CC BY
151
правовой мониторинг
Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов
ГОРОХОВ Дмитрий Борисович,
ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим организацию и проведение правового мониторинга, является Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее — Указ № 657), которым утверждено соответствующее Положение. Указ принят во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568, а также Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы».
В развитие Указа № 657 разработана Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694.
К сожалению, пока не существует федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, и в современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения указанного понятия и его содержания.
Очевидно, что каждый из терминов «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правоприменения» в отдельности не охваты-
вает стадию либо нормотворчества, либо правоприменения. При этом те, кто употребляет эти термины, процесса нормотворчества и правоприменения при проведении мониторинга не только не отрицают, но подразумевают и учитывают. Отмеченная терминологическая неточность в полной мере относится и к Указу № 657: например, Правительству РФ поручено учитывать в плане своей законопроектной деятельности результаты мониторинга (подп. «в» п. 3), а Следственному комитету РФ, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ — принимать в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нор-мотворческой и (или) правоприменительной деятельности (подп. «б» п. 4). К тому же основной цели осуществления мониторинга — совершенствования правовой системы страны (п. 3 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации) вряд ли возможно достичь без учета результатов мониторинговых исследований стадии нормотворчества. Поэтому для единства терминологии предлагается использовать понятие «правовой мониторинг», включающее оценку качества и эффективности нормотворческого процесса, действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики1. Это понятие
1 Подробнее о концепции, понятии и принципах правового мониторинга см.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30—34; Правовой мониторинг: науч.-
в отличие от других более универсально и позволяет не только единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными и практиками), но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые устанавливают основы и процесс организации и проведения правового мониторинга. Целесообразно применять этот термин и для наименований государственных органов, научных и иных учреждений и организаций (их структурных подразделений), осуществляющих мониторинговую деятельность2.
Рассмотрим правовое регулирование организации мониторинга правоприменения, предусмотренное Указом № 657. В соответствии с ним на Министерство юстиции РФ возложено осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Это же ведомство осуществляет функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, его методическому обеспечению, оформлению результата проведения мониторинга — ежегодного доклада.
Относительно использования результатов проведенного мониторинга правоприменения, отражаемых
практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 15—28.
2 В то же время в центральном аппарате
Минюста России образован департамент законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения. НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции РФ имеет отдел мониторинга правоприменения и научного обеспечения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов.
в вышеуказанном докладе, Указом № 657 даны следующие поручения общего характера.
Правительству РФ: утверждать ежегодно план мониторинга, который разрабатывает Минюст России; представлять ежегодно Президенту РФ доклад о результатах мониторинга, подготовленный Минюстом России на основе соответствующих докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других материалов, поступивших в Министерство; учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту РФ о результатах мониторинга.
Следственному комитету РФ, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ надлежит: представлять ежегодно в Минюст России доклады о результатах мониторинга, осуществленного этими органами; принимать в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе проведения мониторинга недостатков в нормотворчестве и (или) правоприменительной деятельности.
Всем высшим судебным органам Российской Федерации, Генеральной прокуратуре РФ, Счетной палате РФ, ЦИК РФ, ЦБ РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, Общественной палате РФ, государственным корпорациям, фондам и иным организациям, созданным Российской Федерацией, рекомендовано ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту РФ о результатах мониторинга.
Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ предложено учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики.
Доклад Президенту РФ о результатах мониторинга, подготавливаемый Минюстом России на основе обобщения данных, полученных от всех участников системы мониторинга, должен содержать предложения: а) о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; б) мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; в) мерах по повышению эффективности правоприменения; г) мерах по повышению эффективности противодействия коррупции; д) государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.
Таким образом, результатом мониторинга правоприменения является доклад3. Однако возникает вопрос: какова роль этого доклада среди имеющихся подобных? Совет Федерации Федерального Собрания РФ ежегодно готовит доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации», который направляется Президенту РФ, всем высшим должностным лицам Российской Федерации, а также во все органы власти федерального и регионального уровня. Причем при подготовке доклада используются мониторинговые технологии, он имеет в своем содержании главы (разделы), непосредственно посвященные вопросам мониторинга законодательства и практики его применения, в его создании при-
3 См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие. М., 2011.
