CC BY
29Казиев Зараб Газизович,
ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук, профессор
Есимова Айгерим Бисембаевна,
младший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК
ОТРАСЛЕВОЙ ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ: ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ, ЗАДАЧИ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ
Согласно Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», изучение состояния законодательства и правоприменительной практики, оценка эффективности реализации НПА является одной из целей правового мониторинга. Действующие «Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов», утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан 25 августа 2011 года, вменили в обязанность уполномоченных государственных органов добиваться этой цели путем постоянного сбора и анализа информации о состоянии ведомственного законодательства и правоприменения.
Разработанный Министерством юстиции и находящийся на рассмотрении в Парламенте республики законопроект «О правовых актах», также предусматривает оценку эффективности законодательства и его реализации в качестве одного из результатов правового мониторинга.
В системе решения задач правового регулирования общественных отношений Концепция правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан, в обобщенном виде наделяет правовой мониторинг функцией обеспечивающей подсистемы по совершенствованию законодательства и правоприменения и, одновременно, как целевую программу слежения за реализацией законодательного акта. Кроме того, мониторинг должен обеспечивать все каналы обратной связи и его результаты необходимо учитывать при
принятии законодательных, управленческих и иных решений, с широким привлечением общественного мнения.
Важными факторами необходимости создания надлежащего механизма правового мониторинга являются «План нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Нурсултана Назарбаева» и Послание Президента народу Казахстана от 30 ноября 2015 года, поскольку в них одним из главных условий дальнейшего укрепления казахстанской государственности названо обеспечение верховенства закона, которое в конечном счете станет основой социально-экономического роста страны. Правовой мониторинг в реализации этой институциональной реформы, как видится, выполнит роль обеспечивающей подсистемы [1].
К настоящему времени этап формирования понимания правового мониторинга как научного знания и как практической деятельности в основном завершен. В результате этого определены цели, задачи (в вариациях дефиниций, близких к общему пониманию), объекты и субъекты, принципы и виды правового мониторинга, методы и средства, используемые при этом, осуществлена организационно-правовая институализация, анализируется практический опыт его проведения, совершенствуется законодательство.
Тем не менее, в интересах проводимого исследования следует придерживаться понятий, наиболее точно и полно раскрывающих суть и содержание правового мониторинга.
В частности, мониторинг законодательства и правоприменительной практики представляет собой систематическую, комплексную, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан [2].
В наиболее обобщенном и универсальном виде правовой мониторинг является системой постоянных информационных наблюдений, дающей возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс) [3].
К сожалению, в отличие от изложенного формулировки дефиниций правового мониторинга и его задач, содержащиеся в Концепции правовой политики, Законе об НПА и Правилах проведения правового мониторинга, характеризуются пространностью и нечеткостью, размытостью и стилевой сложностью словосочетаний и предложений.
В частности, Закон «О нормативных правовых актах» и утвержденные в 2011 году для его исполнения постановлением Правительства «Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов», определяют правовой мониторинг как «деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации».
В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, определившей основные направления
развития правовой системы страны, говорится, что «для дальнейшего повышения конкурентоспособности отечественной правовой системы следует продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия. При этом особое внимание следует уделять прогнозно-аналитическому обеспечению правотворческой деятельности, которая будет основываться на постоянном мониторинге тенденций развития отраслей права и правовых систем, анализе практики применения нормативных правовых актов. Это позволит создать современную по содержанию и методам регулирования систему, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности по каждому акту, - его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта».
Необходимо отметить, что цели и задачи правового мониторинга в указанной Концепции напрямую не изложены, однако анализ ее положений позволяет говорить о том, что конечной целью правового мониторинга является оценка эффективности правовой системы и прогнозно-аналитическое обеспечение правотворческой деятельности по ее совершенствованию и реализации законных интересов человека и общества и, тем самым, отличается от цели, указанной в Законе, но отражает истинное предназначение правового мониторинга.
Такое разновекторное формулирование целей и задач правового мониторинга на уровне системообразующих нормативных документов, а на уровне Закона - нацеливание мониторинга на выявление и устранение дефектов только НПА, а не законодательства в целом, приводит к тому, что не выполняется главная цель мониторинговой деятельности. Академик Баймаханов М.Т. сформулировал ее как «обеспечение максимального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нем норм существующим на данный момент условиям жизни общества, потребностям поступательного развития страны, характеру экономических, социально-
политических, этнодемографических, духовных, межличностных и иных общественных отношений» [4].
Выполняет ли проводимый до настоящего времени правовой мониторинг свое предназначение, каковы его реальное состояние и перспективы?
