CC BY
15I 94 / № 4 (20) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА А.К. ^ИАИМУРУНОВА,
Ученый секретарь Института законодательства РК,
кандидат юридических наук
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МОНИТОРИНГА
В Казахстане сформирована система национального законодательства, в целом позволяющая обеспечить потребности юридической практики для ее оптимальной регламентации. Дальнейшее развитие, в большей степени, будет обусловлено результатами оценки действующей нормативно-правовой базы на предмет необходимости ее изменения, совершенствования. В общем виде этот подход заложен в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы, которой предложено уделить особое внимание прогнозно-аналитическому обеспечению правотворческой деятельности посредством института правового мониторинга. В перспективе к 2020 году планируется создание современной по содержанию и методам регулирования системы, наглядно отражающей все этапы нормотвор-ческой и правоприменительной деятельности по каждому акту, - его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта [1, с. 5].
Реализация концептуальной задачи видится в изучении имеющегося нормативного материала и дальнейшей научной разработки теории правового мониторинга, ее осмыслении, обобщении и внедрении во все стадии нормотворческо-го процесса.
В общем виде правовую основу мониторинга можно представить следующим образом. Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» закреплено правило о направлении проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, в обязательном порядке на научную экспертизу (правовую, экономическую, криминологическую, финансовую, экологическую, комплексную при необходимости и др.). В последующем научная правовая экспертиза была предусмотрена и на проекты концепций законопроектов.
Статьями 43 и 43-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» установлена обязанность уполномоченных органов о проведении мониторинга подзаконных нормативных правовых актов. В реализацию данной нормы
были приняты и действуют в настоящее время Правила ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2006 года № 817. На основе разработанных в 2008 году Институтом законодательства Республики Казахстан Методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов, отраслевые министерства осуществляют меры по проведению соответствующего сферам их деятельности мониторинга.
Недостатком этой работы является то, что она фактически ограничивается лишь мониторингом состояния урегулированности общественных отношений, предмета правового регулирования. При этом другая немаловажная сторона - анализ и обобщение результатов правоприменения - остается без внимания. То есть не решается главная задача - внедрение полученного результата мониторинга в нормотворческий процесс.
Следует заметить, что само понятие «правовой мониторинг» - емкое, многоплановое понятие, включающее несколько составляющих. Это и анализ собственной нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, и оценка качества отдельных нормативных правовых актов на соответствие международному и внутреннему законодательству, технико-юридическим требованиям и иным нормативам для выявления недостатков, и определение наиболее оптимальных, научно обоснованных путей, способов дальнейшего совершенствования системы законодательства.
Рассмотрим несколько доктринальных определений правового мониторинга. Так, Тихомиров Ю.А. характеризует его как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права» [1, с. 13].
Толмачева Н.Н. определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как
Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА
ОП7
метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения [2, с. 83].
Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан [3, с. 78].
Вышеизложенное позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс) [4, с. 30].
Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества (и реализации его результатов - нормативных правовых актов), отражающего общественные потребности на следующих стадиях:
- правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;
- подзаконного правотворчества;
- правоприменительной деятельности;
- осуществления правосудия.
Главной задачей мониторинга на стадии законотворчества является обеспечение максимального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нем норм существующим на данный момент условиям жизни общества,
потребностям поступательного развития страны, характеру экономических, социально-политических, духовных, межличностных и иных общественных отношений. Только решив эту главную задачу, можно обеспечить успех законотворчества в целом.
Однако чаще сформулировать задачу обеспечения соответствия норм закона потребностям общественного развития, провести прямую зависимость трудно из-за абстрактности тех и других. Хорошо уже то, что все вносимые на рассмотрение Мажилиса законопроекты подвергаются научной правовой экспертизе. Между тем такая экспертиза имеет один существенный недостаток: «экспертное заключение составляют специалисты, опираясь на свои знания и опыт, но, не проведя основательного мониторинга. Иначе говоря, экспертизу проводят в кабинетной тиши...». Предлагается в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» предусмотреть, что на оригинальный законопроект должно быть составлено экспертное заключение, основанное на объективном изучении регулируемых общественных отношений, путем проведения комплексной экспертизы [5, с. 16].
Другая задача мониторинга видится в анализе результатов только что осуществленного законодательного регулирования, чтобы продолжить работу по подготовке законодательных актов, в которых получит дальнейшее воплощение намеченная прежде и постоянно уточняемая законодательная стратегия и тактика.
Осуществлению такой задачи могло бы отвечать составление аналитических обзоров национального законодательства в разрезе как временных периодов, так и крупных отраслевых показателей. В этом направлении следует особо отметить работу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который вот уже несколько лет готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и организует его публичное обсуждение.
