CC BY
197
Благовещенский Николай Юрьевич
Создание портала мониторинга правоприменения на основе системы ведения федеральных регистров и государственных реестров Минюста России
Аннотация: Рассматривается проблема создания информационно-аналитического ресурса (портала), обеспечивающего решение задач мониторинга правоприменения в соответствии с основополагающими нормативными документами. Формулируются основные требования к созданию портала, анализируются возможности создания портала на основе системы ведения федеральных регистров и государственных реестров «Нормативные правовые акты Российской Федерации» единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России. Описываются основные этапы создания портала и направления его развития.
Ключевые слова: портал, ресурс, правовая информатика, автоматизированное рабочее место, государственные регистры.
Введение
Правовая информатизация России содействует повышению уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных актах.
Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правореализационной деятельности, что возможно только в результате активного участия государственных структур в процессах формирования и актуализации банков правовой информации.
Одной из основных задач правовой информатизации является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации.
Единство правового пространства Российской Федерации можно определить как обусловленное Конституцией Российской Федерации состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства).
Учитывая, что правоприменительная практика играет существенную интегрирующую роль, связывая в единое целое юридическую действительность и нормативные правовые
предписания, правовые идеи и принимаемые на их основе решения, в мае 2011 года в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации издан подготовленный Минюстом России Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации (далее - Указ, [1]).
Данный документ направлен на создание единого правового механизма, который позволит формировать последовательную и обоснованную правоприменительной практикой законотворческую деятельность. Указ предусматривает участие в данном процессе не только государственных структур, но и уделяет большое значение участию граждан и структур гражданского общества.
Указ является базовым документом для организации системной законотворческой работы с учетом правоприменительной практики нормативных правовых актов.
Процесс мониторинга правоприменения включает в себя правовые, организационные и технологические компоненты, взаимосвязанные между собой и влияющие друг на друга. Правовые нормы определяют состав и структуру банков данных правоприменения, состав, полномочия и обязанности структур, участву-
ющих в формировании банков данных, влияют на требования к технологическим процессам, вычислительной технике и программному обеспечению. Особенно важным и определяющим для состояния банка правовой информации становится сочетание этих компонентов в случае, когда правовая база данных формируется государственными структурами и требует взаимодействия органов власти различного уровня и подчиненности.
В настоящей статье рассмотрены вопросы обеспечения мониторинга правоприменения на основе создания постоянно действующего Интернет - ресурса Портала о состоянии законодательства и мониторинга правоприменения.
Общие сведения о мониторинге правоприменения
Обеспечение проведения мониторинга правоприменения предполагает ведение мониторинга законодательства Российской Федерации, осуществление анализа планируемых и фактических результатов правотворчества и правоприменения, формирование и распространение правовой информации о тенденциях, складывающихся в правовом поле, актуальных вопросах законодательства и правоприменительной практике.
Проведение эффективного анализа и подготовка обоснованных выводов о правоприменении, формирование правовой политики государства в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации, невозможны без использования максимально широкого спектра видов информации, получаемой от различных источников ее формирования.
Это корреспондируется с гарантиями доступа к информации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и судов, закрепленными федеральными законами от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Эффективность проведения мониторинга возможна только при активном участии в этом процессе общественности, различных корпораций и профессиональных союзов, представителей бизнеса, которые наиболее приближены к правоприменительной практике и к социальной среде, выражают гражданскую позицию и непосредственно запросы граждан и юридических лиц.
В настоящее время в России сложились предпосылки для создания постоянно действующего Интернет - Портала о правоприменении. На текущий момент можно констатировать, что граждане проявляют всё больший интерес к современным информационно-коммуникационным технологиям, растёт число граждан, которые активно пользуются различными мобильными и Интернет - проектами в целях защиты своих прав и свобод. Необходимо также отметить, что обеспечение свободного доступа граждан к информации и их участия в правотворческом процессе является одной из важнейших составляющих в противодействии коррупционным проявлениям.
Применение современных технологий при организации мониторинга правоприменения позволит оперативно реагировать на необходимость конкретизации норм в нормативных правовых актах или на совершенствование правоприменительной практики. Таким образом, представляется, что это будет удобной формой взаимодействия государства и граждан через Интернет, которая будет наполнена реальным содержанием.