нимают участие органы представительной, исполнительной и судебной власти федерального и регионального уровня, Генеральная прокуратура РФ, Контрольно-счетная палата, Уполномоченный по правам человека, ЦИК России, научные и общественные организации4.
Минюст России и до издания Указа № 657 готовил ежегодные доклады Президенту РФ и Правительству РФ о соблюдении законности федеральными органами исполнительной власти при принятии ими нормативных правовых актов, о состоянии работы по исполнению судебных актов и актов иных органов, по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказание, и в следственных изоляторах (п. 39 Положения о Минюсте России). Однако не слишком ли много докладов (по крайней мере для одного органа власти — Минюста России) и какова их эффективность влияния на законодательство и правоприменительную практику? В любом случае подготовка докладов не может подменять исполнение основных функций органов государственной власти (как федерального, так и регионального уровня). На сегодняшний день доклады являются по сути единственным официально выраженным результатом мониторинга в правовой сфере5.
4 В настоящее время в связи с возложением на Минюст России основных полномочий по организации и проведению мониторинговой деятельности, включая подготовку и представление ежегодного доклада, дальнейшие перспективы продолжения указанной деятельности Советом Федерации РФ неясны.
5 Данное отступление сделано с целью обратить внимание не только на форму результата мониторинга, внедряемого в государственную деятельность, но и на его статус с точки зрения обязательности исполнения
Доклад о результатах мониторинга правоприменения «рассматривается» Правительством РФ и Президентом РФ, а не «утверждается», что с юридической точки зрения делает неясным статус этого документа. На стадиях подготовки доклада Минюстом России и рассмотрения его Правительством РФ и Президентом РФ не принимают участие институты гражданского общества. Представляется излишне диспози-тивной норма Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации (п. 16), в соответствии с которой Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада «могут быть даны» поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в докладе. В связи с этим в целях повышения эффективности влияния результатов мониторинга на законодательство и правоприменительную практику возможно предусмотреть на основе ежегодного доклада издание Президентом РФ указа, в котором в концентрированном виде будут содержаться поручения конкретным органам власти по разработке и принятию новых и изменению, отмене действующих актов, корректировке правоприменительной практики и т. п. Такой вариант дает возможность уйти от излишних обобщений, наполнить документ не рекомендациями, а императивными нормами, к тому же создается простой и логичный механизм учета результатов мониторинга в деятельности органов власти. В этом случае появляет-
для всех адресатов. На стадии обсуждения проектов Указа № 657, положения и методики мониторинга правоприменения ученые предпринимали попытки обратить внимание на данные вопросы. См.: Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. № 12. С. 5—9.
ся нормативно обеспеченная обязанность внедрения этих результатов и возможность применения юридической (дисциплинарной) ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний, сформулированных по результатам мониторинга.
Анализ федеральной и региональной практики закрепления способов влияния указанных результатов на нормотворческую и правоприменительную деятельность позволяет прийти к следующему выводу: при всем богатстве возможностей, которые дает мониторинг для улучшения законодательства и правоприменительной практики, в настоящее время используется в основном лишь такая форма обобщения результатов проведенного мониторинга в правовой сфере, как доклад для представления органу государственной власти (Президенту РФ, Правительству РФ, губернатору или законодательному органу субъекта РФ)6. Использование материалов такого доклада нормативно не предусмотрено в качестве обязательного компонента, учитываемого при корректировке законодательства и правоприменительной практики. Также нормативно не закреплен соответствующий порядок, критерии учета, способы реагирования по результатам мониторинга. К сожалению, Указ № 657 и утвержденное им Положение этих задач не решают, а доклад выбран в качестве единственного способа (формы) отражения результата проведенной мониторинговой деятельности органов государственной власти, судебной и правоохранительной системой, другими органами и организациями всей страны.
Срок представления доклада на рассмотрение Президенту РФ — 1 сентября, причем речь в докла-
6 См.: Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. № 12. С. 8—9; Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 11—16.
