Правовой мониторинг: парадигма и актуальные вопросы ее реализации Текст научной статьи по специальности «Право»

Казиев Зараб Газизович,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук, профессор

ПРАВОВОЙ мониторинг: ПАРАДИГМА И АКтУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЕЕ РЕАЛЮАЦИИ1

Каждый закон или иной нормативный правовой акт с момента вступления в силу неизбежно сопровождается вопросом эффективности его действия, вырастающим до уровня проблемы в рамках отраслевого правоприменения и в масштабах действующего законодательства в целом. Основным средством определения действенности нормативных правовых актов, правильности их применения с точки зрения «буквы закона» были и остаются контроль и надзор за их исполнением. вместе с тем, в условиях интенсивно растущего правового поля и повышенной актуализации задачи выяснения реального состояния нормотворчества и правоприменения, оценки качества данных процессов, обоснованной их корректировки и совершенствования в целях дальнейшего укрепления законности указанные средства для ее решения оказываются недостаточно эффективными. Основные причины этого заключаются в определенной ограниченности методологии контроля и надзора и неполноте охвата проблем, возникающих в ходе реализации того или иного нормативного правового акта.

Необходимость разработки и применения новых, дополнительных методов определения эффективности законодательства и правоприменительной практики, наиболее обоснованного внесения в них коррективов стала со всей очевидностью ясна, когда в созданные базовые отрасли законодательства Республики Казахстан стало вноситься множество, зачастую несогласованных между собой дополнений и изменений, было принято немалое количество нормативных правовых актов ситуативного характера, в том числе с превалированием ведомственных интересов, а также содержащих иные изъяны. так, например, в ходе осуществления мониторинга государственными органами за 1 полугодие 2010 года выявлено 278 актов Правительства Респу-

блики Казахстан, которые противоречат законодательству, неэффективно реализуются либо устарели. Из этого числа выявлено 66 актов Правительства Республики Казахстан как противоречащих законодательству, 39 актов Правительства Республики Казахстан как неэффективно реализуемых и 173 актов Правительства Республики Казахстан как устаревших.

Проведенный анализ показал, что 62% от общего количества выявленных нормативных правовых актов, содержат устаревшие нормы, остальные 24% содержат нормы, противоречащие законодательству и 14% содержат нормы как неэффективно реализуемые [1].

такое состояние законодательства нередко приводило к определенным негативным последствиям в правоприменительной практике в социально-экономической и правоохранительной сферах страны, нарушениям прав граждан, а также создавало благоприятные условия для коррупционных правонарушений и преступлений.

выявить, оценить и показать пути преодоления таких результатов нормотворческой и правоприменительной практики позволяет правовой мониторинг, методология и механизм которого дает возможность на системной основе проводить постоянный анализ, оценку и вносить соответствующие поправки в законодательство.

в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 [2], правовой мониторинг актуализирован как эффективный и необходимый способ совершенствования законодательства. в порядке реализации этой Концепции данная форма комплексного государственного контроля за состоянием законодательства в стране получила нормативное закрепление в Законе Республики Казахстан 1998 года «О норма-

1 Парадигма [др.греч. - пример, образец] - исходная концептуальная схема, модель постановки проблем и их решения, методов исследования, господствующих в течение определенного исторического периода в науке (Новый словарь иностранных слов - М.:АСТ; Мн.: Харвест, 2005. - 1152 с.)

тивных правовых актах» [3] и на основе постановления Правительства РК от 25 августа 2011 года№964 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов» [4] вменена в обязанность всех уполномоченных государственных органов республики. Совокупность перечисленных мер позволяет утверждать, что правовой мониторинг стал составной частью правовой политики государства в целом.

На наш взгляд, следует согласиться с в.л. Негробовым, который определяет правовую политику как особое политико-правовое явление, формирующееся вследствие системной, научно обоснованной деятельности государства при участии структур общества, направленное на определение стратегии и тактики правового развития общества, совершенствование механизма правового регулирования, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, построение правового государства [5].

в рамках осуществления правовой политики и в целях ее эффективной реализации в Казахстане сформулированы цели и задачи правового мониторинга, созданы механизм его осуществления и нормативно-методическая основа исполнения, определены субъекты, объекты и предмет исследования, источники необходимой информации. мониторинг нормативных правовых актов является обязательной составной частью функций всех государственных органов. в настоящее время мониторинговый процесс начал осуществляться как комплексная целенаправленная и организованная практическая деятельность в масштабах всей страны, имеются первые результаты.

При таком рассмотрении правовой мониторинг становится не только видом государственной деятельности [6], но и приобретает статус нового организационно-правового института изучения, оценки и совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики.