Цели и задачи создания Портала
Основными целями создания и развития Портала о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения являются:
> предоставление пользователям достоверной и актуальной информации о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменении, создание условий для удобного получения данной информации для различных категорий лиц и организаций;
> организация сбора и обработки информации от субъектов мониторинга правоприменения, поименованных в Указе Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также граждан, структур гражданского общества, иных пользователей сети Интернет о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации и предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации;
> информирование федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных органов при планировании ими законопроектной деятельности;
> информационная поддержка принятия решений при решении задач мониторинга правоприменения, совершенствования деятельности органов государственной власти.
Поставленные цели должны быть достигнуты за счет создания системы раскрытия информации о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения, которая позволит пользователям оперативно получать доступ к нормативным правовым актам, международным договорам, судебным решениям и информации о практике применения нормативных правовых актов.
Создание и функционирование Портала обеспечит пользователям сети Интернет при его посещении свободный доступ к законодательству Российской Федерации и практике его применения, а также позволит оставить имеющуюся у пользователей информацию, сведения или комментарии о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, предложения по их совершенствованию.
Доступ пользователей к Порталу предусматривается на бесплатной основе, что будет способствовать повышению юридической грамотности населения и их правовому просвещению.
Развитая система навигации (между сайтами государственных и судебных органов) и перекрестных ссылок (например, с нормативного правового акта Российской Федерации на информацию о практике его применения, соответствующие судебные решения, разъяснения по вопросам судебной практики) на Портале обеспечат удобный и последовательный поиск необходимой информации о практике правоприменения как для юристов, институтов гражданского общества, так и для граждан.
Органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления будет предоставлена возможность получения информации, сведений о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации, имеющихся у различных институтов гражданского общества, организаций, граждан.
Появится возможность публичного обсуждения проблем правоприменения и предложений по их устранению в режиме реального времени, переписки между пользователями, а также с федеральными органами исполнитель-
ной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другими субъектами мониторинга правоприменения.
Информацию, собранную на Портале, планируется использовать при подготовке проектов докладов Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения, формировании ежегодных планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и мониторинга правоприменения, предложений по совершенствованию деятельности органов государственной власти. Кроме того, данная информация будет направляться высшим судебным органам для ее использования при издании ими разъяснений по вопросам судебной практики.
Предполагается, что создаваемый Портал обеспечит взаимодействие с иными государственными информационными системами, что позволит получить наиболее полную информацию о правоприменении в соответствующей области законодательства (например: результаты общественного обсуждения законопроектов, публичных консультаций, основания для их разработки и т.д.) и сформировать условия для публичного представления предложений граждан и институтов гражданского общества с использованием специализированного ресурса в сети Интернет.
Кроме этого предполагается, что создание вышеуказанного Портала будет способствовать снижению уровня коррупции посредством придания высокого уровня открытости процессам взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества.
Создание Портала также позволит:
> обеспечить информационное взаимодействие Портала с существующими информационными ресурсами федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
> расширить возможности ведения федеральных регистров и государственных реестров в подсистеме «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, позволяя ссылаться на документы по мониторингу правоприменения и конкретные судебные решения;
> собирать и анализировать сведения об информационных потребностях пользователей, а также их мнения о работе Портала и качестве предоставляемых информационных услуг.
Предпосылки создания Портала на основе действующего информационного ресурса Минюста России
Положение о мониторинге правоприменения (далее - Положение), определённое Указом, и Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - Методика), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 г. Москва «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» (далее -Постановление, [2]) задают общие требования к Порталу и формируют объективные предпосылки создания Портала на основе действующего информационного ресурса Минюста России.
Создаваемый Портал предназначен для информационно-аналитического обеспечения мониторинга правоприменения в соответствии с Положением, определённым Указом и свободного доступа к законодательству Российской Федерации и практике его применения.
В соответствии с Положением мониторинг правоприменения предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с Указом на Министерство юстиции Российской Федерации возложены функции методического обеспечения мониторинга правоприменения.
Также Министерство юстиции Российской Федерации координирует работы по мониторингу правоприменения, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти.
