CC BY
114
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Правовой мониторинг в сфере экологии
ГОРОХОВ Дмитрий Борисович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Приводится краткий анализ концептуальных основ правового мониторинга, разработанных в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Подчеркивается значимость мониторинговой деятельности для совершенствования правовой системы. От анализа современного нормативного обеспечения правового мониторинга автор переходит к исследованию особенностей мониторинга правоприменения в сфере экологии. Рассмотрена организация мониторинга правоприменения в системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по реализации государственной политики, нормативного регулирования, контроля и надзора в области охраны окружающей среды и природопользования. Обращено внимание на планирование мониторинговой деятельности и ее итоговый результат. Сформулированы рекомендации в целях развития мониторинга правоприменения в сфере экологии.
Ключевые слова: правовой мониторинг, мониторинг правоприменения, правовое регулирование в сфере экологии и природопользования.
Legal Monitoring in the Field of Ecology
D. B. GOROKHOV, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The author presents a brief analysis of the conceptual foundations of legal monitoring, developed at the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation. The author stresses the importance of monitoring activities with a view to improving the legal system. The analysis of the current regulatory framework for legal monitoring develops further to the investigation of peculiarities of monitoring enforcement in the field of ecology. The article examines the organization of monitoring enforcement of the Federal bodies of Executive power which are to implement the state policy, legal regulation, control and supervision in the field of environmental protection and natural resources management. Attention is drawn to the planning of monitoring activities and its outcome. The author offers recommendations for the development of monitoring enforcement in the field of ecology.
Keywords: legal monitoring, law enforcement, legal regulation in the sphere of ecology and natural resources management.
DOI: 10.12737/16630
Концептуальные основы правового мониторинга. Несколько лет назад в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана концепция правового мониторинга (т. е. мониторинга в сфере права),
обосновывающая в первую очередь необходимость единства терминологии при изучении и регулировании мониторинга в правовой сфере.
Очевидно, что каждый из терминов — «мониторинг законодательства», «мониторинг правопримени-
тельной практики», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правоприменения» — не является универсальным, так как не охватывает либо стадию нормотворчества, либо стадию правоприменения. Поэтому для единства терминологии на доктринальном уровне предлагается использовать понятие «правовой мониторинг», включающее оценку качества и эффективности нормо-творческого процесса, действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики1. Данное понятие наиболее универсально, его использование дает возможность не только единообразного толкования юристами (учеными и практиками), но и унификации терминологии в нормативных правовых актах, которые устанавливают основы и процесс организации и проведения правового мониторинга. Этот термин целесообразно применять и для наименований государственных органов, научных и иных учреждений и организаций (их структурных подразделений), осуществляющих мониторинговую деятельность.
Упомянутая концепция Института представляет мониторинг в сфере права, включая разработку его норм и оценку эффективности их применения (правовой мониторинг) как систематическую, комплексную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций (в пределах их конституционных полномочий) по осуществлению сбора, обобщения, анализа, оценки и прогнозирования информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления
1 Подробнее о концепции, понятии и принципах правового мониторинга см.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30—34; Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 15—28.
их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям законодателя, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов власти различных уровней и институтов гражданского общества2.
Правовой мониторинг является одним из главных инструментов повышения эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации. В прикладном понимании правовой мониторинг выступает как передовая юридическая технология, применение которой позволяет оценивать такие важнейшие показатели, как сбалансированность, ско-ординированность и стабильность законодательства и практики его применения, выявлять их дефекты, определять направления развития и совершенствования законодательства, повышать качество законодательной техники и совершенствовать законодательный процесс. Поскольку законотворчество не должно быть сиюминутным и конъюнктурным, принятию новых законодательных положений должны предшествовать процедуры правового мониторинга действующих норм, иных современных юридических технологий оценки правовой практики3.
Важное значение правовой мониторинг имеет и для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы государства, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом.
На основании обобщения позиций, высказанных в литературе, право-
2 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие-вой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 99—110.
3 См.: Хабриева Т. Я. Этапы и основные на-
правления конституционализации современного российского законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 6. С. 30.
вой мониторинг определен нами как система наблюдений, дающая возможность анализировать, оценивать и прогнозировать, во-первых, результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); во-вторых, качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; в-третьих, эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс).
Конечной целью правового мониторинга является создание эффективных механизмов правотворчества и правоприменения, отражающих общественные потребности на стадиях правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики, подзаконного правотворчества, правоприменительной деятельности, осуществления правосудия.
Как любая социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следует выделить принципы легитимности и объективности, обязательности, информационной всеохватности и открытости, программно-целевой, плановой и организационно-финансовой обеспеченности4.