Как было отмечено выше, в настоящее время государственными органами осуществляется мониторинг подзаконных нормативных правовых актов, принятых или разработанных ими. С текущего года проводится мониторинг нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан. Вместе с тем, данное положение дел является половинчатым, требуется внедрение полноценного механизма правового мониторинга, который бы включал в себя не только мо-
~96 7 4 (20) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
ниторинг подзаконных нормативных правовых актов, но и всего массива законодательства Республики Казахстан, в том числе и международные договоры.
В настоящее время целесообразность проведения мониторинговой деятельности не вызывает сомнений. Выступая одним из способов совершенствования действующего законодательства, посредством мониторинга можно отслеживать весь жизненный цикл нормативного правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, применения, внесение изменений и дополнений, а также исполнения в правоприменительной деятельности. Поэтому необходимо дальнейшее внедрение в практику всех элементов правового мониторинга.
Несовершенство ныне действующей системы мониторинга подзаконных актов заключается в его разрозненности, ведомственном подходе. Структурные подразделения отдельно взятого органа, каждое в своей части, осуществляют мониторинг подзаконных актов, затем передают информацию в юридическую службу своего же органа, которая анализирует и ставит вопрос о принятии мер [6, с. 30].
Мониторинговая деятельность остро нуждается в централизованной координации и, прежде всего, в таком концептуально-методическом обеспечении, которое способствовало бы получению сопоставимых результатов мониторинга, осуществляемого различными государственными органами. Определение одного уполномоченного органа по правовому мониторингу позволит придать мониторингу всеобъемлющий, системный характер и наладить работу по отслеживанию результатов мониторинга.
Мировой практике известны несколько способов организации системы правового мониторинга [7, с. 106].
По субъектам, уполномоченным осуществлять эту деятельность, мониторинг классифицируется на централизованный, децентрализованный и смешанный.
В первом случае мониторинг осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура.
Во втором - проведение мониторинга не является чьей-либо прерогативой и любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные сообщества, институты и т.п.) вправе осуществлять указанную деятельность по собственной инициативе.
Смешанный способ организации системы правового мониторинга предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (государственных органов, учреждений, организаций и т.д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых мероприятий иными органами, учреждениями по поручению первых или в рамках своей компетенции.
Оптимальным вариантом для Казахстана будет являться применение смешанного способа организации системы мониторинга, выражающегося в законодательном закреплении за уполномоченным органом по правовому мониторингу функции по разработке концептуально-методических основ правового мониторинга и координации его проведения субъектами мониторинга.
Проведение правового мониторинга видится в следующих этапах:
1. Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В юридической науке правовой мониторинг подразделяется на следующие виды: мониторинг общественных отношений, мониторинг законопроекта, мониторинг закона, мониторинг правоприменения и т.д. [8, с. 271]. В зависимости от цели и вида мониторинга, корректируется методология его проведения.
2. Определение объекта мониторинга. В его перечень должен в будущем войти весь массив законодательства. На этой стадии собирается весь нормативный материал, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты. Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.
3. Определение круга субъектов мониторинга, их полномочий и ответственности по проведению мониторинга, определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение.
4. Разработка плана проведения мониторинга.
5. Мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка.
6. Итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения. Здесь важно установить статус результатов правового мониторинга.
Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА
ПЛ
Использованная литература
1. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. -2006. - № 10. - С. 13.
2. Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С. 83-84.
3. Сборник «Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления». Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.
4. Горохов Д.Б., Спектор Е.А., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - С. 30.
5. Сапаргалиев Г.С. Некоторые вопросы правового мониторинга // Сборник материалов международной научно-практической конференции 30 октября 2007 г. - Астана, 2007. - С. 16.
6. Меркель И.Д. О некоторых актуальных вопросах правового мониторинга // Сборник материалов международной научно-практической конференции 30 октября 2007 г. - Астана, 2007. - С. 30.
7. Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 4. -С.106-109.
8. Некрасов Е.Е., Жужгов И.В. Мониторинг как способ повышения эффективности правового регулирования / Сборник научных трудов юридического факультета. Выпуск 4. - Ставрополь: Сев-КавГТУ, 2004. - 271 с.
Бул мацала К^азацстан Республикасындагы цуцыцтыц мониторингтщ мэселелерте арнал-ган. Нормативтгк материалдарды пайдалана отырып, автор цуцыцтыц мониторинг теори-ясына вз квзгарасын жэне де оны зацшыгармашылыц процестщ букы кезецдерте енг1зут усынады.
Статья посвящена вопросам правового мониторинга в Республике Казахстан. На основе изучения имеющегося нормативного материала автор предлагает свое видение теории правового мониторинга и внедрение ее во все стадии нормотворческого процесса.
This article is devoted to issues of legal monitoring in the Republic of Kazakhstan. Based on an examination of existing regulatory material, the author offers a vision of legal theory, monitoring and implementation of all stages of the rulemaking process.