де идет о законодательстве и практике его применения по состоянию на предшествующий год. Очевидно, что в текущем году остается немного времени для того, чтобы Президент РФ рассмотрел доклад и смог повлиять на улучшение и совершенствование правовой системы страны и чтобы эти меры влияния были оперативными и актуальными. Если результаты мониторинга будут воплощаться в конкретные поручения Президента РФ органам государственной власти в виде его указа, целесообразно представлять Президенту РФ совместно с докладом и проект указа, основанный на результатах проведенного мониторинга в целях совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
В федеральных законах термин «мониторинг в сфере права» («правовой мониторинг») не только не разработан, но и вообще не употребляется. Единственный на данный момент законодательный акт, содержащий указание на проведение «мониторинга правоприменения» — Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе), но он также не предусматривает каких-либо юридических инструментов для использования полученных результатов проведенного мониторинга в дальнейшей деятельности органов публичной власти.
Итак, в настоящее время несмотря на активное внедрение института мониторинга в сфере права в деятельность органов государственной власти, комплексный механизм учета его результатов не сформирован и законодательно не закреплен.
Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее — Методика), утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г.
№ 694, определено, что в соответствии с этим документом проводятся текущий и оперативный мониторинг правоприменения. Первый вид осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов. Второй проводится в течение первого года действия нормативных правовых актов, выполнения решений КС РФ и постановлений ЕСПЧ.
Объектом мониторинга является практика применения нормативных правовых актов (включая процесс их разработки и подготовки), начиная от Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов и основ законодательства РФ, постановлений Верховного Совета РФ, Съездов народных депутатов РФ, а также постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ и заканчивая всеми видами подзаконных актов РФ (указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты). Подлежит учету также практика применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие на территории современной РФ.
Информационной основой (источниками) мониторинга в сфере права Методика называет практику выполнения постановлений и определений КС РФ и постановлений ЕСПЧ. Также предписано использовать: практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов; практику деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов; информацию о практике применения нормативных правовых актов, поступивших от всех Уполномоченных (по правам человека в Российской Федерации,
при ЕСПЧ, при Президенте РФ по правам ребенка), а также из Общественной палаты РФ, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основе федерального закона. Важно отметить, что в качестве объекта исследования указана информация институтов гражданского общества: поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций, почерпнутая из СМИ, от граждан и из иных источников. Следует подчеркнуть необходимость использования статистической и социологической информации.
В то же время остается неясным, почему в Методике в качестве объекта мониторинга не указывается на законодательство субъектов РФ. В соответствии с п. 1 Методики она устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга в правовой сфере как федеральными органами исполнительной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ. Более того, Указ № 657 и утвержденное им Положение, на основании которого была принята Методика, четко определяют региональные органы государственной власти как субъекты мониторинговой деятельности, а региональное законодательство РФ — как объект и один из информационных источников мониторинга (п. 4 Указа № 657; п. 2, 4, подп. «г» п. 5, п. 6, 7, 12, 13 Положения).
Особое внимание в Методике уделено определению, формулировкам и классификации показателей, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов, что служит достижению основной цели мониторинга — совершенствованию правовой системы РФ. Такими показателями являются: практика применения нормативных правовых актов; реализация антикоррупционной поли-
тики и устранение коррупциогенных факторов; устранение противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы. При необходимости мониторинг может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В отличие от мониторинга в сфере права федеральное законодательство, регламентирующее противодействие коррупции, и в частности проведение экспертизы на предмет коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов, иерархически сложилось, принято и действует7. Следует отметить, что впервые в Законе об антикоррупционной экспертизе (подп. 4 п. 3 ст. 3) был применен термин «мониторинг в правовой сфере»8. Это произошло
7 См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы»; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»; Закон об антикоррупционной экспертизе; постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; постановление Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
8 Здесь следует сделать оговорку, поскольку первыми актами федерального уровня, имеющими непосредственное, предметное отношение к правовому мониторингу, были постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 октября 2007 г. № 496-СФ «О центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Положение о Цен-
в связи с наделением федерального органа исполнительной власти в области юстиции полномочием проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ при «мониторинге их применения». Затем эта законодательная норма в тех же терминах была воспроизведена в Правилах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подп. «г» п. 2), утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.