В сферу мониторинга правоприменения, согласно п. 2 Положения, подпадают, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно Методике, текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в от-
ношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, а оперативный мониторинг - в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
В соответствии с п. 8 Методики для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, информация о практике их применения анализируется и оценивается, в частности, по таким показателям, как:
> несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
> наличие нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы;
> несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;
> искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;
> несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации;
> наличие в нормативном правовом акте кор-рупциогенных факторов.
В целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов должны анализироваться, в частности, несоблюдение пределов компетенции органа при издании нормативного правового акта, наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных
факторов, наиболее часто встречающиеся кор-рупциогенные факторы в нормативных правовых актах, количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом.
Наконец, в интересах обеспечения требований положения и Методики представляется, что сбор и анализ информации о практике правоприменения и предложений во внесению изменений в нормативные правовые акты от различных субъектов мониторинга правоприменения, поименованных в Указе, может быть эффективным, если данные сведения и предложения будут опираться на единый правовой ресурс, включающий информацию о нормативных правовых актах всех уровней, от федерального до муниципального.
Таким образом, согласно указанным требованиям, Портал должен представлять интернет-ресурс, интегрированный с единой государственной системой сбора нормативных правовых актов всех уровней от федерального до муниципального и дополнительной информации, включая правовую и антикоррупционную экспертизу правовых актов, сведений о судебных решениях, актов органов прокуратуры и иных дополнительных сведений. Данный правовой ресурс должен обладать возможностями ссылочной целостности, широкими возможностями поиска и анализа информации о нормативных правовых актах с учётом ссылочных связей, в том числе по практике правоприменения.
На базе данного интернет-ресурса должно быть создано необходимое коммуникативное пространство, обеспечивающее возможности совместной работы органов государственной власти, граждан и общественных организаций.
В наибольшей степени указанным требованиям соответствует подсистема «Нормативные правовые акты Российской Федерации» единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, которая должна стать основой для создания Портала.
Система ПС НПА ЕСИТО как основа портала мониторинга правоприменения1
Начиная с 1999 года при решении комплексной задачи по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации и в целях обеспечения реализации конституцион-
1 Подробно характеристики системы ПС НПА ЕСИТО и перспективы её развития рассмотрены в [3].
ного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации Министерство юстиции Российской Федерации в сети Интернет обеспечивает доступ граждан и организаций к сведениям о нормативных правовых актах:
> Федерального законодательства;
> Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
> Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
> Фонда международных документов и соглашений;
> Реестра уставов муниципальных образований и реестра муниципальных образований;
> Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Существующая в Минюсте России подсистема «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (далее - ПС НПА ЕСИТО) обеспечивает формирование и ведение единого информационного пространства нормативных правовых актов (далее - НПА) в Российской Федерации. Информационное пространство ПС НПА ЕСИТО создается на основе интеграции информационных подпространств подсистемы федерального законодательства, федерального регистра НПА субъектов РФ, реестра уставов муниципальных образований, реестра муниципальных образований, регистра нормативных правовых актов муниципальных образований.
ПС НПА ЕСИТО построена с учетом общесистемных принципов построения информационных систем. ПС НПА ЕСИТО поддерживает масштабируемость и расширяемость функциональных блоков, допускает последующую модернизацию и развитие. Модульная архитектура позволяет быстро решать задачи расширения функциональных возможностей ПС НПА ЕСИТО. Масштабируемость обеспечивает возможность наращивания вычислительной мощности и ресурсоемкости за счет тиражирования унифицированных решений и использования типовых модулей.
ПС НПА ЕСИТО поддерживает сопряжение с системами, которые уже функционируют на объектах Минюста России.
ПС НПА ЕСИТО представляет собой территориально распределенную систему в составе
комплексов программно-технических средств регионального уровня, расположенных в территориальных управлениях Минюста России в субъектах Российской Федерации, комплексов программнотехнических средств федерального уровня, развернутых в ФБУ НЦПИ при Минюсте России.
По состоянию на 22 мая 2012 года в центральную базу данных загружено 2 634 978 нормативных правовых актов. В таблице 1 представлены сведения по отдельным разделам из центральной базы данных.
Общий объем ежемесячных поступлений составляет порядка 60 тысяч нормативных правовых в месяц.
