CC BY
194
Горбунова Светлана Сергеевна
Правовые проблемы организации и планирования деятельности по проведению мониторинга правоприменения в Российской Федерации
Аннотация:рассматриваются взаимосвязь мониторинга правоприменения и планирования законопроектной деятельности; организация и планирование деятельности по проведению мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
Ключевые слова: право, мониторинг правоприменения, законопроектная деятельность.
Активная правотворческая деятельность в Российской Федерации в последние годы повлекла за собой существенное обновление действующего законодательства. В настоящее время процесс законодательной деятельности сопровождается ростом количества нормативных правовых актов, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом очевидны, к сожалению, различные проявления различных юридических дефектов: противоречий, дублированием норм, пробелов, что негативно сказывается на процессе их реализации, а именно на правоприменительной деятельности. В итоге эти обстоятельства ослабляют целостность законодательства, а также создают предпосылки для развития правового нигилизма в обществе, что свидетельствует о необходимости научных исследований.
Массив нормативных правовых актов постоянно увеличивается, и по состоянию на конец 2011 года размер этого массива, обработанный в базе нормативных правовых актов Научного центра правовой информации при Минюсте РФ составил 2 500 000 НПА. Возложение Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» на Минюст России новых полномочий по координации этой деятельности является важной государственной задачей, поскольку законодательство как действующая и
постоянно развивающая нормативная правовая система должно выступать как эффективный регулятор общественных отношений.
Вместе с тем высокий уровень правосознания граждан является одним из составных условий эффективности законодательства.
Для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом, преодоления правового нигилизма граждан мониторинг правоприменения имеет исключительно важное значение. Особое внимание следует обратить на практику правоприменения, поскольку от нее во многом зависит эффективность реализации прав граждан.
Следует отметить, что еще в 2009 году в рамках реализации положений подпункта «а» пункта 7 Национального плана противодействия коррупции Минюстом России были разработаны, согласованы с 30 федеральными органами исполнительной власти и поддержаны высшими судебными органами проекты Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации», однако только в 2011 году эти положения нашли свое правовое решение в вышеназванном Указе Президента Российской Федерации.
Мониторинг правоприменения - это плановая, комплексная деятельность федеральных органов исполнительной власти, высших исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также высших судебных органов по проведению мониторинга правоприменения.
Эффективное проведение мониторинговых исследований относительно качества принимаемых и уже действующих нормативных правовых актов, а также их реализация правоприменителями возможны при взаимодействии государства и общественных институтов. Обязательным условием эффективности мониторинга должно являться активное участие в нем гражданского общества в лице четырех основных участников этого партнерства: корпораций частнопрактикующих юристов, научных школ, правозащитных организаций и средств массовой информации.
Вовлечение структур гражданского общества (научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.
Исходя из принципа информационной открытости, предложения в проект доклада федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения перед их направлением в Минюст России предполагается подвергать публичному обсуждению, анализу со стороны независимых экспертов и с этой целью публиковать их в средствах массовой информации и размещать на официальных сайтах в сети Интернет.
Результаты проведения мониторинга правоприменения должны отражаться в ежегодном докладе Президенту Российской Федерации, подготавливаемом Минюстом России. Очевидно, что недостатки нормативных правовых актов и их юридико-техническое несовершенс-
тво существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность. Это связано с тем, что при разработке нормативных правовых актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники, необходимость учета которых доказана юридической наукой, а также положения действующих нормативных правовых актов.
В настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению.
Безусловно, необходимо использовать все то ценное, что содержится в старых актах СССР и РСФСР, и при необходимости инкорпорировать содержащиеся в них нормы в действующее законодательство.
Как уже отмечалось, в мае 2011 года в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации был издан подготовленный Минюстом России Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».
Данный документ направлен на создание единого правового механизма, который позволит формировать последовательную и обоснованную правоприменительной практикой законотворческую деятельность.
Законотворческая деятельность будет планироваться на основании его результатов. Осуществление мониторинга правоприменения позволит вести учет законодательства Российской Федерации, осуществлять контроль необходимый для анализа планируемых и фактических результатов правотворчества и правоприменения.
Реализуя предоставленные полномочия, на первоначальном этапе исполнения Указа
Президента Российской Федерации Минюстом России подготовлены и Правительством Российской Федерации утверждены постановление от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения», распоряжение от 19.08.2011 № 1471-р, которым утверждены планы мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 и на 2012 годы.
Следует отметить, что в 2011 году к выполнению плана мониторинга правоприменения были привлечены МВД России, МЧС России, Минздравсоцразвития России, Минфин России, Минрегион России, Минэкономразвития России, Росрыболовство, а также высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ими осуществлялся мониторинг реформирования полиции, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсов, а также противодействия их незаконному обороту, обеспечения населения медикаментами, лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; оказания медицинской помощи различным категориям граждан, охраны и защиты семьи и детства, развития здорового образа жизни, развития электронной торговли и электронного документооборота, межрегиональных автомобильных перевозок, государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, в сфере соблюдения законодательства в области кадастрового учета при предоставлении государственных и муниципальных услуг, таможенного регулирования и в области рыболовства).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также включились в процесс мониторинга, ими издано более 40 актов, организующих эту деятельность на региональном уровне. После принятия Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» региональными властями было принято 13 нормативных правовых актов (республики Адыгея, Коми, Тыва, Ставропольский край, Архангельская, Вологодская, Мурманская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и ЯмалоНенецкий автономный округ) и, по имеющейся информации, во многих регионах разработаны
соответствующие проекты, которые в настоящее время проходят процедуру согласования.