В программно-политических документах, имеющих юридическую силу, — Национальной стратегии и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы, также применяется термин «мониторинг правоприменения». Во-первых, при определении основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (подп. «п» п. 8): разработка организационных и правовых основ «мониторинга правоприменения» в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда РФ. Во-вторых, при определении поручений: в адрес президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции в части рассмотрения на заседании президиума вопроса «об организации мониторинга правоприменения в Российской Федерации» (подп. «а» п. 3 Национального плана); в адрес Министерства юстиции РФ о подготовке с участием Генераль-
тре мониторинга права, утвержденное распоряжением Председателя Совета Федерации от 25 апреля 2008 г. № 173рп-СФ. Эти акты имеют статутный характер.
ной прокуратуры РФ и других федеральных органов исполнительной власти и организаций предложений «об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения»; «об обобщении практики организации мониторинга правоприменения» (подп. «б», «в» п. 8 Национального плана).
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательство о противодействии коррупции опережает нормативно-правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. Просматривается также тенденция представить мониторинг в сфере права только как вспомогательный элемент при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, хотя роль правового мониторинга гораздо шире. В связи с этим правовой мониторинг по отношению к антикоррупционной экспертизе можно представить как общее и частное. Последнее осуществляется в рамках проведения первого. Попытку урегулировать мониторинг на федеральном уровне только подзаконными актами вряд ли можно признать удачной, поскольку в этом случае будет отсутствовать модель (ориентир) для единообразного развития законодательства субъектов РФ и муниципальных образований, а также возникнут трудности по «вхождению» нормативных правовых актов о мониторинге в правовой сфере в общую систему и структуру отечественного законодательства.
Подтверждение тому дает правотворческая практика субъектов РФ, развернувшаяся до принятия Указа № 657. В отсутствие федерального законодательства субъекты РФ были вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие процессы организации и проведения правового мониторинга. Такая деятельность велась, но осуществлялась по-разному9. В одних регионах при-
9 См.: Правовой мониторинг. С. 156—210.
нимались законы, в других — подзаконные акты органов представительной или исполнительной власти, в третьих — мониторинг осуществлялся без принятия соответствующего законодательства на основе отдельных положений общего характера, содержащихся в статутных документах об органах власти и их структурных подразделениях10, например, в виде указания о том, что они «осуществляют систематизацию и обобщение законодательства и практики его применения».
Анализ современного состояния нормативного обеспечения организации и проведения правового мониторинга приводит к следующим выводам: 1) на федеральном уровне отсутствует официально признанная законодательно закрепленная концепция, и, как следствие, нет единой терминологии и методологии организации и проведения правового мониторинга; 2) не сформирована нормативная правовая (законодательная) база, устанавливающая основы правового мониторинга, система его организации и проведения в органах власти на федеральном уровне определена только подзаконными актами; 3) опыт организации и проведения правового мониторин-
10 См.: Закон Липецкой области от 5 дека-
бря 2008 г. № 213-03 «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области»;
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе»; Закон Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. № 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан»; постановление Правительства г. Москвы от
13 марта 2007 г. № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы»; Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы»; постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. № 1252-^ «О принятии положения о мониторинге законов Нижегородской области».
га в субъектах РФ демонстрирует, что единых подходов в этой области не выработано (к примеру, в отношении определения субъектного состава правового мониторинга: в одних регионах РФ указанную деятельность осуществляют представительные органы государственной власти, в других — исполнительные; различными являются и способы правового регулирования: законодательный или подзаконный либо таковой не определен)11.
Таким образом, качественное и системное нормативное обеспечение правового мониторинга в современном законодательстве еще не состоялось. Пока приходится говорить не столько о его совершенствовании и развитии, сколько о проблемах становления12.
Представляется, что законодательство о правовом мониторинге на федеральном уровне должно формироваться следующим образом: 1) основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов определяются федеральным законом о нормативных правовых актах; 2) указом Президента РФ утверждается Положение, устанавливающее прежде всего порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти, постановлением Правительства РФ конкретизируются процедурные вопросы, утверждается методика проведения правового мониторинга (и это уже сделано); 3) административный регламент исполнения государственной функции по правовому мониторингу устанавливает требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяет административные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы
11 См.: Правовой мониторинг. С. 27—28; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 105—106.
