CC BY
1658
№ 4 (24) 2011 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Бухарбаева Сауле Абулхаировна,
заместитель директора Института законодательства РК, кандидат юридических наук
ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Согласно Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 (далее - Концепция правовой политики), в целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым, в соответствии с Конституцией, могут приниматься законодательные акты [1].
Вопрос мониторинга права, действующего законодательства Республики Казахстан назрел давно. Вместе с тем необходимо отметить, что эта проблема как никакая другая имеет, прежде всего, практическую направленность, обусловлена социально-экономическим интересом эффективного правового регулирования общественных отношений.
Ведь в последнее время очень остро стал вопрос именно о качестве, экономичности и рациональности принимаемых законов. Проблемы стабильности регулируемых общественных отношений, несоблюдения правовых требований, несогласованности правовых норм, достижения планируемых результатов правового регулирования, подмены подзаконным регулированием и т.д. - все это и обусловило данное направление государственной политики в области права. Некачественный, неэффективный закон подрывает к нему доверие со стороны правоприменителей,
создает условия для его нарушения, поиска иных способов урегулирования возникающих вопросов.
Иными словами, чтобы поддерживать законодательство в актуальном состоянии, видеть дальнейшие перспективы его развития, необходимо знать, прежде всего, его реальное положение, внутренние проблемы. Эту задачу и призван решить мониторинг нормативных правовых актов. Показателем научного подхода к организации нормотворческой деятельности является профессиональное использование на практике возможностей правового мониторинга [2].
В юридической литературе употребляются различные термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона», «мониторинг правоприменительной практики», которые зависят от того, какие цели ставятся перед мониторингом, или как тот или иной ученый видит организацию и механизм правового мониторинга. Несмотря на разнообразие терминов, можно выделить общее понятие мониторинга - это систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его ожидаемым результатам и оценки его развития.
Согласно Закону Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N213 «О нормативных правовых актах» (далее - Закон), правовой мониторинг нормативных правовых актов -деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противореча-
Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА
щих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации [3].
Таким образом, исходя из понятия правового мониторинга нормативных правовых актов (правовой мониторинг НПА), данного в Законе, можно выделить следующие его составляющие признаки: во-первых, это постоянная (т.е. системная) деятельность государственных органов; во-вторых, она включает в себя сбор, оценку, анализ информации:
- о состоянии законодательства;
- по прогнозу динамики его развития;
- по практике применения законодательства.
Определение в Законе правового мониторинга через деятельность государственных органов позволяет сделать вывод о том, что это есть вид деятельности государства. Иными словами, государство в лице уполномоченных государственных органов обладает полномочиями по оценке реальной эффективности принятого закона.
Исходя из вышеприведенного понятия правового мониторинга НПА, видно, что данный процесс включает в себя достаточно обширный диапазон: от правотворчества до правоприменения, оценку качества и эффективности законодательства как в его статике (состояние законодательства), так и в динамике (дальнейшее развитие законодательства, практика применения). Это, согласно Концепции правовой политики, позволит создать современную по содержанию и методам регулирования систему, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности по каждому акту, - его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта.
Как видно из определения правового мониторинга, это, прежде всего, постоянная системная деятельность, которая имеет определенные этапы, процессы. На каждом из этих уровней ставятся определенные цели и задачи. Совокупность всех этих взаимосвязанных процессов, стадий дает основание говорить о наличии механизма правового мониторинга НПА. Механизм мониторинга должен охватывать весь юридический процесс действия НПА: от разработки закона (оценка планируемых и фактических результатов) до его практического применения, т.е. от правотворчества до правоприменения.
Это наводит на мысль, что для эффективной организации и проведения правового мониторинга необходимо определить методические основы этого вида мониторинга. Необходимость их раз-
работки позволит решить ряд задач: сформировать учет всех нормативных правовых актов, выработать системные основы и конкретный механизм проведения мониторинга НПА; определить критерии оценки эффективности действия НПА; «чистка» всего законодательного массива на предмет устаревших НПА, норм, устранения коллизий, пробелов в правовом регулировании тех или иных общественных отношений.
Все это направлено на достижение главной цели правового мониторинга: сформировать объективную оценку состояния нормативного правового акта, определить направления развития и совершенствования нормативных правовых актов, укрепление законности и правопорядка.
Но вернемся к правовым основам мониторинга НПА в Казахстане. В реализацию Закона было принято постановление Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2011 года № 964 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов» (далее - Правила) [4].
Согласно этим Правилам, объектом правового мониторинга выступает:
1) нормативный правовой акт;
2) совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений.
Правовой мониторинг нормативных правовых актов ведется структурными подразделениями и (или) ведомствами уполномоченного органа (далее - подразделения) в отношении нормативных правовых актов, разработанных и (или) принятых соответствующим уполномоченным органом (в том числе по ранее принятым актам, реализацию которых осуществляет уполномоченный орган).
В уполномоченных органах координация деятельности подразделений по правовому мониторингу нормативных правовых актов, согласно Правилам, возложена на юридические службы, в случае их отсутствия - на структурные подразделения, определяемые руководителем уполномоченного органа (далее - соответствующие структурные подразделения).
Вместе с тем, координацию деятельности уполномоченных органов по правовому мониторингу нормативных правовых актов осуществляет Министерство юстиции Республики Казахстан.
