: правовой мониторинг, цели правового мониторинга, правила проведения правового мониторинга, законность, правовой акт.
A concept and questions of efficiency of the legal adjusting of monitoring of normative legal acts, correlation of aims and tasks of the legal monitoring are examined in the article. Maintenance is in this connection analysed ratified by the decision of Government of Republic of Kazakhstan from August, 25 2011 № of Rules of realization of the legal monitoring of normative legal acts 964, аnd also ratified by the order of acting as Minister ofjustice of Republic of Kazakhstan from October, 28, 2011 №350 Methodical recommendations on realization of the legal monitoring of normative legal acts. One of reasons of insufficient efficiency of Rules and Methodical recommendations is specified.
Keywords: legal monitoring, aims of the legal monitoring, rules of realization of the legal monitoring, legality, legal act.
№ 3 (39) 2015 ж. Цазацстан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы Ерзат Зейнолла^лы Бекбаев,
КР Зацнама институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгыныц ага гылыми ^ызметкер^ з.г.к. ^укыктык мониторинг нормативтж к^кыктык; актшердщ зацдыльнын камтамасыз ету шарасы ретiнде
Бекбаев Ерзат Зейнуллаевич,
старший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.
Правовой мониторинг как мера обеспечения законности нормативных правовых актов Bekbayev Erzat Zeinullaevitch,
senior staff scientist of the Center of the legal monitoring of Institute of legislation of Republic of Kazakhstan, candidate of legal sciences
Legal monitoring as measure of providing of legality of normative legal acts