12 См.: Концепции развития российского законодательства. С. 105.
и порядок контроля совершения действий и принятия решений, а также результат действия и порядок его передачи и проч.; 4) должностные регламенты государственных служащих содержат обязанности в части проведения правового мониторинга.
В отношении регионального законодательства можно предложить те же рекомендации, однако принятие специального закона на региональном уровне необязательно: соответствующие законодательные положения могут включаться в другие законы, регулирующие основы нор-мотворческого и правоприменительного процессов13.
Анализ деятельности органов государственной власти позволяет выделить следующие возможности (способы) воздействия результатов мониторинга на нормотворчество и правоприменение14:
1) внесение изменений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в частности в случае выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции15;
2) корректировка нормативных правовых актов регионального уровня по результатам мониторинга, проводимого федеральными органами исполнительной власти. Например, территориальные управления Минюста России проверяют соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству уставов и конституций субъектов РФ. По результатам этого мониторинга в случае выявления противоречий
13 См.: Концепции развития российского законодательства. С. 109—110.
14 См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 75—78.
15 См., например, п. 17.1—17.6 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства, утвержденного приказом Рослесхоза от 19 февраля 2010 г. № 63.
применяются оперативные меры по приведению положений основополагающих региональных нормативных актов в соответствие с феде-ральными16;
3) корректировка стратегий, утверждаемых на федеральном уровне, предусмотренных ими мероприятий, категорий17. На основе обобщенных данных такого мониторинга подготавливается доклад уполномоченному органу государственной власти (Президенту РФ, Правительству РФ);
4) оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти по результатам мониторинга ведомственных нормативных правовых актов. В частности, результаты мониторинга внедрения утвержденных административных регламентов и практики их применения исполнительными органами государственной власти выступают в качестве критерия оценки конкурсных заявок на оказание поддержки федеральным органам исполнительной власти и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ в проведении административной реформы18;
16 См.: Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа: сб. Вып. 1. Ростов н/Д, 2009. С. 15.
17 См. п. 99, 112 Указа Президента РФ от
12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии нацио-
нальной безопасности Российской Федера-
ции до 2020 года»; п. 8 Стратегии обеспече-
ния единства измерений в России до 2015 го-
да (утв. приказом Минпромторга России от
17 июня 2009 г. № 529).
18 См. подп. «в» п. 14 Порядка и условий проведения конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти для оказания поддержки проведения административной реформы в 2009 г.; подп. «в» п. 14 Порядка и условий проведения конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы
5) корректировка внутренней организации деятельности органов публичной власти. Так, на основе составляемых в ходе мониторинга отчетов об исполнении государственной функции по рассмотрению обращений граждан в ФМС России, территориальные органы директор ФМС России принимает меры, направленные на устранение причин и условий, способствующих совершению неправомерных действий (бездействию) и принятию незаконных решений должностными лицами службы, а также решения о необходимости проведения служебной проверки19. Возможности правового мониторинга весьма широки в оценке эффективности и совершенствовании организации деятельности органов местного самоуправления. Результаты мониторинга деятельности этих органов подлежат использованию при определении зон, требующих приоритетного внимания органов местного самоуправления, формировании перечня мероприятий по повышению результативности деятельности этих органов, а также при принятии мер, направленных на повышение качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличение заработной платы работников бюджетной сферы20;
6) корректировка утвержденных государственных программ по результатам мониторинга, проводимого органами государственной власти,
и проектов реализации административной реформы высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2009 г. (утв. приказом Минэкономразвития России от 5 августа 2009 г. № 313).
19 См. п. 134—136 Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан (утв. приказом ФМС России от 8 июня 2009 г. № 138).
20 См. распоряжение Правительства РФ
от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.