Правовой мониторинг как современный метод (юридическая технология) применяется и к нормотворче-ской, и к правоприменительной деятельности в самом широком понимании. Его можно использовать для оценки эффективности действующего законодательства, для исследования правосознания тех или иных групп респондентов, для противодействия коррупции и, в частности, проведения антикоррупционной экспертизы законов и иных нормативных правовых актов и их проектов, для корректировки правопримени-
4 См.: Правовой мониторинг. С. 25—26.
тельной практики и в конечном счете для укрепления законности во всех областях общественных отношений5.
Правовой мониторинг следует рассматривать как один из новых приоритетных видов государственной деятельности, функцию органов государственной власти6. В связи с этим правовой мониторинг можно представить как дополнительную функцию органов государственной власти, обеспечивающую осуществление основных задач (нормативно-правовое регулирование в установленных сферах деятельности, контроль и надзор за их исполнением).
Непосредственно мониторинговую деятельность в сфере права органов власти, ее объем и содержание обобщенно можно представить как совокупность двух взаимосвязанных стадий (этапов), каждая из которых предполагает проведение целого комплекса исследований7:
1) сбор, обработка, систематизация информации о нормотворческой деятельности (по планам законопроектной деятельности, собственной нор-мотворческой работы органов власти); о законодательстве (его перечень содержится в п. 3, 4 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федера-ции8 и включает в себя всю систему нормативных правовых актов начи-
5 См.: Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 130—144.
6 См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 17—29; Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в субъекте РФ: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 42—55; Правовой мониторинг. С. 103—195.
7 См.: Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / [Д. Б. Горохов, А. А. Каширкина, А. Н. Морозов и др.]; отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012.
8 Утв. постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694.
ная от Конституции РФ, заканчивая актами СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие на территории России); о правоприменительной практике, включая судебную; о статистических и социологических данных9;
2) анализ и оценка информации, включая оценку (прогнозную оценку) регулирующего воздействия, проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проектов и действующих нормативных правовых актов; подготовка и представление итогового документа по результатам правового мониторинга — информации, содержащей предложения о необходимости корректировки: нор-мотворческой деятельности; законодательства; правоприменительной практики; системы и структуры государственного управления, функций органов власти, прав и обязанностей должностных лиц, субъектов государственной гражданской службы.
При этом социологические исследования общественного мнения и экспертные опросы специалистов в той или иной сфере деятельности, а также оценку регулирующего воздействия, правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов следует рассматривать в качестве необходимых составных частей проведения правового мониторинга10.
Долгое время у правового мониторинга отсутствовал официальный статус вида государственной деятельности и функции органов государственной власти, что делало его не обязательным, а факультативным.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ уже тогда при-
9 См.: Методические рекомендации по информационному обеспечению проведения правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 131—135.
10 См.: Правовой мониторинг. С. 46—69,
76—85.
ступил к формированию модели отраслевого правового мониторинга. Необходимость разработок в указанном направлении была обусловлена тем обстоятельством, что в отсутствии нормативного обеспечения субъектами правового мониторинга выступали государственные органы исполнительной власти всех отраслей экономической и социальной деятельности. В связи с этим 1 декабря 2010 г. Институт совместно с Министерством природных ресурсов и экологии РФ провел семинар на тему «Об организации правового мониторинга в сфере ведения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации». В целях оптимизации работы участниками по итогам семинара были выработаны рекомендации по организации правового мониторинга в сфере ведения Министерства. Были одобрены предложения Института по организации и проведению правового мониторинга в области природопользования и охраны окружающей среды11.
Введение правового мониторинга как обязательной функции государства в практическую деятельность органов власти было связано с необходимостью принятия специального законодательства о мониторинге в сфере права, которое в настоящее время на федеральном уровне представлено в виде Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657, утвердившего Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, и постановления Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694, утвердившего Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
11 См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие. М., 2011. С. 322—334; Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 123—129; Кичигин Н. В. Экологическое законодательство: вопросы правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 9. С. 114—120.
Таким образом, реализовано обоснованное несколько лет назад предложение ученых Института о необходимости нормативного закрепления осуществления правового мониторинга как функции органов государственной власти.
Сопоставление изложенных концептуальных положений с положениями принятых на федеральном и региональном уровнях нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение мониторинга в правовой сфере, позволяет сделать вывод: системное нормативное обеспечение правового мониторинга в современном законодательстве находится в стадии становления12.