Значение правового мониторинга проявляется и в особенности названного института. Оно состоит в том, что цели и задачи его осуществления обязывают применять новые, более информативные по сравнению с контролем и надзором пути и средства анализа и оценки состояния нормотворчества и законности в процессе правоприменения. Согласно указанному постановлению Правительства РК от 25 августа 2011 года, при проведении правового мониторинга используются:

1) обзоры практики применения законодательства, подготовленные государственными

органами (Генеральной прокуратурой, верховным Судом и другими государственными органами);

2) информация, содержащаяся в ежегодных посланиях Президента Республики Казахстан, ежегодных посланиях Конституционного Совета Республики Казахстан Парламенту Республики Казахстан о состоянии конституционной законности в стране, нормативных постановлениях Конституционного Совета и верховного Суда Республики Казахстан, других программных документах государства;

3) результаты анализа нормативных правовых актов, по итогам проведенного Государственным учреждением «Институт законодательства Республики Казахстан» правового мониторинга;

4) результаты анализа и обобщений обращений граждан в государственные органы и рассмотрения актов прокурорского надзора, судебных решений, поступивших в уполномоченный орган, относительно практики применения нормативных правовых актов, а также рекомендации межведомственной комиссии по совершенствованию действующего законодательства в части противодействия коррупции;

5) материалы научно-практических конференций, семинаров, совещаний, проводимых по проблемам действующего законодательства, а также материалы, предоставляемые неправительственными организациями;

6) информация, содержащаяся в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях, а также в научных публикациях;

7) результаты социологических исследований по вопросам правоприменения;

8) статистические данные;

9) анализы, проводившиеся ранее по той же или схожей тематике.

Следует обратить внимание и на то, что отслеживание состояния и качества процесса нормотворчества и его реализации, внесение в него необходимых поправок в рамках мониторинга осуществляется не эпизодически, а постоянно, непрерывно, что, безусловно, значительно повышает его эффективность, способствует достижению целей мониторинговой деятельности.

все изложенные характеристики и роль правового мониторинга вытекают из теоретико-правового анализа и толкования этого нового для казахстанского законодательства способа решения проблемы повышения эффективности нормотворчества и правоприменительной практики.

вместе с тем, как показывает анализ нормативного регулирования этого организационно-

правового института, мониторинговый процесс представлен всего лишь как двухэтапная деятельность, состоящая из: 1) сбора и анализа информации относительно объекта правового мониторинга и 2) составления аналитической справки по итогам проведенного исследования. С нашей точки зрения, такая регламентация адресована непосредственным исполнителям уполномоченных органов и указывает только их часть технологической цепочки мониторингового процесса, но не представляет всю картину правового мониторинга законодательства и не показывает конечный результат этой работы.

Как нам представляется, такое правовое регулирование недостаточно полно, ясно и четко закрепляет методологию достижения цели правового мониторинга, общегосударственную систему его организации, порядок проведения мониторинговых исследований и подведения их итогов, а также комплексной оценки эффективности законодательства страны. Полагаем, что ряд недостатков, выявленных Институтом законодательства РК по итогам проведенного государственными органами в 2011 году правового мониторинга, а также предложений, высказанных их представителями в апреле 2012 года на специально организованном министерством юстиции РК семинаре-совещании по вопросам проведения правового мониторинга, связан с нечеткой нормативной проработанностью мониторингового процесса.

С учетом изложенного, считаем целесообразным п.10 названных Правил проведения правового мониторинга изложить в следующей редакции: «Проведение правового мониторинга нормативных правовых актов Республики Казахстан включает в себя следующие этапы:

1) принятие Правительством Республики Казахстан общегосударственной Программы проведения правового мониторинга в Республике Казахстан;

2) разработка и утверждение центральным государственным органом ежегодного Плана реализации Программы проведения правового мониторинга в Республике Казахстан;

3) непосредственный мониторинг нормативного правового акта (группы актов): сбор, анализ и оценка полученной информации уполномоченным органом о состоянии законодательства Республики Казахстан в подведомственной ему сфере, подготовка предложений по его совершенствованию и систематизации;

4) составление уполномоченным органом по каждому нормативному правовому акту аналитической справки по результатам проведенного мониторинга;

5) анализ Центром правового мониторинга ежеквартальных результатов правового мониторинга, проведенного всеми уполномоченными органами, и подготовка в министерство юстиции Республики Казахстан и межведомственную комиссию по совершенствованию действующего законодательства обобщенной аналитической справки;

6) подготовка министерством юстиции Рес публики Казахстан в Правительство Республики Казахстан по результатам выполнения общегосударственной Программы проведения правового мониторинга ежегодного научно-аналитического доклада «О состоянии законодательства в Республике Казахстан».

Об объеме мониторинговой работы, проводимой ежегодно в целом по стране, можно судить по следующим данным министерства юстиции РК.

Согласно информации о результатах правового мониторинга нормативных правовых актов по итогам 2011 года, в настоящее время в единый регистр внесено 275 законодательных актов Рес публики Казахстан (без учета законодательных актов о внесении изменений и дополнений), а также 1 391 постановление Правительства (без учета внесения изменений и дополнений), в отношении которых ведется мониторинг. По сведениям территориальных органов юстиции, в 2011 году по местным государственным органам мониторинг был проведен в отношении 6 267 зарегистрированных действующих нормативных правовых актов (без учета изменений и дополнений), по центральным государственным органам - 1 312 актам.

