CC BY
57
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340.131.4
ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ И МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПОНЕНТЫ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА, ВЫПОЛНЯЕМОГО ПРОКУРАТУРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.А. Жидких*
Аннотация. Анализируются организация и методическое обеспечение проводимого прокуратурой РФ мониторинга, в первую очередь, прав и свобод человека и гражданина в правотворчестве, законодательстве и правоприменении, а также предлагаются меры по их совершенствованию.
Ключевые слова: прокуратура, правовой мониторинг, организация правового мониторинга, методическое обеспечение правового мониторинга, совершенствование выполняемого прокуратурой правового мониторинга.
ORGANIZATIONAL AND METHODOLOGICAL COMPONENTS OF THE LEGAL MONITORING CARRIED OUT BY OFFICE OF PUBLIC PROSECUTOR OF THE RUSSIAN FEDERATION
A.A. Zhidkih
Abstract. The paper analyzes the organization and methodological support conducted by the Russian Prosecutor's office monitoring the security in the first place the rights and freedoms of man and citizen in law-making, legislation and enforcement, and proposes measures for their improvement.
Keywords: prosecutor, legal monitoring, organization of legal monitoring, methodological support of legal monitoring, improvement of running the prosecutor's office of the legal monitoring.
Научная специальность 12.00.11 — Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ в последние годы нередко используются термины «мониторинг» [4—9] и «мониторинг нормативных правовых актов» [3].
Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [1] (далее — Закон о прокуратуре) не раскрывает содержание этих терминов. Вместе с тем законодательно предусмотрено установление прокурором в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов (ст. 9).
В юридической науке употребляется понятие «правовой мониторинг». Сравнительный анализ содержания
этого понятия позволяет определить правовой мониторинг как систематическую деятельность, которая состоит в отслеживании состояния законодательства и правоприменения [14, с. 11]. В понятие «правовой мониторинг» вполне обоснованно включается наблюдение за состоянием правотворчества [10, с. 59; 12, с. 25]. Таким образом, названное понятие отображает систему мероприятий по сбору, анализу и применению в определенных целях информации о состоянии правотворчества, законодательства и правоприменения. Подобное определение, на наш взгляд, в наибольшей степени отражает содержание, особенности организации и методического обеспечения соответствующей деятельности прокуратуры.
© Жидких А.А., 2016 Статья опубликована в открытом доступе на сайте sovnauka.com
ЖИДКИХ АНАТОЛИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Московский институт экономики, политики и права Контакты: Климентовский пер., д. 1, стр. 1, Москва, Россия, 115184 E-mail: [email protected]
2 ¡ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В настоящее время правовому мониторингу уделяется в прокуратуре большое внимание [11, с. 28; 13, с. 28].
Следует отметить, что сбор прокуратурой сведений о состоянии правотворчества, законодательства и правоприменения имеет межфункциональный характер. Информация о потребности в правовом регулировании общественных отношений, пробелах, коллизиях и кор-рупциогенных факторах в действующем законодательстве, недостатках в его применении прокуратура получает в ходе осуществления практически всех своих функций и иной деятельности, в том числе надзора, уголовного преследования, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности, в ходе координации борьбы правоохранительных органов с преступностью, международного сотрудничества. Данные о состоянии правового регулирования собираются прокурорами также при участии в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Сведения о необходимости совершенствования законодательства и правоприменительной практики обобщаются органами прокуратуры в процессе рассмотрения и разрешения поступающих в них заявлений, жалоб и иных обращений граждан и организаций. И следует подчеркнуть исключительное значение для правового мониторинга информации, собираемой в ходе осуществления прокуратурой возложенных на нее функций.
Тем не менее, важно уточнить, что правовой мониторинг является для прокуратуры дополнительной деятельностью и не подменяет ее надзорную и иные функции.
Специальные мероприятия правового мониторинга, проводимого органами прокуратуры, предполагают, в частности, выполнение социологических исследований. В предмет их может входить изучение мнения правоприменителей о потребности в правовом регулировании и его недостатках, содержании и действенности планируемых и реализованных, в том числе прокурорами, мер по их преодолению. К осуществлению подобных мероприятий привлекаются научно-исследовательские и экспертные учреждения, изучающие общественное мнение, и специалисты в различных областях знаний, которые способны оказать большую помощь в сборе необходимых сведений, их анализе и оценке и составлении сводной информации (справки). Не менее результативно активное использование возможности деятельности государственных и негосударственных высших учебных заведений, в первую очередь, юридического профиля. Органами прокуратуры практикуется заключение соглашений о сотрудничестве прокуратур с организациями-участниками правового мониторинга. Такие
документы подписаны в Ставропольском крае и Московской области.