Результаты десятилетней практики проведения правового мониторинга в Казахстане пока отличаются от концептуально провозглашенной цели.
Об этом свидетельствует содержание аналитических справок центральных и местных государственных органов по результатам мониторинга НПА и их применения, размещаемых в подсистеме «Правовой мониторинг» корпоративного портала Министерства юстиции, а также общие ежегодные итоги правового мониторинга.
В частности, уполномоченные органы в отчетных сведенияхосвещаюттолькоформально-юридические аспекты анализа нормативных правовых актов и выявленные в них дефекты. Причем нередко мониторинг осуществляется неполно и поверхностно, в отчетной информации, представляемой госорганами в Министерство юстиции, аналитические сведения в части определения эффективности своей правоприменительной деятельности отсутствуют, а п. 11 Правил проведения правового мониторинга, обязывающий использовать перечисленные в нем источники аналитической информации, вовсе не выполняется. Указанное обстоятельство является важным, так как оно не позволяет глубоко и качественно изучить и оценить состояние и эффективность законодательства, максимально учитывать общественное мнение в ходе осуществления государственной правовой политики и тем самым не реализуется сущностное предназначение правового мониторинга. Это влечет за собой и невыполнение задачи прогнозно-аналитического обеспечения нормотворческой деятельности.
Оценивая современное состояние проводимого мониторинга, приходится констатировать, что действующий механизм и его результаты решают только ту задачу, которая позволяет анализировать и корректировать качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной правотворческой компетенцией, оставляя «за бортом» ключевые цели правового мониторинга. Такой анализ и оценка действующих НПА и
правоприменительной практики в соответствии с классификацией видов этой деятельности следует отнести к текущему правовому мониторингу [3].
При всех обозначенных недостатках текущий правовой мониторинг необходим, так как выполняетвесьмаполезнуюработупоприведению нормативных правовых актов в соответствие действующему законодательству, устранению в них противоречий, пробелов, дублирования, технико-юридических и других изъянов. Об этом ярко свидетельствуют аналитические сведения, изложенные в Информациях Министерства юстиции в Канцелярию Премьер-Министра РК по ежегодным итогам проведения правового мониторинга НПА. Исходя из этого, текущий мониторинг должен проводиться постоянно, в установленном режиме.
Вместе с тем, нами уже отмечалось, что текущий мониторинг законодательства и правоприменительной практики не в полной мере соответствует главной идее создания правового мониторинга. Поступающая от уполномоченных органов отчетная информация в силу указанных причин не содержит оценки состояния законодательства и его действия в подведомственной сфере, не имеет анализа эффективности правоприменения и тем более - предложений по возможным мерам для достижения конечной цели правового мониторинга. Если взглянуть на эту проблему и с точки зрения задач и ресурсов (функциональных, организационно-штатных, кадровых,
временных) на проведение полноценного мониторинга, то уполномоченные органы ими в реальности не располагают, так как это уже другой уровень - исследовательский.
Таким образом, для решения этих задач необходим отраслевой правовой мониторинг - организация и проведение мониторинга на основе выбранного его объекта и проблемно-целевого подхода, т.е. необходимости изучения и анализа состояния нормативного регулирования и его исполнения, реализации всех целевых компонентов правового мониторинга, например, в масштабах отрасли деятельности госоргана, либо в рамках общественно-значимого вопроса, проблемы в какой-либо сфере общественных отношений и т.д.
Например, для проведения отраслевого правового мониторинга за основу может быть взята классификация отраслевой структуры законодательства [5].
Отраслевая структура сястечы зяковолисльства — еюы лряс.мв
отраслееое зинтв^шмсл! ев
спщ иальнае (вжувгра атр в в 7™ в) законедателъсгпбе
комплексное (меж-атраглебое) законодатель ггнее
— содержит норны одной отрасли права, предметом регулироз алия которой НЕЛЯ-ВТСЯ ^тфсла-гслгнтд сфера (рол) о&цнддши иншдвш выгорая третует при —однородных приемов ю ¡действия.
— содержат нормы подотрасли (реже ннгтжг.тгд) права, предметом ¡»егушроЕанжг которым явтяется траппа (вен) или совокупность групп (енлое)
едщйпмнныя мядшд п'
которая требует юридически однородных пр::емоЕ ннлжнии.
- Здесь формирование отрасли нпет ог юрвпнлесБоопо начала — метол-л: отрасль занжнолателъства. как □разило, совпадает с отраслью права (уголовное, груловое. з цднжцш^мг з ^шо л ат ель слво ).