Современное нормативное обеспечение правового мониторинга. Ученые и практики давно обосновали необходимость законодательного акта федерального уровня, определяющего основы организации и проведения мониторинга в правовой сфере13. Ведущим федеральным органом исполнительной власти в соответствии с вышеназванным Указом № 657 является Министерство юстиции РФ, на которое возложено осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, требующих принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. На Минюст России также возложена координация мониторинга, осуществляемого федеральными орга-
12 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. С. 105—106.
13 Большие надежды связывались в том числе в деле решения задач институализа-ции мониторинга в сфере права с приняти-
ем федерального закона «О нормативных правовых актах» (см.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. С. 104).
нами исполнительной власти, его методическое обеспечение.
Указ № 657 предусматривает в том числе мониторинговые полномочия Правительства РФ утверждать ежегодно план мониторинга, который разрабатывает Минюст России; представлять ежегодно Президенту РФ доклад о результатах мониторинга, подготовленный Минюстом России на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, а также других материалов, поступивших в Министерство; учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту РФ о результатах мониторинга.
Следственному комитету РФ, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ предписано представлять ежегодно в Минюст России доклады о результатах мониторинга, осуществленного этими органами; принимать в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворчестве и (или) правоприменительной деятельности.
В связи с возложением на Минюст России новой функции соответствующие коррективы внесены в Положение об этом Министерстве.
Важная роль и особое значение мониторинга подчеркиваются тем, что в Положении о мониторинге правоприменения основной целью его осуществления названо совершенствование правовой системы страны, а также то, что он проводится в соответствии с планом и согласно Методике его осуществления.
В соответствии с Указом № 657 и Положением о мониторинге право-
применения результатом мониторинговой деятельности всех вовлеченных в этот процесс субъектов являются предложения или доклады. В конечном счете они трансформируются в ежегодный доклад о мониторинге правоприменения, подготавливаемый Минюстом России, который представляется в Правительство РФ, а затем Президенту РФ. На сегодняшний день этот доклад, по сути, является единственным официальным документом, представляющим результаты мониторинга в правовой сфере на федеральном уровне14. Он выбран в качестве единственного способа отражения результата проведенной мониторинговой деятельности органов государственной власти, судебной и правоохранительной систем, других органов и организаций всей страны.
Следует отметить, что использование материалов ежегодного доклада не предусмотрено действующим законодательством в качестве обязательного компонента, учитываемого при корректировке законодательства и правоприменительной практики. Также не закреплен соответствующий порядок, критерии учета, способы реагирования по результатам мониторинга. Названные выше Указ Президента РФ, Положение, а также Методика эти вопросы не регламентируют. Доклад о мониторинге правоприменения готовится по состоянию на предшествующий год, в связи с чем обращает на себя внимание обозначенный срок представления доклада на рассмотрение Президенту РФ — 1 сентября текущего года. Совершенно очевидно, что до окончания календарного года остается совсем немного вре-
14 На стадии обсуждения проектов этого Указа, положения и методики мониторинга правоприменения ученые предпринимали попытки поставить данные вопросы, обратить на них внимание (см.: Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. № 12. С. 5—9).
мени для того, чтобы Президент РФ рассмотрел доклад и смог повлиять на улучшение и совершенствование правовой системы страны и чтобы эти меры влияния были оперативными и актуальными. Поэтому видится необходимым представлять Президенту РФ совместно с докладом и проект указа, основанный на результатах проведенного мониторинга в целях совершенствования законодательства и правоприменительной практики15.
Организация правового мониторинга в сфере экологии. Необходимо различать такие понятия, как «правовой мониторинг в сфере экологии» и «государственный экологический мониторинг». Последний представляет собой сложившуюся систему, при этом порядок организации и осуществления мониторинговой деятельности в экологической сфере установлен федеральным законодательством. Задача проведения государственного экологического мониторинга сформулирована в ст. 631 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Порядок осуществления государственного экологического мониторинга, порядок организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга, порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, перечень видов информации, включаемой в государственный фонд, порядок и условия предоставления включаемой в него информации, а также порядок обмена такой информацией урегулированы постановлением Правительства РФ
15 О недостатках и предложениях по совершенствованию нормативного регулирования мониторинга правоприменения подробнее см.: Горохов Д. Б. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 83—97.
от 9 августа 2013 г. № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)»16.
Государственный экологический мониторинг представляет собой единую комплексную систему наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Особенности осуществления отдельных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга установлены нормативными правовыми актами подзаконного (ведомственного) уровня.
Нормативная классификация подсистем (видов) государственного экологического мониторинга проведена по объектам (элементам, компонентам) окружающей природной среды с учетом компетенции исполнительных органов государственной власти. Помимо создания и проведения государственного экологического мониторинга в федеральном законодательстве предусмотрены каждый из вышеуказанных видов мониторинговой деятельности17.