Сведения о потребности в правовой регламентации, ее неполноте и противоречиях, собранные прокурорами, подлежат использованию при планировании и участии в правотворческой деятельности. В свою очередь данные о пробелах и коллизиях правового механизма или организации правоприменения позволяют обоснованно принимать в пределах компетенции меры прокурорского реагирования, например, приносить протесты на незаконные правовые акты, оспаривать их в судах, направлять информации субъектам правотворчества и правоприменения.
Межфункциональный характер правового мониторинга, осуществляемого прокурорами, придает особенность его планированию. Так, в плановых документах мониторинговой деятельности повышенное внимание уделяется сбору сведений о состоянии правового регулирования в ходе осуществления органами прокуратуры надзорной и иных функций. Наряду с этим, планы указанной деятельности, при необходимости, предусматривают специальные мероприятия. Поэтому мероприятия мониторинга могут включаться в план работы органа прокуратуры либо планироваться в отдельном документе. Программы мониторинга составляются на длительный период. В то же время предусматривается оперативное проведение мониторинговых мероприятий по поручению вышестоящих прокуроров.
Мониторинг планируется, в первую очередь, по основным направлениям деятельности прокуратуры, которые определяются указами Президента РФ, его ежегодными посланиями Федеральному Собранию РФ, приказами Генерального прокурора РФ.
На основе общего плана (программы) целесообразно составлять планы проведения мониторинга в определенных сферах правового регулирования.
Планы мониторинга учитывают сроки выполнения органами прокуратуры надзорных и других функциональных мероприятий, в ходе выполнения которых будут получены сведения, необходимые для анализа состояния правового регулирования.
В планах (программах) мониторинга указываются его цели, определяемые ими объекты наблюдения, субъекты (подразделения органа прокуратуры и нижестоящих прокуратур, осуществляющих мониторинг) и участники этой деятельности (иные государственные органы, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), требования к содержанию, объем, форма и сроки сбора информации, ее анализа, подготовки и представления итогового документа.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В документах планирования прокуратурой мониторинга учитываются текущие и перспективные планы законопроектной (нормопроектной) деятельности субъектов правотворчества и планы работы правоприменителей. Положительный результат приносит согласованность планов (программ) мониторинга прокуратур и других государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества. Координация планирования мониторинговой деятельности позволяет сэкономить время и усилия прокуроров, дополнять собираемые ими сведения, исключить их дублирование. Такой подход к составлению планов (программ) мониторинга возможен на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях.
Добавим к этому, что указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» [2] (далее — указ Президента РФ № 657) Генеральной прокуратуре РФ рекомендовано ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга (п. 5).
Организация правового мониторинга, осуществляемого прокурорами, определяется также возложением отслеживания состояния правотворчества, законодательства и правоприменения на подразделения и должностных лиц органов прокуратуры с учетом их функционального назначения. Так, наблюдение за состоянием правотворчества нуждается в проведении его должностными лицами и подразделениями, обеспечивающими участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности. На них могут быть возложены составление планов мониторинга, его методическое обеспечение, координация и контроль осуществления.
Мониторинг состояния отраслей законодательства и его применения наиболее успешно способны отслеживать надзорные и иные функциональные подразделения органов прокуратуры. Например, подразделения, обеспечивающие участие прокуроров в рассмотрении дел судами, взаимодействие прокуратур со средствами массовой информации, рассмотрение обращений граждан, могут обобщать сведения об объектах мониторинга в соответствующей сфере деятельности. При этом подразделения органов прокуратуры, реализующие их функции, способны обеспечить сотрудничество, в частности, с правозащитными организациями, редакциями государственных и общественных средств массовой информации, отдельными журналистами.
Кроме того, успешное выполнение прокуратурой правового мониторинг нуждается в методическом обеспечении. Тем не менее, по-прежнему остается актуальной необходимость разработки и использования прокуратурой собственной методики осуществления право-
вого мониторинга, учитывающей особенности этой деятельности и включающей пригодные способы иных методик. К сожалению, научно обоснованная методика проведения органами прокуратуры правового мониторинга до сих пор не разработана.
По нашему мнению, исходя из целей, установленных Законом о прокуратуре, сбор, анализ и использование информации о состоянии правотворчества, законодательства и правоприменения необходимо сосредоточить, в первую очередь, на выявлении потребности в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства, верховенства закона, единства и укрепления законности.
