CC BY
129
УДК 342
Черкасов Константин Валерьевич
доктор юридических наук Всероссийский государственный университет юстиции, Сыктывкарский государственный университет им. Питирима Сорокина,
Вятский государственный университет [email protected]
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках работы по проекту на тему: «Развитие антикоррупционного законодательства в сфере государственного управления».
Номер проекта 19-011-00729
В настоящей статье проанализированы отдельные организационно-правовые аспекты мониторинга правоприменения в современной России в ракурсе реализации государственной антикоррупционной политики. Определены юридические основы правового мониторинга. Изложена авторская позиция относительно следующих пяти моментов: сущности правоприменения; цели и задач мониторинга правоприменения, их соотнесения со SMART; содержания ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту России; реального значения Министерства юстиции России в процессе мониторинга правоприменения; роли Министерства юстиции России в процессе подготовки, формирования ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту России. Сделан вывод, что одной из основных проблем правоприменения в настоящее время является постоянно увеличивающийся объем законодательства и основанных на нём правоприменительных актов при наличии негативных факторов, которые отрицательно сказываются на эффективности и единообразии правоприменения, а в конечном счете - единстве правового пространства России. В свою очередь это самым непосредственным образом негативно влияет на результативность осуществления мер противодействия коррупции в сфере государственного управления.
Ключевые слова: правоприменение, мониторинг, правовое пространство, законодательство, правовой акт, доклад, федеральный орган исполнительной власти, государственное управление, коррупция, противодействие коррупции.
Мониторинг правоприменения по широкому кругу общественных отношений на систематической основе в качестве комплексной и плановой деятельности органов государства осуществляется в России сравнительно недавно. Его начало справедливо связывают с изданием Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» [1], утвердившем аналогичное положение, и принятием в соответствии с ним и в его исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» [2]. Дополнительно ежегодно Правительство России принимает план мониторинга правоприменения на будущий календарный год [3].
Особое значение с точки зрения обеспечения единообразия в процессе правового мониторинга играют разработанные Министерством юстиции России Рекомендации [4; 5]. Важными в исследуемой сфере представляются тематические акты федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, а также акты субъектов Российской Федерации [6-8]. Нельзя не отметить и осуществление правового регулирования «узкого» мониторинга правоприменения [9; 10], а равно деятельности организационно-структурных подразделений государственных органов, их взаимодействия в вопросах правового
мониторинга [11-13]. Обоснованное внимание спектру вопросов мониторинга правоприменения уделено на региональном уровне [14; 15], а равно и в юридической литературе, в том числе в контексте оптимизации государственного управления разного уровня и противодействия коррупции [17-22].
Более чем семилетний период небезуспешного осуществления требований и предписаний указанных нормативных актов, тем не менее, даёт основание говорить и о целесообразности актуализации некоторых теоретических и организационных задач, решение которых позволит оптимизировать мониторинг правоприменения, в некоторой степени повысить его эффективность. Речь, в частности, идёт о ряде позиций, требующих единого понимания, восприятия и некоторого уточнения.
Во-первых, что же, по сути, представляет собой мониторинг правоприменения? Конечно, его основная сущностная составляющая изложена на законодательном уровне, в соответствии с которым он есть процесс сбора, обобщения, анализа и оценки информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов. Подобное восприятие мониторинга правоприменения представляется весьма широким и в большей степени теоретическим. На практике мониторинг правоприменения сводится к плановому контролю за реализацией принятых нормативных правовых актов и систематическому наблюдению за возникающими, изменяющимися и прекращающимися
© Черкасов К.В., 2019
Вестник КГУ^ № 1. 2019
203
правоотношениями в той или иной сфере жизнедеятельности общества в результате действия нормы права. Исходя из этого, анализируются нормативные правовые акты, выстраивается их система, соотносятся нормы одного акта с другим, выискиваются коллизии, пробелы, проблемы реализации положений правового акта. Фактически он не только и не столько дополняет текущий контроль, осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти на плановой основе в общем порядке, сколько точечно акцентирует их внимание на вопросах правоприменения.