С учетом масштабности и сложности предстоящей работы в ближайшей и последующей перспективе не менее важным по сравнению с нормативной регламентацией для обеспечения эффективности правового мониторинга является ее надлежащее методическое и организационно-кадровое сопровождение. в настоящее время первоначальный опыт проведения правового мониторинга уполномоченными органами показал, что перечисленные выше нормативно-методические документы по проведению правового мониторинга из-за недостаточной научной разработанности не содержат в себе принципы и методы его осуществления. Наряду с этим методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденные приказом и.о. министра юстиции Республики Казахстан от 28 октября 2011 года №350 [7], требуют доработки и по причине того, что в них большей мере представлена методика анализа отдельного нормативного правового

акта, как это делалось ранее, а также акценты смещены в сторону антикоррупционной экспертизы.

Представляется недостаточным содержащийся в действующих Методических рекомендациях по проведению правового мониторинга перечень дефектов НПА. Кроме того, в научном и прикладном отношениях для эффективного проведения мониторинга неразработанным является вопрос о правоприменительных ошибках. требует внесения ясности соотношение понятий «мониторинг законодательства» и «мониторинг правоприменительной деятельности», а также механизмов их проведения. Нуждается, на наш взгляд, в более подробной регламентации подготовка уполномоченными органами итогов проведенного мониторинга.

важно, чтобы мониторинг воспринимался и организовывался на местах не как дополнительная (факультативная), а основная работа. в рекомендациях упомянутого выше семинара-совещания подчеркивается необходимость выделения уполномоченными органами правового мониторинга в качестве самостоятельного направления деятельности их юридических служб и обеспечения его квалифицированным кадровым потенциалом. Более того, с учетом повышенной важности результатов правового мониторинга и в целях повышения их эффективности доктором юридических наук, профессором

Р.Т. Нуртаевым предлагается осуществить специализацию и аттестацию сотрудников юридических подразделений уполномоченных органов по проведению правового мониторинга, а также привлекать к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц за некачественное проведение правового мониторинга.

Наряду с этим и учетом объемности мониторинговой работы становится очевидной потребность и отдельного бюджетного финансирования этой деятельности.

Различный уровень качества нормативных правовых актов, необходимость определения их эффективности и недостаточности либо избыточности некоторых из них, а также обозначенная в Концепции правовой политики цель диктуют необходимость создания теоретико-методологической основы организации и проведения правового мониторинга в Республике Казахстан. Существующие разрозненные теоретические концепции по данной проблеме побуждают потребность в обосновании и уточнении ряда ее ключевых понятий, методов и средств, в целом механизма мониторингового процесса. А это, как известно, требует глубоких фундаментальных научных исследований по данной проблеме общегосударственного масштаба и соответствующей на их основе корректировки законодательства об организации и проведении правового мониторинга.

Список литературы

1. Постановление Правительства Республики Казахстан от 8 февраля 2011 года № 95 «О Стратегическом плане Министерства юстиции Республики Казахстан на 2011 - 2015 годы» - ИС «Параграф» - www.http://onHne.prg.kz

2. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года».

3. Закон Республики Казахстан 1998 года «О нормативных правовых актах» - ИС «Параграф» -www.http://online.prg.kz

4. Постановление Правительства РК от 25 августа 2011 года №964 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов» - ИС «Параграф» - www.http:// online.prg.kz

5. Негробов В.Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект. - Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.01. - М., 2008. - 26 с.

6. Бухарбаева С.А. Понятие и правовое регулирование организации правового мониторинга нормативных правовых актов // вестник Института законодательства Республики Казахстан. - №4(24) 2011.- С. 158-161.

7. Приказ и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 28 октября 2011 года №350 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов».

• • • • •

Мацалада Цазацстандагы зацнама бойынша цуцъщтъщ мониторингт ЖYргiзу мэселелер1 жэне оныц тшмдмгтщ арттыру Yшiн кейбiр e3eKmi аспектiлерi талцыланады.

Keywords: legal monitoring.

В статье рассматриваются вопросы проведения правового мониторинга законодательства в Казахстане и некоторые актуальные аспекты повышения его эффективности.

Ключевые слова: правовой мониторинг.

The article examines the legal monitoring of the legislation in Kazakhstan, and some important aspects of improving its efficiency.

ТYйiн свздер: цуцыцтыц мониторинг.

Казиев З.Г.,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н., профессор

Правовой мониторинг: парадигма и актуальные вопрсы ее реализации 3.F. ^азиев,

КР Зац шыгару Институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгыньщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к., профессор

^укыктык мониторинг: парадигма жэне оны ЖYзеге асыру езект мэселелер Kaziyev Z.,

Senior Research Fellow, Center of the Institute of legal monitoring legislation of the Republic of Kazakhstan, candidate of Law, Professor of Law

Legal monitoring: the paradigm of current issuesandits implementation