для решения вопроса о дальнейшем финансировании соответствующих программ. Так, Минэкономразвития России на постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных программ21. Результаты мониторинга рассматриваются Правительством РФ, которое может принять решение о сокращении бюджетных ассигнований на реализацию программы на очередной финансовый год и плановый период или о досрочном прекращении реализации как отдельных мероприятий, так и государственной программы в целом, начиная с очередного финансового года. По результатам мониторинга может осуществляться внесение в государственную программу изменений, оказывающих влияние на ее параметры, утвержденные Правительством РФ. Сведения о результатах мониторинга реализации программных мероприятий подлежат размещению в сети Интернет на сайтах федеральных органов исполнительной власти22.
Анализ значительного массива федеральных нормативных правовых актов (свыше 200) показал, что в них в большинстве случаев закреплены различные виды тематического мониторинга (отраслевого или так называемого функционального мониторинга) — оценки состояния реализации нормативных предписаний и требований в ходе выполнения функций, проведения мероприятий, осуществления отдельных видов деятельности различными ор-
21 См. п. 40 постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
22 См. п. 20 Перечня информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет (утв. постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953).
ганами власти и иными субъекта-ми23. Результаты такого мониторинга также способны влиять на дальнейшую деятельность органов публичной власти, организаций или физических лиц, выступать основанием для принятия решений, совершения юридически значимых действий либо корректировки нормативно-правовой основы, правоприменительной практики.
По результатам анализа нормативных правовых актов федерального уровня можно выделить следующие способы использования результатов тематического мониторинга:
1) для совершения юридически значимых действий, принятия решений. Например, для прохождения процедуры подтверждения государственной регистрации лекарственного препарата обязательным условием является предоставление (в числе прочих) документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата, проведенного заявителем по форме, установленной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Непредставление указанного документа или отсутствие в нем исчерпывающих сведений является основанием для отказа в проведении экспертизы качества лекарственного средства или экспертизы отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата24;
2) при разработке или корректировке ведомственных нормативных правовых актов. Данные мониторинга водных биологических ресурсов
23 См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 75—78, 90—98; Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 38—59.
24 См. ч. 3 и 5 ст. 29 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».
подлежат использованию в ходе разработки мероприятий по сохранению водных биоресурсов (среды обитания) и включения их в правила рыболовства, а также для разработки и введения в установленном порядке ограничений рыболовства25;
3) при осуществлении государственного контроля в установленной сфере деятельности. В частности, государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе в целях государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов26. Информация, полученная в ходе государственного мониторинга состояния недр, используется при осуществлении государственного геологического и водного контроля;
4) для разработки программных мероприятий в установленной сфере деятельности. Например, результаты государственного экологического мониторинга используются при разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;
5) при формировании баз данных для обеспечения оперативной информацией, используемой в дальнейшем органами публичной власти для осуществления возложенных на них функций. Федеральное агентство водных ресурсов формирует банк данных мониторинга вод-
25 См. п. 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных (утв. постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 994).
26 См. п. 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов (утв. постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 219).
ных объектов по бассейновым округам, речным бассейнам, водохозяйственным участкам, территориям субъектов РФ и в целом по Российской Федерации; обеспечивает включение сведений, полученных в результате осуществления мониторинга, в государственный водный реестр. Данные государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания используются для формирования государственных информационных ресурсов о состоянии охотничьих ресурсов, среды их обитания и охотничьих угодий. Данные мониторинга водных биологических ресурсов подлежат внесению в государственный рыбохозяйствен-ный реестр;
6) при проведении другого вида тематического мониторинга. Так, данные государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания применяются для осуществления государственного мониторинга окружающей среды27;
7) при составлении отчетности федеральных органов исполнительной власти, подготовке ежегодных докладов в сфере их ведения. В составе отчетности об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ представляется отчет Министерства финансов РФ о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета)28;
27 См. п. 13 Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных (утв. приказом Минприроды России от 6 сентября 2010 г. № 344).
28 См. подп. «ф» п. 10 Положения о пред-
ставлении в Правительство РФ ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета (утв. постановлением Правительства РФ от 11 мая 2006 г.
8) для обеспечения доступа заинтересованных лиц к информации. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» органам публичной власти, юридическим и физическим лицам предоставляются данные мониторинга подземных вод, мониторинга поверхностных водных объектов, полученная в ходе соответствующего мониторинга информация о состоянии водных биоресурсов и среды их обитания, о состоянии земель.