Во-вторых, в чём конкретно заключается цель и задачи мониторинга правоприменения и как они соотносятся со SMART (мнемонической аббревиатурой, используемой в менеджменте и проектном управлении для определения целей и постановки задач)? Основная цель правового мониторинга, обозначенная в нормативных документах, состоит в совершенствовании правовой системы Российской Федерации. Отсюда и его задачи, среди которых одна из важнейших - обеспечение единства правового пространства страны. В целом схема в диалектическом развитии видится такой: компетентный орган власти - утвержденная государственным органом норма права - субъект, на который распространяется норма права - ожидаемый положительный результат действия нормы права (не достигается, а следовательно, норма «не работает») - выявление проблемы посредством правового мониторинга - исправление ситуации. Негативный момент состоит в отсутствии обратной связи, аналитической информации от субъектов правоотношений - граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, на регулирование организации и деятельности которых и направлено действие правовых норм. Вместе с тем при подготовке плана мониторинга предусмотрен запрос предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.
В-третьих, что, в сущности, должен содержать в себе ежегодный доклад Правительства Российской Федерации Президенту России? Описание нерешенных проблем или перечень исполненного, решённого, осуществлённого в течение года? Данный документ является важнейшим инструментом механизма оптимизации законодательства [16]. По-видимому, цель подготовки и последующего представления доклада о мониторинге правоприменения имеет в своей основе то, что разрешение ряда проблемных вопросов входит в исключительную компетенцию главы государства, он активно использует как право законодательной инициативы, так и собственное нормотворчество, а также то, что Президент России, подписывая и обнародуя федеральные законы, фактически «завершает» законодательный процесс. В силу определенных обстоятельств он не должен иметь вид лишь отчета
о проделанной органами исполнительной власти и иными государственными органами работы. Доклад, помимо нормативно установленных позиций, по нашему мнению, должен содержать три раздела с изложением в первом из них информации о решённых в течение отчетного года проблемах (достижении прошлогодних плановых показателей); во втором - информации о текущем состоянии выявленных проблем; в третьем - информации о детальном перспективном плане реализации мероприятий по решению выявленных проблемных вопросов. Такая форма доклада представляется более практико-ориентированной, нежели существующая. Одновременно целесообразно представить план законопроектной деятельности Правительства России. Логичным видится также направлять аналогичный ежегодный доклад Правительства Российской Федерации в Государственную думу Федерального собрания России в порядке информирования, а также для перспективного внесения депутатами законодательных инициатив.
В четвёртых, каково реальное значение Министерства юстиции Российской Федерации в процессе мониторинга правоприменения? Правовые предписания наделяют данное ведомство координационными и методическими полномочиями по обеспечению осуществления мониторинга правоприменения иными федеральными органами исполнительной власти, но не раскрывают их содержание в подробностях. Подчёркнуто, что мониторинг правоприменения осуществляют все федеральные органы исполнительной власти, и это составляет их полномочия. При этом федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. Вопрос, в чём же конкретно состоят координация и методическое обеспечение со стороны Минюста России? На наш взгляд, в целом назначение данного органа в указанном процессе видится: в налаживании взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти в процессе осуществления правового мониторинга; в формировании статистической отчётности, её формы на основе информации от этих органов (сведение итогов мониторинга в единый документ); в разъяснении им неясных вопросов методики осуществления правового мониторинга, детализации и адаптации её предписаний (приспособлении); в запросе с федеральных и региональных государственных органов планов и сборе предложений по мониторингу правоприменения, их обобщении и координации; в доведении до сведения федеральных органов исполнительной власти отчётов о мониторинге правоприменения на региональном уровне, в том числе во избежание «двойного» планирования.
