Некоторые вопросы совершенствованияправового мониторинга в Республике Казахстан Текст научной статьи по специальности «Право»

Казиев Зараб Газизович,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук, профессор

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Главой государства в числе пяти институциональных реформ для укрепления государственности, выдвинутых им в 2014 году на очередном XVI съезде партии «Нур Отан», названо обеспечение верховенства закона, который в конечном счёте станет основой экономического роста. Эта задача разрешима при условии активного включения и непрерывного функционирования всех факторов обеспечения законности, в том числе и совершенствования законодательства и правоприменительной практики посредством правового мониторинга.

На институциональном уровне политико-правовая основа мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Казахстане представляется достаточно развитой. Свидетельством для констатации этого факта является пакет нормативных правовых актов и системообразующих стратегических установок государственной власти в сфере правовой политики.

В частности, начало правовому мониторингу как функции государства было положено в 2006 году с внесения в статью 43 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» подпункта 2-1) и дополнения этого Закона статьей 43-1. В них в целях обеспечения законности НПА впервые была предусмотрена обязанность уполномоченных государственных органов проводить постоянный мониторинг подзаконных нормативных актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, и принимать своевременные меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.

В целях реализации указанных новелл постановлением Правительства РК от 25 августа 2006 года № 817 были утверждены Правила ведения мониторинга подзаконных правовых актов, а впоследующем мониторинг включен в

качестве обязательной функции того или иного центрального государственного органа.

Дальнейшее политико-правовое закрепление правового мониторинга, как эффективного механизма совершенствования законодательства, осуществлено в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858. Данная Концепция одной из задач совершенствования законодательства ставит прогнозно-аналитическое обеспечение правотворческой деятельности посредством проведения мониторинга тенденций отраслей права и правовых систем, практики применения НПА.

Необходимость расширения объектов мониторинга, подчёркнутая в названной Концепции, в частности, в число которых теперь включены законодательные акты и правоприменительная практика, привела к усилению значимости этого организационно-правового института - 1 апреля 2011 года в Законе об НПА юридически закреплено понятие «правовой мониторинг», постановлением Правительства Республики Казахстан утверждены новые Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов. Координация и контроль за проведением правового мониторинга возложена на Министерство юстиции РК, на электронном портале которого стала работать подсистема «Правовой мониторинг». Научно-методическое обеспечение этой деятельности поручено специально созданному Центру правового мониторинга ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан».

В соответствии с положениями Стратегии «Казахстан-2050» о дальнейшем развитии малого и среднего бизнеса в стране, активном включении институтов гражданского общества

№ 2 (38) 2015 ж. Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

в процесс совершенствования законодательства в этой сфере в Закон РК «О нормативных правовых актах» в 2013 году включена статья 43-2 «Общественный мониторинг нормативных правовых актов», реализация которой возложена на Национальную палату предпринимателей Казахстана в части, касающейся интересов субъектов частного предпринимательства.

Вместе с тем, анализ практики проведения правового мониторинга уполномоченными государственными органами за прошедшие почти 10 лет показывает, что цели и задачи этой деятельности выполняются далеко не в полной мере. В частности, результаты правового мониторинга и рекомендации по совершенствованию конкретного НПА не отражают общее состояние национального законодательства. Цель мониторинга, сформулированная в законодательстве, фактически сводит всю работу к устранению дефектов конкретных НПА,из-зачегоитоговаяинформация по мониторингу в стране в Правительство РК содержит аналитические данные в основном о количественных показателях каждого госоргана, качестве и своевременности представления аналитических справок и т.п. Планирование на проведение правового мониторинга на очередной год госорганом осуществляется во многих случаях произвольно, без обоснования причин включения того или иного НПА в График осуществления правового мониторинга.