С юридической точки зрения возникают вопросы: как соотносятся перечисленные виды (направления) мониторинга со сферой права, имеется ли у них правовая составляющая и как ее определить, чтобы использовать в целях осуществления правового мониторинга? Иначе говоря, нужно ли при проведении правового мониторинга и оценки его результатов соизмерять последние с результатами так называемых фактических, функциональных, тематических мониторингов либо следует использовать только собственно правовые показатели? Очевидно, что обозначенная проблема теоретического и практического значения нуждается в дополнительном самостоятельном исследовании29.
Влияние результатов правового мониторинга может выражаться как непосредственно, так и опосредованно. Непосредственное влияние результатов мониторинга на законо-
№ 281); п. 10 приказа Министерства финансов РФ от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».
29 Например, о соотношении мониторинга законодательства и практики его применения с мониторингом лесов и животного мира см.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 109—129. О соотношении экологического и правового мониторинга см.: Правовой мониторинг. С. 17—18.
дательство и практику его применения может происходить, например, в процессе:
1) реализации предложений по устранению выявленных при проведении правового мониторинга недостатков нормотворческой деятельности органами, наделенными функцией нормативно-правового регулирования. Речь идет о таких недостатках, как низкое качество нормативного правового акта, наличие пробелов или коллизий нормативно-правового регулирования, отсутствие нормативных правовых актов в развитие акта, имеющего большую юридическую силу, и т. д.;
2) принятия мер реагирования вышестоящим органом (должностным лицом) для устранения недостатков правоприменительной деятельности органа, должностного лица, выявленных при проведении правового мониторинга;
3) пересмотра функций, компетенции или структуры органов публичной власти, иных государственных органов, если при проведении правового мониторинга их правоприменительной деятельности выявлена низкая степень эффективности реализации поставленных целей;
4) разработки и принятия управленческих решений, при совершении юридически значимых действий, направленных на корректировку правоприменительной практики.
Безусловно, приведенный перечень не является исчерпывающим.
Опосредованно влияние результатов мониторинга в сфере права проявляется на отдельных этапах проведения дальнейших мониторинговых исследований: на стадии планирования исследования — при выборе новых цели и объекта наблюдения, его анализа и оценки должны быть изучены результаты ранее проведенного мониторинга; на стадии сбора информации— при проведении мониторинга в сфере права необходимо изучение результатов тематического мониторинга, проведенного органами исполнительной вла-
сти, органами местного самоуправления; при изучении эффективности контроля деятельности по учету результатов, принятию мер реагирования (включая отчетность); на стадии оценки эффективности использования результатов проведенного мониторинга (в том числе при планировании новых мониторинговых исследований) и др.
Для обеспечения эффективности влияния результатов мониторинговых исследований необходимо обеспечить обязательность их учета. Так, план законопроектных работ на очередной период должен формироваться с учетом результатов, полученных при проведении мониторинга в предыдущем периоде. План мероприятий по повышению эффективности реализации закона должен содержать поручения законодательным и исполнительным органам государственной власти, органам местного самоуправления и иным органам, направленные на устранение факторов, снижающих эффективность действия закона. Это могут быть поручения о внесении изменений в закон, в отношении которого проводился мониторинг, признании его утратившим силу (в целом или в части), внесении изменений в иные нормативные правовые акты, разработке и принятии нормативного правового акта (как федерального, так и регионального уровня), направленного на реализацию положений действующего нормативного правового акта, разработке целевых программ, внесении изменений в действующие программы. Обязательность учета результатов проведенного мониторинга должна обеспечиваться возможностью применения мер дисциплинарной ответственности к лицам, в полномочия которых входит принятие мер реагирования, выработанных по результатам проведения мониторинга, за неисполнение или ненадлежащее исполнение данных полномочий.
Проведенное исследование форм выражения и способов оказания
влияния результатов мониторинга в сфере права на нормотворче-скую и правоприменительную деятельность позволило сформулировать следующие выводы и предложения.