В отличие от государственного экологического мониторинга, предметом правового мониторинга в сфере экологии является не фактическое состояние окружающей среды и ее компонентов (земли, атмосферного воздуха, лесов, недр, водных объектов, особо охраняемых природных территорий и т. д.), а состояние пра-
16 Ранее данные вопросы регулировались постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» (утратило силу).
17 Подробнее см.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире. С. 98— 109.
вового регулирования и правоприменения в сфере экологии.
Среди федеральных органов исполнительной власти основными полномочиями в сфере экологии наделено Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны окружающей среды и природных ресурсов, включая все их компоненты.
Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.
Непосредственно организация и проведение мониторинга правоприменения в системе Минприроды России регулируются его приказом от 16 октября 2013 г. № 440, изданным в соответствии с Указом Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановлением Правительства РФ «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
Совместно с подведомственными федеральными службами и федеральными агентствами Минприроды России осуществляет текущий и оперативный мониторинг правоприменения по следующим направлениям: сбор, обобщение, анализ и оценка практики применения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов,
включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
Результаты мониторинга правоприменения в сфере экологии объективируются в форме:
1) выводов и предложений о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Минприроды России, которые представляются органами, входящими в систему этого Министерства для учета в соответствующих планах нормативно-правовой работы Министерства;
2) докладов о результатах мониторинга, согласованных с Правовым департаментом Минприроды России, которые ежегодно, в срок до 1 июня, направляются в Минюст России. Такие доклады могут быть подготовлены в соответствии с планом мониторинга, а также по собственной инициативе Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (служб и агентств);
3) предложений в проект плана мониторинга правоприменения на очередной календарный год, содержащих информацию об отрасли (подотрасли) законодательства либо
группе нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить; о наименованиях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге; сроках осуществления мониторинга; об иных данных. Такие предложения должны быть подготовлены и направлены в Правовой департамент Минприроды России ежегодно, в срок до 30 апреля. Правовой департамент в свою очередь ежегодно, в срок до 1 июня, обеспечивает направление в Минюст России предложений в проект плана мониторинга правоприменения на соответствующий год, утверждаемого Правительством РФ.
Нельзя не отметить, что еще до принятия Указа Президента РФ о мониторинге правоприменения и постановления Правительства РФ, утвердившего Методику осуществления мониторинга правоприменения, обязывающих все федеральные органы исполнительной власти проводить таковой, Федеральное агентство водных ресурсов издало приказ от 18 мая 2010 г. № 138 «О мероприятиях по совершенствованию правоприменительной и судебной практики в системе Федерального агентства водных ресурсов». В соответствии с п. 4.1 этого документа в названном Федеральном агентстве введен постоянный мониторинг правоприменительной и судебной практики в сфере деятельности Росводресурсов. Кроме того, предусмотрены: 1) подготовка аналитического обзора правоприменительной и судебной практики за соответствующий период (полугодие, год) и представление их не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом, с предложениями по совершенствованию правоприменительной практики руководителю Росводресурсов; 2) направление аналитических обзоров правоприменительной и судебной практики в территориальные органы и
подведомственные организации Рос-водресурсов.
Такую инициативную деятельность Росводресурсов, не утратившую актуальности, следует приветствовать как положительный пример институализации правового мониторинга в сфере экологии.
Правовой мониторинг в сфере экологии осуществляет по предметам своего ведения также Министерство сельского хозяйства РФ. В соответствии с Положением о названном Министерстве, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания; по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.
В систему Минсельхоза России входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству, в отношении которых Министерство осуществляет координацию и контроль.
Вопросы организации и проведения мониторинга правоприменения в системе Минсельхоза России урегулированы приказом от 22 августа 2012 г. № 447. Документом предусматривается порядок проведения мониторинга и представления его результатов в форме доклада, проект которого для представления в Минюст России готовит по предложе-
ниям структурных подразделений Минсельхоза России его Департамент правового обеспечения. Установлены сроки представления предложений как для доклада по результатам мониторинга, так и для плана мониторинга правоприменения на следующий календарный год.
Как положительный момент следует отметить, что приказом Мин-сельхоза России предписывается при подготовке предложений по проекту плана мониторинга учитывать поступившие предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В соответствующей информации необходимо отражать: отрасль (подотрасль) законодательства либо группу нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить; наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге; сроки осуществления мониторинга; иные данные.