- ¿лнсь формирование отрасли нлет от юридического начала — метода.: пол-отрасль или ндстплут пр ав а составляют законодательство. которое является частью спре л е дшаш отрасли ] акэнодателъстнл (горное, водное, лесное жшвдпвшм как внутриотраслевые Алемевгиъ: з кол огнч еско го з акоисалтельстна:.
— солерзагг но|шы нескольких отраслей прав а. регулирующих рл пличные тди -т облгественных имнид которые составляют относительно спеютоггепьную с фермой пест в ени он яд£зни. треттопптю зорилнчесзда разнородных способов ю!деиствия. ■ в делостныг ; мегол.
- ¿лнсь формирование отрасли юет не от юридического начала — метола. а от социального начала — предмета, и отрасль ышонодлтельстна состоит из норм различным отраслей права {заыонолаггльсгЕО о привата ;атги. местдом самоуправлении. хэ влнственвое
По этому же принципу может быть проведен тематический правовой мониторинг. Первый, хотя и незначительный, опыт такой работы имеется - Центром правового мониторинга в 2013 и 2014 годах проведен анализ законодательства и его реализации в социальной сфере, правового обеспечения трудовых отношений в Казахстане .
На наш взгляд, для качественного отраслевого правового мониторинга необходимо в рамках правил его проведения предварительно решить вопросы об объектах, субъектах и участниках мониторинга, источниковой базе исследования, методах и инструментах проведения такого вида мониторинговой деятельности. Отраслевой мониторинг следует проводить также на плановой основе, но в отличие от текущего -периодически.
В целом итоговые результаты этой аналитической деятельности непременно будут содержать оценку состояния и эффективности законодательства, правоприменения, предложения по их совершенствованию, выводы прогнозного характера.
Решению перечисленных задач отраслевого мониторинга способствует принятый Парла-
ментом к рассмотрению проект Закона РК «О правовых актах».
Согласно нему, «правовой мониторинг -система постоянного наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Республики Казахстан и практике его применения с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства, выработки предложений по его совершенствованию».
Кроме того, в законопроекте уполномоченным органам предоставлено право привлекать к правовому мониторингу научные и общественные организации, граждан, тем самым расширен инструментарий и круг источников информации для наиболее полного качественного его проведения.
Полагаем, что и действующий с 2016 года Закон РК «Об общественных советах» сыграет определенную позитивную роль в мониторинговой деятельности. Статьи 5,17, 20 Закона предоставляют общественным советам возможность быть активными участниками общественного мониторинга и дают право вносить предложения по совершенствованию законодательства и деятельности государственных органов.
Список литературы
1. Галиев Т.Т., Тлеухан Н.Т. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект. - Астана: Изд-во Парламента РК, 2008. - С. 53.
2. Сборник «Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления». Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.
3. Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. -С. 19-23.
4. Баймаханов М.Т. О роли мониторинга в совершенствовании нормотворчества / Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности. Сборник материалов международной научно-практической конференции 30 октября 2007 года. - Астана, 2007. - С. 17-22.
5. http://uris.org.ua/teoriya-gosudarstva-i-prava/struktura-sistemy-zakonodatelstva
Мащалада салалъщ щущыщтыщ мониторингтгц уйымдастыру мэселелер1 талщыланады. TYuin свздер: салалыщ щущыщтыщ мониторингтщ мащсаттары, талаптары.
В статье рассматриваются вопросы организации отраслевого правового мониторинга. Ключевые слова: цели, задачи отраслевого правового мониторинга.
In article discusses questions of the organization of sectoral legal monitoring. Keywords: purposes, tasks of the sectoral legal monitoring.
Зараб FазизYлы Цазиев,
КР Зацнама институты К^щыщтыщ мониторинг орталыгыныц жетекшг гылыми щызметкерг, з.г.к., профессор
Эйгерiм Бисембайщызы Еамова,
КР Зацнама институты К^щыщтыщ мониторинг орталыгыныц кшг гылыми щызметкерг
Салалыщ црцьщтьщ моnиториnгi: жалпы ргымы, мinдетi жэне жYргiзу MYMKind^i
Казиев Зараб Газизович,
ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н., профессор
Есимова Айгерим Бисембаевnа,
младший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК
Отраслевой правовой моnиториnг: общее поnятие, задачи и возможnости проведеnия
Kaziev Zarab Gazizovich,
a leading researcher at the Center of legal monitoring GU «Institute of the legislation Republic of Kazakhstan», Ph.D, professor
Esimova Aygerim Bisembaevna,
a junior researcher at the Center of legal monitoring GU «Institute of the legislation Republic of Kazakhstan»
Legal industry monitor: general concept, challenges and opportunities of conducting