204
Вестник КГУ ^ № 1. 2019
В пятых, какова роль Министерства юстиции Российской Федерации в процессе подготовки, формирования ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту России и в чём она ещё должна состоять? Данный вопрос имеет в своей основе определённый нюанс, который заключается в том, что ведомство, курирующее ту или иную отрасль или сферу государственного управления (ответственный федеральный орган исполнительной власти) по понятным соображениям более компетентно, яснее воспринимает ситуацию и связанное с ней правоприменение. Вместе с тем не исключено и сознательное игнорирование отдельных проблемных аспектов, в частности выявленных представителями общественности, актуализация которых не видится данному органу необходимой, по крайней мере в данный период времени. В вопросах правового мониторинга Министерство юстиции России, несомненно, должно обладать статусом «определяющего», «главного» федерального органа исполнительной власти, обладающего правом давать официальное толкование и связанные с этим обязательные к исполнению указания. Но уже в нынешнем положении оно может и должно являться «площадкой» для диалога государственных структур и институтов гражданского общества в вопросах совершенствования правоприменения и оптимизации законодательства, а возможно, и своего рода арбитром в спорных и неоднозначных ситуациях, в том числе в процессе подготовки доклада главе государства.
Отметим, что вопросы совершенствования законодательства и практики его применения и собственно необходимости его мониторинга не утратят своей актуальности как минимум в ближайшие годы. Одна из основных проблем видится в постоянно увеличивающемся объеме законодательства и основанных на нём правоприменительных актов при наличии ряда негативных факторов. К сожалению, некоторые из позже принимаемых правовых актов в большинстве своём в какой-либо части не соответствуют или даже в какой-то мере противоречат правовым актам, изданным ранее. Как правило, речь идет об игнорировании прежних действующих положений, запоздалом внесении изменений в правовые акты, использовании иных формулировок, глаголов, предлогов и т. д. При этом подобное наблюдается как в правовых актах одинаковой, так и разной юридической силы, принятые как одним, так и разными государственными органами.
Всё это крайне затрудняет процесс приведения правовых предписаний в соответствие друг другу, не может отрицательным образом не сказаться на эффективности правоприменения, его единообразии, а в конечном счете - единстве правового пространства Российской Федерации. Более того, что крайне важно в современных социально-общественных условиях, обозначенные общие проб-
лемы российской правовой системы на практике существенно тормозят реализацию антикоррупционной государственной политики в масштабах страны, во многом выступают препятствием осуществления эффективных мер противодействия коррупции в сфере государственного управления, причём на всех его уровнях: федеральном, межрегиональном, региональном.
Существование «противоречивого» законодательства препятствует осуществлению должного контроля (надзора) в области требуемой применимости той или иной нормы правового акта антикоррупционной направленности. Отсюда, даже фокусируясь на мониторинге правоприменения в области противодействия коррупции в сфере государственного управления, установить истинное положение дел в этой области и внести необходимые коррективы не всегда представляется возможным. Несомненно, решение проблемы нейтрализации коррупционных проявлений и их негативных последствий в полной мере нереально без оптимизации как законодательства, так и практики его применения. При этом, безусловно, действенный мониторинг правоприменения способен качественно обеспечить функционирование механизма противодействия коррупции в сфере государственного управления.
Библиографический список
1. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 (с послед. изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. - 2011. - № 21. - Ст. 2930; 2014; № 30. - Ч. 2. - Ст. 4286.
2. Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 // Собр. законодательства РФ. - 2011. - № 35. - Ст. 5081.
3. Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2019 год: Распоряжение Правительства РФ от 29 августа 2018 г. № 1805-р // Собр. законодательства РФ. -2018. - № 36. - Ст. 5708.
4. Рекомендации по вопросам организации деятельности по мониторингу правоприменения, сбора информации и привлечения лиц и организаций к процессу мониторинга правоприменения: (утверждены Министерством юстиции РФ). - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Российское законодательство (версия Проф).
5. Рекомендации по использованию показателей мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы. - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Эксперт-приложение.
6. Об организации мониторинга правоприменения в Министерстве сельского хозяйства Россий-
Вестник КГУ^ № 1. 2019
205
ской Федерации: приказ Минсельхоза России от 20 июля 2016 г. № 316. - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Российское законодательство (версия Проф).
7. Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»: Приказ Генпрокуратуры России от 23 июня 2011 г. № 180. - Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс»: Эксперт-приложение.