Помимо вышеуказанных нормативных правовых актов в ПС НПА ЕСИТО доступны и дополнительные сведения к ним: информация о юридической экспертизе, заключения органов прокуратуры, опубликование и обнародование решения судов об оспаривании актов, предписания ФАС России и т.д., что обеспечивает системный и комплексный подход в обеспечении доступа граждан к правовой информации, федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
С учётом актуальных редакций нормативных правовых актов, заключений антикоррупционной и правовой экспертизы, актов органов прокуратуры и судебных органов в системе содержится более 4,5 млн полнотекстовых документов.
Необходимо отметить, что заключения правовой и антикоррупционной экспертизы, акты органов прокуратуры и судебных органов являются важной составляющей информации, используемой при осуществлении мониторинга правоприменения.
Единая система ссылок в нормативных правовых актах и дополнительных сведениях создает
возможность поиска информации о правоприменении по связям между документами единой интегрированной базы данных ПС НПА ЕСИТО.
Принимая во внимание имеющийся правовой фонд Минюста России, учитывая координирующую роль ведомства в организации мониторинга правоприменения в Российской Федерации, создание Портала на основе действующих информационных ресурсов Минюста России (ПС НПА ЕСИТО) позволит комплексно подойти к организации деятельности по мониторингу правоприменения и получить эффективный инструмент в оценке действующего законодательства.
Представляется, что для системы ведения федеральных регистров и государственных ПС НПА ЕСИТО в перспективе на ближайшие 5-7 лет должны быть обозначены следующие ориентиры:
> наличие юридически значимого банка данных правовой информации и взаимосвязанного правового контента. Оценка (нижняя) по объему НПА (объем - не менее 10 млн НПА) дана исходя из сформировавшегося объема поступлений в 2009-2012 годах, правовой контент -информация о судебных решениях и другая правовая информация, являющаяся дополнительной, но необходимой частью регистра;
> максимально полная автоматизация процессов формирования и раскрытия информации на всех уровнях. Предполагается, что процесс поступления нормативного правового акта в Федеральный регистр максимально автоматизирован, ручная работа по правке, форматированию текста, расстановке ссылок, заполнению реквизитов сведена к минимуму, обеспечено минимальное время обработки НПА от поступления документа в Федеральный регистр до его публикации в системе раскрытия;
Таблица 1. Количество нормативных правовых актов в центральной базе данных ПС НПА ЕСИТО по состоянию на 22.05.2012
№ п/п Регистр Количество документов, ед.
1 Федеральное законодательство 203 593
2 Акты министерств и ведомств 102 960
3 Международные документы 736
4 Федеральный регистр - акты субъектов РФ 653 370
5 Реестр уставов муниципальных образований 183 497
6 Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 1 685 202
7 ИТОГО: 2 829 358
> обеспечение непрерывного мониторинга баз данных (технологического и правового, автоматического и экспертного) в интересах актуальности и достоверности хранящейся в регистре правовой информации и эффективного функционирования на базе регистра системы контроля правоприменения в едином правовом пространстве Российской Федерации;
> обеспечение полной интеграции с информационными ресурсами и системами, на основе интеграции обеспечено взаимодействие с органами государственной власти на всех уровнях, общественными организациями, коммерческими организациями и отдельными гражданами.
Характеристика создаваемого Портала
Портал предполагается интегрировать с подсистемой «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, в том числе за счёт использования базы данных ПС НПА ЕСИТО и сервисов портала zakon.scli.ru. и создать его в виде отдельной страницы на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации.
Информация о правоприменении на Портале должна быть структурирована и тематически организована.
Информация, собранная в процессе мониторинга правоприменения и отображаемая на Портале, накапливается в Единой интегрированной базе данных законодательства и правоприменения (далее ЕИБДЗиП).
Информация о нормативных правовых актах Российской Федерации в ЕИБДЗиП формируется на основе действующего и наиболее полного информационного ресурса Министерства юстиции Российской Федерации - подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационнотелекоммуникационного обеспечения Минюста России.
Наполнение ЕИБДЗиП информацией о правоприменительной практике осуществляется за счет поступления материалов от федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, членов Экспертного совета при Министерстве юстиции, граждан и общественных организаций, а также за счет создания средств интеграции с правовыми порталами, с которыми
у Минюста России заключены соответствующие соглашения.