Все условия и непосредственные причины такого состояния исчерпывающе перечислить затруднительно, но основные из них видятся в следующем:

1) недостаточно четко определенные в законодательстве объекты, цели, задачи и механизмы текущего и отраслевого правового мониторинга;

2) восприятие исполнителями правового мониторинга не как системной, комплексной деятельности, а как неактуальный, навязанный инструмент одноразового использования для полугодового отчета перед соответствующими инстанциями;

3) организационно-штатные проблемы мониторинговой деятельности на уровне уполномоченных органов;

4) слабая кадровая обеспеченность специалистами в сфере правового мониторинга.

В приведенном перечне позиции 2), 3), 4) оказывают свое негативное влияние на эффективность мониторинга. Вместе с тем, они в большей мере являются следствием первой позиции.

Действующие Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов (далее - Правила) в пункте 4 закрепляют, что «правовой мониторинг нормативных правовых актов проводится на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации» [1]. При этом указанное, рассматривается как деятельность только государственных органов, что ограничивает круг субъектов мониторинга.

Кроме того, согласно действующему законодательству сбор, оценка, анализ информации о состоянии законодательства, прогноз динамики его развития и практики применения предназначен лишь для выявления противоречащих законодательству устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности реализации этих норм.

Не вызывает сомнения необходимость проводимой уполномоченными органами работы по выявлению тех или иных изъянов действующих нормативных правовых актов и по их устранению. Но эту деятельность следует ограничить только анализом подзаконных НПА и отнести ее к такому виду как текущий правовой мониторинг. В настоящее время правовой мониторинг этим ограничивается - нет оценки эффективности правовых норм, законодательства и правоприменения в целом, не решаются его основные задачи, а итоговые результаты не соответствуют поставленным целям.

Согласно нашему видению, изложенному в прежних публикациях, основными целями правового мониторинга являются:

- объективная оценка состояния законодательства и правоприменительной деятельности государственных органов;

- определение направления развития и совершенствования законодательства, укрепление законности и правопорядка;

- эффективное функционирование системы сотрудничества: человек-общество-государство;

- достижение уровня опережающего развития законодательства.

Конечная цель правового мониторинга может быть сформулирована как «обеспечение максимального соответствия разрабатываемого закона и всех содержащихся в нем норм

существующим на данный момент условиям жизни общества, потребностям поступательного развития страны, характеру экономических, социально-политических,этнодемографических, духовных, межличностных и иных общественных отношений» [2].

Для достижения названных целей определены задачи, которые могут выступать и как промежуточные цели. К ним относятся:

- систематизация законодательства;

- создание и совершенствование целостной государственной системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

- создание открытости всех уровней власти, увеличение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства;

- прогнозно-аналитическое обеспечение нормотворческой деятельности.

Названные задачи одновременно выполняют и роль определенных направлений правовой деятельности, ведущих к исчерпывающей реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.

Таким образом, обеспечение стратегических направлений правотворческой деятельности необходимой исходной информацией невозможно без осуществления комплексного анализа всех сфер общественных отношений, действующего законодательства в целом, а также правоприменительной практики. Вывод - необходимо проведение отраслевого правового мониторинга, направленного именно на определение степени эффективности осуществляемого нормативного правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений. Результаты текущего мониторинга являлись бы одним из источников необходимой аналитической информации.

По нашему мнению, достижение указанных основных целей правового мониторинга посредством решения перечисленных задач позволит перейти к выполнению его главной задачи,ведущейкконечнойцелимониторингового процесса. То есть, всесторонне проведенный правовой мониторинг как комплексно организованная система даст возможность разработать и реализовать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, приведет к эффективности национальной правовой модели.

С учетом изложенного, представляется

необходимым в понятии правового мониторинга в разрабатываемом в настоящее время Законе РК «О правовых актах» и в последующих подзаконных НПА по его применению четко указать на цели и задачи мониторинга законодательства и правоприменительной дельности, расширить перечень субъектов, включив в него участие институтов гражданского общества.