8. Об организации в Минэкономразвития России работы по мониторингу правоприменения в Российской Федерации: Приказ Минэкономразвития России от 03 декабря 2015 г. № 905 // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Эксперт-приложение.
9. О рабочей группе по мониторингу и анализу правоприменительной практики в сфере предпринимательства: Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 2016 г. № 27-рп // Собр. законодательства РФ. - 2016. - № 8. - Ст. 1111.
10. О проведении мониторинга правоприменительной практики части 4 статьи 19.30 КоАП РФ: письмо Рособрнадзора от 30 мая 2018 г. № 05167. - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Эксперт-приложение.
11. Об утверждении Положения о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Распоряжение Председателя СФ ФС РФ от 25 апреля 2008 г. № 173рп-СФ. - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Эксперт-приложение.
12. Об Экспертном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации по мониторингу правоприменения в Российской Федерации: Распоряжение Минюста России от 12 апреля 2012 г. № 674-р. - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Эксперт-приложение.
13. План реализации в 2016 году мероприятий, предусмотренных Соглашением между ТПП России и Минюстом России о взаимодействии в сфере осуществления мониторинга правоприменения: (утвержден ТПП РФ 19 ноября 2015 г.). - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Эксперт-приложение.
14. О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на II полугодие 2018 года: Постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 28 июня 2018 г. № 678-У1. -Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс»: Региональное законодательство.
15. О результатах мониторинга правоприменения Закона Нижегородской области «Об отходах производства и потребления»: Постановление За-
конодательного собрания Нижегородской области от 26 июля 2018 г. № 693-VI. - Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Региональное законодательство.
16. Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2016 год. -Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»: Российское законодательство (версия Проф).
17. Варкова С.А. Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 10. - С. 30-34.
18. Гусев А.Ю. Значение мониторинга правоприменения для совершенствования законодательства о социальном обеспечении // Российский судья. - 2016. - № 2. - С. 47-49.
19. Петров Д.А. Контроль в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства: мониторинг правоприменения // Журнал предпринимательского и корпоративного права. - 2016. -№ 3. - С. 51-54.
20. Черкасов К. В. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / под ред. П.П. Сергуна. - Саратов: Саратовский юридический ин-т МВД России, 2006.
21. Черкасов К.В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа / под ред. П.П. Сергуна. - Саратов: Поволжский (г. Саратов) юридический институт (фил.), 2008.
22. Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 89-95.
References
1. O monitoringe pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta RF ot 20 maya 2011 g. № 657 (s posled. izm. i dop.) // Sobr. zakonodatel'stva RF. - 2011. - № 21. - St. 2930; 2014; № 30. - CH. 2. -St. 4286.
2. Ob utverzhdenii metodiki osushchestvleniya monitoringa pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 19 avgusta 2011 g. № 694 // Sobr. zakonodatel'stva RF. - 2011. - № 35. -St. 5081.
3. Ob utverzhdenii plana monitoringa pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii na 2019 god: Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 29 avgusta 2018 g. № 1805-r // Sobr. zakonodatel'stva RF. - 2018. -№ 36. - St. 5708.
4. Rekomendacii po voprosam organizacii deyatel'nosti po monitoringu pravoprimeneniya, sbora informacii i privlecheniya lic i organizacij k processu monitoringa pravoprimeneniya: (utverzhdeny Ministerstvom yusticii RF). - Dostup iz sprav.
206
Вестник КГУ № 1. 2019
pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: Rossijskoe zakonodatel'stvo (versiya Prof).
5. Rekomendacii po ispol'zovaniyu pokazatelej monitoringa pravoprimeneniya v sfere gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
6. Ob organizacii monitoringa pravoprimeneniya v Ministerstve sel'skogo hozyajstva Rossijskoj Federacii: prikaz Minsel'hoza Rossii ot 20 iyulya 2016 g. № 316. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: Rossijskoe zakonodatel'stvo (versiya Prof).