Портал должен обеспечить ведение и предоставление доступа к следующим видам информации:
> решения Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции;
> ежегодные планы мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утверждаемые Правительством Российской Федерации;
> ежегодные доклады Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации;
> результаты мониторинга правоприменения выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека;
> информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации (сведения, комментарии, аналитические материалы, разъяснения судебных органов, федеральных органов исполнительной власти, заключения независимых экспертов по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, статистическая информация);
> информация об инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации;
> предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации;
> проекты нормативных правовых актов Российской Федерации;
> показатели анализа ведения и применения законодательства.
Информационное обеспечение Портала должно содержать реляционные базы данных, обеспечивающие реализацию встроенных механизмов построения индексов и контроля целостности данных.
Архитектура Портала должна предусматривать возможность взаимодействия Портала и его компонентов со смежными информационными системами посредством передачи информации в заданных специфицированных и стандартизированных форматах представления данных
с использованием XML. Портал должен обеспечивать возможность подключения модулей и интерфейсов, реализующих обмен данными со смежными системами сторонних организаций с использованием стандартизированного протокола обмена сообщениями SOAP 1.2, одобренного и рекомендуемого к использованию Консорциумом всемирной паутины W3C.
Кроме того, должна быть предусмотрена функциональная возможность по обмену информацией в автоматическом режиме по сети Интернет и разработаны возможности интеграции с информационными ресурсами в т.ч. Федеральной службы охраны, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, ГАС «Правосудие».
Развитая система навигации (между сайтами государственных и судебных органов) и перекрестных ссылок (например, с нормативного правового акта Российской Федерации на информацию о практике его применения, соответствующие судебные решения, разъяснения по вопросам судебной практики). Навигация по разделам Портала должна осуществляться с помощью элементов структуры: меню, кнопок и гиперссылок.
При размещении пользователями информации функциональные и технические возможности Портала должны предусматривать средства идентификации и классификации пользователей Портала, направляемой ими информации.
Портал должен обеспечивать сбор и анализ сведений об информационных потребностях пользователей, а также их мнения о работе Портала и качестве предоставляемых информационных услуг. Также должна быть предусмотрена возможность обратной связи с пользователем, включая организацию работы «Гостевой книги», электронных анкет и опросных листов, в том числе проведение опросов и голосований и представление результатов опросов и голосований в графическом виде.
Портал предполагает удобный и последовательный поиск необходимой информации о практике правоприменения как для юристов, институтов гражданского общества, так и для граждан. В этой связи при создании Портала необходимо руководствоваться требованиями к эргономике и технической эстетике.
Возможности Портала должны также предусматривать предоставление выходной информации по запросам пользователей в т.ч. в виде отчетов, графиков, диаграмм.
Портал обеспечит возможность совместного обсуждения проблем правоприменения с использованием информации и приложений в единой среде коллективной работы и позволит, в том числе, создать коммуникативное рабочее пространство для взаимодействия рабочих групп и проектных команд, в рамках которых пользователи могут эффективно работать независимо от своего местонахождения.
Блок поиска Портала, в частности, должен обеспечивать поиск с учётом связей документов и практики правоприменения. Должен быть реализован поиск по прямым и обратным связям нормативных правовых актов, дополнительных сведений, судебных решений, документов по вопросам правоприменения, размещённым на Портале. Обращение к поиску по связям должно быть обеспечено также из карточки документа с возможностью задания фильтров по разделам базы данных сайта zakon.scli.ru.
К основным параметрам оценки социально-экономической эффективности Портала относятся:
> использование информации размещаемой на Портале его пользователями при осуществлении мониторинга правоприменения;
> использование информации размещенной на Портале при формировании планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти;
> использование Портала при подготовке проектов докладов Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации;
> динамика численности граждан, зарегистрировавшихся на Портале, а также общий уровень посещаемости интернет-ресурса;
> динамика публикации гражданами и организациями проблем, обращений, запросов и иных документов на Портале, а также уровень комментарийной (обсуждение документов, общение с участниками Портала).
Основные этапы создания и развития Портала
Создание Портала в 2012 году, очевидно, является лишь первым шагом в развёртывании Минюстом России полноценной информационной системы мониторинга правоприменения.
Создание Портала и его последующая эксплуатация на постоянной основе нуждает-
ся в правовом, организационном и ресурсном обеспечении.