Влияние результатов мониторинга на законодательство и правоприменительную практику может проявляться в различных формах. Результаты проведенного мониторинга могут выступать30:
ориентиром при планировании законотворческой (нормотворческой) деятельности органов публичной власти;
основанием для законодательной инициативы (разработки новых нормативных правовых актов или внесения изменений в действующие акты);
основанием для разработки либо корректировки федеральных и региональных целевых программ;
источником информации для проведения разъяснительных и информационных мероприятий федерального и регионального уровня (конференции, семинары и т. п.), цель которых — повышение эффективности реализации нормативных правовых актов;
основанием для принятия решений о совершенствовании системы и (или) структуры органов публичной власти и должностных лиц, их функций, прав и обязанностей, практики принятия мер реагирования вышестоящим органом (должностным лицом), в том числе привлечения к ответственности лиц, не выполняющих или недобросовестно выполняющих свои обязанности;
основанием обращения в судебные или правоохранительные органы.
Нормативные правовые акты, предусматривающие проведение в Российской Федерации мониторин-
30 См.: Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. № 12. С. 9; Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 83—90.
га в правовой сфере, констатируют необходимость использования полученных результатов для корректировки нормотворчества и правоприменения, но, как уже отмечалось, не закрепляют соответствующий порядок, критерии учета, способы реагирования.
Результаты мониторинга в правовой сфере, проводимого как на федеральном, так и на региональном уровне, в основном находят отражение:
в ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ и органов власти субъектов РФ о состоянии законодательства;
докладах Минюста России, федеральных органов исполнительной власти, обобщающих результаты мониторинга в установленных для них сферах деятельности (тематические, функциональные, отраслевые мониторинги). В соответствии с Указом № 657 Минюст России наделяется также функциями по подготовке ежегодного доклада о мониторинге правоприменения в РФ;
аналитических материалах (отчеты, справки и т. п.), подготавливаемых структурными подразделениями и специалистами органов власти, общественных и научных организаций, проводящими мониторинг в целях улучшения качества законодательства и эффективности правоприменительной деятельности.
Итак, универсальной нормативно установленной формой обобщения результатов проведенного мониторинга в правовой сфере является доклад, предназначенный для представления высшему органу государственной власти (Президенту РФ, Правительству РФ) или региональным органам (законодательным собраниям, губернаторам или другим руководителям субъектов РФ).
Необходимо формирование единой многоуровневой информационной базы мониторинга, в которой должно происходить обобщение результатов, полученных в ходе про-
ведения мониторинга субъектами разного уровня (федерального, регионального, муниципального), разных ветвей государственной власти. В связи с этим потребуется определить орган, ответственный за обеспечение функционирования и пополнения данной базы.
В нормативных правовых актах, регулирующих порядок организации и проведения мониторинговых исследований в правовой сфере, должен быть определен статус результатов мониторинга. Важно, чтобы выводы из проведенного мониторингового исследования, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям, предусматривали конкретные формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в системе и структуре органов государственной власти и т. д.)31.
В соответствии с требованиями информационной открытости органов публичной власти необходимо
31 См.: Правовой мониторинг. С. 27—28; Концепции развития российского законодательства. С. 109—110.
предусмотреть их обязанность информировать общественность о результатах мониторинга и принятых на их основе мерах посредством обязательной публикации информации на официальных сайтах в сети Интернет, в средствах массовой информации.
Библиографический список
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазко-ва М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.
Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. № 12.
Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие. М., 2011.
Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа: сб. Вып. 1. Ростов н/Д, 2009.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Органы судебной власти в механизме мониторинга правоприменения и мониторинга процессуальных норм
ГЛАЗКОВА Мария Евгеньевна,
и. о. старшего научного сотрудника отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук
Институт мониторинга в правовой сфере в его современном понимании получил новый виток развития в российской правовой системе в связи с принятием нормативной основы осуществления данной деятельности на общегосударствен-
ном уровне. В качестве официального наименования был выбран «мониторинг правоприменения».
Уяснение места органов судебной власти в формируемом на данном этапе механизме мониторинга правоприменения и их роли в достижении целей такого мониторинга требует определения используемых понятий.
Мониторинг правоприменения в контексте соответствующего По-