В качестве итогового документа осуществления правового мониторинга, осуществляемого прокурорами, с нашей точки зрения, целесообразно закрепить соответствующий доклад. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению, в том числе отражающий результаты правового мониторинга, проводимого прокуратурой, и их использование в процессе участия прокуратуры в правотворческой деятельности (п. 7 ст. 12). Кроме того, указом Президента РФ № 657 Генеральной прокуратуре РФ предложено представлять в Минюст России предложения в доклад Президенту РФ о результатах мониторинга (п. 5).
При этом исполнители мониторинговых мероприятий (функциональные подразделения органов прокуратуры), могут обобщать добываемые сведения в форме справок, информаций, служебных записок, к которым по мере необходимости прилагаются иные материалы. Подобные документы целесообразно сосредотачивать у должностных лиц и в подразделениях органов прокуратуры, координирующих проведение мониторинга, например, в правовом управлении Генеральной прокуратуры РФ, у старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Им же следует поручать составление итогового документа с предложениями, который докладывается прокурору, осуществляющему общее руководство мониторинговой работой.
В итоговый документ правового мониторинга, выполненного органом прокуратуры, необходимо включать предложения об устранении пробелов, противоречий и корруцпиогенных факторов в законодательстве, а также недостатков организации его применения, которые являются преградой к использованию гражданами
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
прав и свобод, осуществлению публичных интересов, соблюдению Конституции РФ, исполнению федеральных и региональных законов. В указанные документы полезно включать и рекомендации о проведении органами прокуратуры надзорных и иных мероприятий по обеспечению законности в правовом регулировании. Они могут предусматривать, например, внесение предложений в планы работы субъектов правотворчества и правоприменения, инициативную и совместную с иными органами публичной власти разработку правовых актов, проведение прокурорских проверок, подготовку методических пособий, указаний, информаций.
По решению руководителей органов прокуратуры подготовленную информацию о состоянии правового регулирования и необходимых мерах по его совершенствованию целесообразно направлять соответствующим государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам.
Представляется, что совершенствованию организации рассматриваемой деятельности, выполняемой органами представительной, исполнительной и судебной власти федерального, регионального и местного уровней, а также основными институтами гражданского обще-
ства, включая правозащитные организации, могли бы способствовать разработка и принятие федерального закона о правовом мониторинге в РФ, закрепляющего участие в нем прокуратуры в качестве самостоятельного элемента такой работы, исходя из целей, поставленных перед этим органом правового государства. Повышение уровня организационного и методического обеспечения правового мониторинга, осуществляемого прокуратурой, на наш взгляд, возможно также путем включения в Закон о прокуратуре норм, определяющих содержание и регламентирующих процедуры указанной деятельности, а также издание организационно-распорядительного документа Генерального прокурора РФ, устанавливающего полномочия и обязанности участвующих подразделений и должностных лиц прокуратуры, процедуры их взаимодействия в процессе мониторинга, правила сбора и предоставления сведений, их анализа, подготовки итогового документа.
Таким образом, эффективное выполнение прокуратурой правового мониторинга, как нам думается, предполагает надлежащее состояние и дальнейшее развитие организационного и методического компонентов этой деятельности.
Литература
1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4234.
2. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 (ред. от 25 июля 2014 г.) «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 25 мая.
3. Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «Консультант Плюс».
4. Приказ Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // СПС «Консультант Плюс».
5. Приказ Генерального прокурора РФ от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Законность. 2009. № 5.
6. Приказ Генерального прокурора РФ от 9 июня 2009 г. № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» // Законность. 2009. № 8.
7. Приказ Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» // Законность. 2010. № 1.
8. Приказ Генерального прокурора РФ от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Законность. 2010. № 11.
9. Приказ Генерального прокурора РФ от 23 июня 2011 г. № 180 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
10. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг в сфере экологии // Журнал российского права. 2015. № 12.
11. Завражнов Е.В. Взаимодействие подразделений аппарата региональной прокуратуры в ходе реализации нормотворческой функции // Законность. 2015. № 10.
12. Капицына Д.В. Правовой мониторинг (понятие, направления, субъекты, уровни) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8.
13. Михайлова Е.Д., Калмыкова Е.А. Органы прокуратуры осуществляют мониторинг федерального законодательства для совершенствования нормативных правовых актов // Прокурор. 2015. № 3.
14. Сологуб А.Ю. Правовой мониторинг: понятие и значение // Российская юстиция. 2015. № 8.