В 2013 году и последующих годах для развития Портала необходимо решение следующих задач:
> принятие правовых актов, необходимых в связи с эксплуатацией Портала и его дальнейшим развитием, в том числе, возможно, изменений в основных нормативных документах - Положении и Методике мониторинга правоприменения;
> обеспечение функционирования Портала и актуальности информации о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения, отображаемой на Портале;
> координация деятельности всех участников мониторинга правоприменения;
> обеспечение ежегодного финансирования Портала;
> популяризация Портала среди пользователей интернета;
> модернизация Портала.
Для решения указанных задач потребуется осуществить комплекс мероприятий и определить ответственные структурные подразделения Минюста России и (или) уполномоченные организации.
На первоначальном этапе необходимо будет разработать проекты правовых актов Минюста России, регламентирующих эксплуатацию Портала, подготовить проекты актов Минюста России о вводе в опытную эксплуатацию, а затем в промышленную эксплуатацию.
Для обеспечения функционирования Портала потребуется обеспечить системное обслуживание, сервисное сопровождение, техническое обслуживание. Указанную работу предлагается возложить на организацию, определенную по результатам конкурса (далее - уполномоченная организация).
Создание и развитие Портала предполагается обеспечить в два этапа:
> 2012 - создание Портала;
> 2013 и последующие годы - эксплуатация Портала.
На 1-м этапе в 2012 планируется:
> провести конкурсные процедуры на разработку Портала;
> апробировать технические и программные решения при создании опытного образца Портала;
Приемка работ будет осуществляться специально созданной экспертной комиссией.
Кроме того, должны быть разработаны проекты соглашений с органами власти и управлениями - держателями соответствующей для организации информационно-правового обмена.
На 2-ом этапе - 2013 год и последующие
годы:
> разработать необходимые правовые и нормативно-технические документы, регламентирующие порядок работы различных категорий пользователей с Порталом и правовой статус данной системы,
> обеспечить надежное функционирование Портала.
В ходе реализации возможна разработка и внедрение дополнительных функциональных возможностей Портала.
Заключение
Развитие информатизации в России неизбежно должно привести к тому, что информационные системы станут неотъемлемой частью жизни, причём основным этапом лет через 5-7 будет взаимопроникновение систем. Можно будет говорить об информационном государстве. Целью такой информатизации является эффективное государство, в котором процессы отличаются прозрачностью, а также актуальностью, доступностью, достоверностью и ссылочной целостностью общественно и юридически значимой информации. Необходимо отметить, что прозрачность процессов формирования правовой информации в государстве может быть одним из условий и эффективного противодействия коррупции.
Представляется, что создание Портала о состоянии законодательства и мониторинга правоприменения послужит выполнению этих задач. В то же время создание Портала, очевидно, является лишь первым шагом в развёртывании Минюстом России полноценной информационной системы мониторинга правоприменения.
Кроме необходимых работ по сопровождению портала потребуется, в рамках опытной эксплуатации, провести мероприятия по сбору информации от участников процесса мониторинга правоприменения и от интегрированных правовых ресурсов. Также потребуется с учетом практики работы, в том числе по ежегодному плану мониторинга правоприменения, доработать нормативную базу по мониторингу право-
применения, обеспечить необходимую доработку и модернизацию программного обеспечения и определить дальнейшие пути развития системы мониторинга правоприменения.
Потенциальным результатом создания системы мониторинга правоприменения может стать формирование по единым правилам планов законопроектной деятельности органов государственной власти всех уровней, упорядочение правоприменительной практики, а также реальная возможность участия граждан и общественных организаций в законотворческой деятельности за счёт создания инструментов коммуникативного правового пространства на базе официальных государственных Интернет-ресурсов.
Литература:
1. Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с «Положением о мони-
торинге правоприменения в Российской Федерации»), «Собрание законодательства РФ», 23.05.2011, N 21, ст. 2930, «Российская газета», N 110, 25.05.2011
2. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». «Российская газета», N 186, 24.08.2011, «Собрание законодательства РФ», 29.08.2011, N 35, ст. 5081
3. Королёв С.М., Благовещенский Н.Ю. Практика ведения регистров в системе «Нормативные правовые акты Российской Федерации» единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации. - Электронное законодательство. Доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде. Сборник статей международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 2011