7. Ob organizacii ispolneniya Ukaza Prezidenta Rossijskoj Federacii «O monitoringe pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii»: Prikaz Genprokuratury Rossii ot 23 iyunya 2011 g. № 180. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
8. Ob organizacii v Minehkonomrazvitiya Rossii raboty po monitoringu pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii: Prikaz Minehkonomrazvitiya Rossii ot 03 dekabrya 2015 g. № 905 // Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
9. O rabochej gruppe po monitoringu i analizu pravoprimenitel'noj praktiki v sfere predprinimatel'stva: Rasporyazhenie Prezidenta RF ot 16 fevralya 2016 g. № 27-rp // Sobr. zakonodatel'stva RF. - 2016. - № 8. -St. 1111.
10. O provedenii monitoringa pravoprimenitel'noj praktiki chasti 4 stat'i 19.30 KoAP RF: pis'mo Rosobrnadzora ot 30 maya 2018 g. № 05-167. -Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
11. Ob utverzhdenii Polozheniya o Centre monitoringa zakonodatel'stva i pravoprimenitel'noj praktiki (Centre monitoringa prava) pri Sovete Federacii Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii: Rasporyazhenie Predsedatelya SF FS RF ot 25 aprelya 2008 g. № 173rp-SF. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
12. Ob EHkspertnom sovete pri Ministerstve yusticii Rossijskoj Federacii po monitoringu pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii: Rasporyazhenie Minyusta Rossii ot 12 aprelya 2012 g. № 674-r. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
13. Plan realizacii v 2016 godu meropriyatij, predusmotrennyh Soglasheniem mezhdu TPP Rossii i Minyustom Rossii o vzaimodejstvii v sfere
osushchestvleniya monitoringa pravoprimeneniya: (utverzhden TPP RF 19 noyabrya 2015 g.). - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: EHkspert-prilozhenie.
14. O plane monitoringa pravoprimeneniya normativnyh pravovyh aktov Nizhegorodskoj oblasti, prinyatyhZakonodatel'nymSobraniemNizhegorodskoj oblasti, na II polugodie 2018 goda: Postanovlenie Zakonodatel'nogo sobraniya Nizhegorodskoj oblasti ot 28 iyunya 2018 g. № 678-VI. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: Regional'noe zakonodatel'stvo.
15. O rezul'tatah monitoringa pravoprimeneniya Zakona Nizhegorodskoj oblasti «Ob othodah proizvodstva i potrebleniya»: Postanovlenie Zakonodatel'nogo sobraniya Nizhegorodskoj oblasti ot 26 iyulya 2018 g. № 693-VI. - Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: Regional'noe zakonodatel'stvo.
16. Doklad o rezul'tatah monitoringa pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii za 2016 god. -Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»: Rossijskoe zakonodatel'stvo (versiya Prof).
17. Varkova S.A. Problemy organizacii monitoringa zakonodatel'stva i pravoprimeneniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. -2011. - № 10. - S. 30-34.
18. Gusev A.YU. Znachenie monitoringa pravoprimeneniya dlya sovershenstvovaniya zakonodatel'stva o social'nom obespechenii // Rossijskij sud'ya. - 2016. - № 2. - S. 47-49.
19. Petrov D.A. Kontrol' v otnoshenii sub"ektov malogo i srednego predprinimatel'stva: monitoring pravoprimeneniya // ZHurnal predprinimatel'skogo i korporativnogo prava. - 2016. - № 3. - S. 51-54.
20. CHerkasov K.V. Stanovlenie i razvitie instituta polnomochnyh predstavitelej Prezidenta Rossijskoj Federacii v federal'nyh okrugah / pod red. P.P. Serguna. - Saratov: Saratovskij yuridicheskij in-t MVD Rossii, 2006.
21. CHerkasov K.V Sistema organov gosudarstvennoj vlasti i upravleniya na urovne federal'nogo okruga / pod red. P.P. Serguna. - Saratov: Povolzhskij (g. Saratov) yuridicheskij institut (fil.), 2008.
22. CHesnokova M.D. Monitoring zakonodatel'stva i pravoprimenitel'noj praktiki: opyt sub"ektov Rossijskoj Federacii // ZHurnal rossijskogo prava. -2010. - № 8. - S. 89-95.
Вестник Kry^J № 1. 2019
207