Начиная с 2011 г. мониторинг правоприменения осуществляется на основании ежегодных планов, утверждаемых распоряжениями Правительства РФ. К июню 2015 г. утверждены планы мониторинга правоприменения на 2011—2012 гг., 2013 г., 2014 г. и 2015 г.18 Обобщенные результаты мониторинга по всем сферам правоприменения отражаются в ежегодном докладе, который Правительство РФ представляет Президенту РФ. В настоящее время обнародованы рассмотренные Правительством РФ и Президентом РФ
18 См. распоряжения Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 1471-р, от 1 августа 2012 г. № 1396-р, от 28 августа 2013 г. № 1513-р, от 28 августа 2014 г. № 1658-р.
ежегодные доклады за 2011 г., 2012 г. и 2013 г.
В сфере экологии в обнародованных ежегодных докладах рассмотрены вопросы рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (2011 г.), охоты и сохранения охотничьих ресурсов (2012 г.), осуществления государственного земельного надзора (2013 г.). В плане мониторинга правоприменения на 2014 г. предусмотрен более широкий комплекс вопросов:
использование и охрана недр. Ответственные — Минприроды России, Минэнерго России, Росприрод-надзор, Роснедра, ФАС России, Рос-технадзор, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
нормирование в области охраны окружающей среды. Ответственные — Минприроды России, Минэнерго России, Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз, ФАС России, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
водные биологические ресурсы. Ответственные — Минсельхоз России, Минвостокразвития России, Росрыболовство, ФАС России, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
В плане мониторинга правоприменения на 2015 г. по вопросам экологии выделены:
осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Ответственные — Минприроды России, Рослесхоз, ФАС России, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
аквакультура (рыбоводство). Ответственные — Минсельхоз России, Росрыболовство, Минприроды России, ФАС России, Росграница, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
Оценка влияния (воздействия) ежегодных докладов по результатам мониторинга правоприменения на российскую правовую систему —
вопрос пока не изученный, но представляющий несомненный интерес для исследования как в научных, так и в практических целях.
На данном этапе в целях развития мониторинга правоприменения в сфере экологии можно сформулировать следующие рекомендации.
1. Необходимо обратить внимание на то, что постановлением Правительства РФ предусмотрена возможность применения субъектом проведения мониторинга для анализа и оценки дополнительных показателей, помимо предусмотренных в вышеназванной Методике. В связи с этим считаем полезным предложить разработать и применять наряду с общими также специальные показатели при осуществлении мониторинга правоприменения в сфере экологии.
2. С учетом планового характера проведения мониторинга правоприменения федеральным органам исполнительной власти, определяющим государственную политику, обеспечивающим нормативно-правовое регулирование, управление государственным имуществом, а также государственный контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды и природопользования следует активнее предлагать для включения в ежегодный план мониторинга правоприменения вопросы, связанные с совершенствованием законодательства и практики его применения в установленной сфере деятельности.
3. Минприроды России и Минсель-хозу России как ведущим федеральным органам исполнительной власти в сфере экологии целесообразно обеспечить взаимодействие и координацию между собой и с другими федеральными ведомствами на стадиях планирования мониторинга правоприменения и подготовки ежегодных докладов по его результатам.
4. Особое внимание следует уделить взаимосвязи правового мониторинга в сфере экологии и государственного экологического мони-
торинга, которые в настоящее время почти не связаны друг с другом. Между тем такая корреляция позволит определить меру реального правового воздействия на процессы в окружающей природе, в частности понять, предотвращают ли правовые нормы нанесение вреда окружающей среде или решение указанной задачи требует, к примеру, усиления санкций.
5. Для преодоления ведомственного подхода следует привлекать дополнительные источники информации. Например, сбор информации о правоприменительной практике могут осуществлять, помимо органа государственной власти, уполномочен-
ного реализовывать государственную политику в сфере правоотношений, подвергаемых мониторингу, иные (сторонние) субъекты, в том числе представители общественных, научных, правозащитных и иных организаций. Причем сбор информации может быть как самостоятельно инициированной деятельностью со стороны подобных организаций, так и осуществляемой в порядке сотруд-ничества19.
19 См.: Астанин В. В. Методологические основы мониторинга правоприменения в контексте научной доктрины и требований законодательства // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 17—21.
Библиографический список
Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика 2010. № 12.
Горохов Д. Б. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов // Журнал российского права. 2012. № 9.
Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4.
Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в субъекте РФ: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1.
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.
Законность в Российской Федерации. М., 2008.
Кичигин Н. В. Экологическое законодательство: вопросы правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 9.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Методические рекомендации по информационному обеспечению проведения правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.
Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / [Д. Б. Горохов, А. А. Каширки-на, А. Н. Морозов и др.]; отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012.
Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие. М., 2011.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Хабриева Т. Я. Этапы и основные направления конституционализации современного российского законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 6.
Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. № 3.