Очевидно, что деятельность государства организации правового мониторинга с ожидаемыми результатами будет продуктивна не за счет инициативы или энтузиазма исполнителей либо своей разъяснительной работы о пользе и необходимости правового мониторинга. В основу создания надлежащего механизма его проведения должен быть положен программно-целевой подход, который позволит задействовать все компоненты системы правового мониторинга, в том числе и меры, обеспечивающие полноту, объективность и высокое качество его проведения. В этой связи неотъемлемой частью мер по совершенствованию правового мониторинга и выполнению им своей миссии должна стать разработка и принятие программы (общегосударственной или отраслевых программ) правового мониторинга.

При этом инициатором мониторинга такого уровня следует выступить Правительству РК, которое определит ответственного исполнителя (центральный госорган) и соисполнителей. Его объектом должны быть НПА законодательного уровня, так как именно Закон порождает, регламентирует и прекращает те или иные нормативно регулируемые общественные отношения, определяет правоприменительную практику.

К числу важных условий обеспечения надлежащего качества правового мониторинга относится методика определения эффективности того или иного НПА (группы НПА), его исполнения, законодательства и правоприменительной практики по отрасли и целом правовой системы. До настоящего времени такой методики не существует и фактически оценка на эффективность не проводится. Поэтому определение критериев (индикаторов) эффективности действия нормативного правового акта становится уже актуальной прикладной задачей в организации проведения правового мониторинга [3].

Таким образом, для достижения в Казахстане надлежащего качества мониторинга законодательства и правоприменительной

№ 2 (38) 2015 ж Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

практики необходимо создание ряда условий:

во-первых, требуется надлежащее юридическое обеспечение путем разработки обновленного понятия «правовой мониторинг» в проекте Закона РК «О правовых актах», новых Правил проведения правового мониторинга, других НПА, обязывающих субъектов, и в первую очередь, государственные органы, проводить качественный правовой мониторинг, результаты которого отвечали бы его главной цели. На организационном уровне необходимо совершенствование планирования проведения правового мониторинга по отраслевому, программно-целевому принципу.

во-вторых, для оценки эффективности

законодательства и правоприменительной практики разработать и утвердить ее индикаторы.

в-третьих, в структурных и территориальных подразделениях всех центральных государственных органов в рамках существующего юридического обеспечения их деятельности создать подразделения по проведению правового мониторинга. В настоящее время такие структуры имеются не во всех министерствах и ведомствах страны, несмотря на потребность.

в-четвертых, решить вопрос о комплектовании подразделений госорганов, осуществляющих правовой мониторинг, квалифицированными специалистами.

Список литературы

1. Постановление Правительства РК от 25 августа 2011 года № 964.

2. Баймаханов М.Т. О роли мониторинга в совершенствовании нормотворчества // Каза^стандагы парламентаризм, 2008, №1 (1). - С. 53-59.

3. Галиев Т.Т., Тлеухан Н.Т. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект - Астана: Изд-во Парламента РК, 2008. - 234 с.

• • • • •

Мацалада Казацстандагы цуцыцтыц мониторингты жетыд1ру Yшiн шаралар усыныланады.

Ty^h свздер: цуцыцтыц мониторингтыц мацсаттары, талаптары, жуйеа, жетыд1ру, индикаторлар, тшмдшж.

В статье предлагаются меры по совершенстванию правового мониторинга в Казахстане.

Ключевые слова: цели, задачи, система правового мониторинга, совершенствование, индикаторы, эффективность.

The article proposes measures to improve the legal monitoring in Kazakhstan.

Keywords: purposes, tasks, system of the legal monitoring, improve, indicator, effectiveness.

Зараб Газизулы ^азиев,

КР Зацнама институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгыныц жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к., профессор

^азакстан Республикасында к;¥Кык;тык; мониторинга жетшдiрудщ H^6ip мэселелерi

Казиев Зараб Газизович,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н., профессор

Некоторые вопросы совершенствования правового мониторинга в Республике Казахстан

Kaziyev Zarab Gazizovich,

Senior Research Fellow, Center of the Institute of legal monitoring legislation of the Republic of Kazakhstan candidate of Law, Professor of Law

Some issues of improving the legal monitoring in the Republic of Kazakhstan