На Минюст России возложено полномочие по осуществлению мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Министерство юстиции Российской Федерации, понимая важность общеобязательности исполнения судебных решений и разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации об обеспечении единства конституционно-правового поля Российской Федерации и повышения уровня исполнений судебных решений, начиная с 2009 года проводит мониторинг реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации.
В рамках проведения мониторинга, Министерство юстиции Российской Федерации взаимодействует с Конституционным Судом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставляющих информацию о реализации конкретного судебного акта.
Как показывает мониторинг, с 1992 года Конституционным Судом Российской Федерации принято 110 постановлений и определений, которыми признаются неконституционными отдельные положения федеральных законов и из которых вытекает необходимость внести определенные изменения в федеральные законы. При этом с каждым годом количество принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации решений увеличивается (с 1992 -2007 гг. — 45 решений, в 2008 г. - 11 решений, в 2009 г. — 14 решений, в 2010 г. - 17 решений, в
2011 г. — 22 решения).
В большинстве случаев эти решения затрагивают вопросы в сфере уголовной юстиции и судоустройства, включая вопросы прокуратуры, адвокатуры, нотариата. Существует значительное количество решений, направленных на выявление конституционно-правового смысла норм в сфере социальных прав граждан. Они посвящены самым различным проблемам, включая пенсионное обеспечение, социальную защиту лиц, пострадавших от радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранов труда, ветеранов боевых действий, участников Великой Отечественной войны,
налогового законодательства, по вопросам социальной защиты граждан и охраны их здоровья, денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных выплат, социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских местностях, содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, торгового мореплавания Российской Федерации.
По результатам мониторинга правоприменения по состоянию на февраль 2012 г. реализовано 66 решений, принятия нормативных правовых актов требуют 44 решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на
2012 год, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2011 № 2425-р, Правительством Российской Федерации запланировано внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 4 законопроектов, разработку которых осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации и направленных на реализацию 4 постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а именно от 02.02.1996 № 4-П, от 16.05.2007 № 6-П, от 31.01.2011 № 1-П, от 20.07.2011 № 19-П.
Безусловно, эффективность проведения мониторинга невозможна без активного участия в этом процессе общественности, различных корпораций и профессиональных союзов, представителей бизнеса, которые наиболее приближены к правоприменительной практике и к социальной среде, выражают гражданскую позицию и непосредственно запросы граждан и юридических лиц. Понимая это, Министерством юстиции Российской Федерации приняты все необходимые меры, направленные на вовлечение как можно более широкого круга институтов гражданского общества в процесс мониторинга правоприменения. Нами подписаны 8 соглашений о взаимодействии в сфере мониторинга правоприменения, которые предусматривают взаимное сотрудничество и обмен информацией по мониторингу правоприменения, проведение совместных мероприятий. В Научном центре правовой информации при Министерстве юстиции РФ создан научный журнал «Мониторинг правоприменения», который начнет выходить с мая 2012 г.
В декабре 2011 года в Минюсте России проведено расширенное заседание Общественного Совета при Министерстве юстиции Российской Федерации, на котором содержательно обсуждены вопросы организации мониторинга правоприменения и перспективы его развития. На заседании принято решение о создании Экспертного совета по мониторингу правоприменения при Минюсте России, который должен стать экспертным и консультативным центром мониторинга правоприменения. Его состав сформирован из представителей общественных и иных некоммерческих организаций, научных и образовательных организаций, адвокатских образований и иных организаций, обладающих познаниями в области права, экспертными знаниями и (или) информацией о правоприменительной практике в различных областях права.
На текущей момент уже проведено два заседания Экспертного совета, обсуждена структура доклада Президенту Российской Федерации, принято решение о проведении его членами мониторинга правоприменения по выбранным ими отраслям законодательства, организовано on-line общение.
На 15 мая 2012 года запланировано проведение в Санкт-Петербурге конференции, посвященной вопросам правоприменения.
В настоящее время в рамках реализации полномочий Минюста о методическом сопровождении деятельности по мониторингу правоприменения подготовлены для субъектов данного процесса рекомендации о его организации.
Безусловно, принимаемые меры направлены на системное проведение мониторинга правоприменения.
Представляется, что изучение правоприменительной практики должно предшествовать принятию решения о подготовки проектов нормативных правовых актов и должно проводиться на постоянной основе.
В 2012 году Министерству предстоит подготовить первый доклад Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения, который должен основываться на выводах правоприменительной практики, мнении федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и общественности.
Планирование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации неразрывно взаимосвязано с результатами
мониторинга правоприменительной практики. В соответствии с положениями Указа проект доклада, подготовленный Минюстом России, содержит мотивированные и основанные на правоприменительной практике предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на последующий год, что обеспечит системность планирования законодательного процесса, позволит избежать про-
тиворечий и просчетов при подготовке законопроектов.
Стабильная законотворческая работа федеральных органов исполнительных органов, основанная на результатах мониторинга правоприменения, обеспечит системность и комплексность нормативно-правового регулирования и послужит базой для формирования стратегии правового развития России.