Проведение правового мониторинга нормативных правовых актов Республики Казахстан включает в себя следующие этапы:
1) сбор, обобщение и анализ полученной ин-
№ 4 (24) 2011 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
формации относительно объекта правового мониторинга;
2) составление аналитической справки.
При проведении правового мониторинга используются:
1) обзоры практики применения законодательства, подготовленные государственными органами (Генеральной прокуратурой, Верховным Судом и другими государственными органами);
2) информация, содержащаяся в ежегодных посланиях Президента Республики Казахстан, ежегодных посланиях Конституционного Совета Республики Казахстан Парламенту Республики Казахстан о состоянии конституционной законности в стране, нормативных постановлениях Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан, других программных документах государства;
3) результаты анализа нормативных правовых актов, по итогам проведенного Государственным учреждением «Институт законодательства Республики Казахстан» правового мониторинга;
4) результаты анализа и обобщений обращений граждан в государственные органы и рассмотрения актов прокурорского надзора, судебных решений, поступивших в уполномоченный орган, относительно практики применения нормативных правовых актов, а также рекомендации Межведомственной комиссии по совершенствованию действующего законодательства в части противодействия коррупции;
5) материалы научно-практических конференций, семинаров, совещаний, проводимых по проблемам действующего законодательства, а также материалы, предоставляемые неправительственными организациями;
6) информация, содержащаяся в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях, в том числе в научных публикациях;
7) результаты социологических исследований по вопросам правоприменения;
8) статистические данные;
9) анализы, проводившиеся ранее по той же или схожей тематике.
Организация правового мониторинга в уполномоченных государственных органах выглядит следующим образом.
Приказом руководителя (исполняющего его обязанности) государственного органа не позднее 20 декабря текущего календарного года, утверждается График проведения мониторинга нормативных правовых актов на предстоящий календарный год (далее - График). Он предусма-
тривает мероприятия и конкретные сроки проведения мониторинга нормативных правовых актов (без учета актов о внесении изменений и/ или дополнений), включенных в Регистр нормативных правовых актов, а также периодический возврат (каждые полгода, за исключением принятых актов в этом полугодии) к нормативным правовым актам, в отношении которых был проведен мониторинг.
До первого числа последнего месяца полугодия (до 1 июня и 1 декабря) подразделения представляют юридическим службам или соответствующим структурным подразделениям соответствующего уполномоченного органа информацию о проводимом мониторинге и, в случае необходимости, вносят предложения по совершенствованию норм действующего законодательства.
Данная информация анализируется юридическими службами или соответствующими структурными подразделениями, в результате чего принимаются меры по разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, в течение тридцати календарных дней с момента их поступления.
По итогам проведенной работы соответствующие структурные подразделения уполномоченного органа два раза в год до 30 числа последнего месяца полугодия, направляют аналитические справки с приложением перечня нормативных правовых актов, в отношении которых проводится мониторинг согласно Регистру в хронологическом порядке их принятия, а также копию Графика для представления в органы юстиции Республики Казахстан в следующем порядке:
1) центральные государственные органы - в Министерство юстиции Республики Казахстан;
2) местные государственные органы - в территориальные органы юстиции для дальнейшего представления в Министерство юстиции Республики Казахстан.
Периодически, но не реже одного раза в полугодие, органы юстиции совместно с уполномоченными органами обсуждают результаты мониторинга уполномоченных органов с целью выработки конкретных мер по устранению выявленных недостатков.
Министерство юстиции Республики Казахстан анализирует и обобщает представленную информацию и направляет ее до 15 марта в Правительство Республики Казахстан, с внесением в случае необходимости предложений о принятии мер дисциплинарного, либо поощрительного ха-
Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА
рактера по результатам проведенного уполномоченными органами мониторинга нормативных правовых актов. Анализ и обобщение информации уполномоченных органов о правовом мониторинге нормативных правовых актов по итогам года Министерство юстиции Республики Казахстан размещает на своем интернет-ресурсе.
Вот общая картина организации правового мониторинга в государственных органах. Конечно, еще многое предстоит сделать, доработать, но главное, что создана правовая основа механизма правового мониторинга НПА. Вместе с тем вопросы правового мониторинга НПА являются, как нами уже было ранее отмечено, больше вопросами практической направленности, нежели научной, теоретической. Целью мониторинга должно стать формирование единой, полной, достоверной информации и состояния действующего законодательства - и, как следствие этого, предложения по его совершенствованию. Вместе с тем необходимо отметить, что также одним из показателей научности в организации правового мониторинга является использование современных информационных технологий, методов прогнозирования и социально-правовых экспериментов. Встает вопрос автоматизации
процесса сбора, накопления, обработки, анализа, обновления всей информации по правовому мониторингу НПА.
В связи с этим необходимо обратить внимание, что в Правилах предусмотрено размещение информации уполномоченных органов о правовом мониторинге нормативных правовых актов по итогам года на интернет-ресурсе Министерства юстиции РК. Мы думаем, что это положит начало формированию единой базы правового мониторинга, к которой будут иметь доступ все заинтересованные в результатах мониторинга лица. Кроме того, необходимо обеспечить возможность оставлять комментарии по тем или иным правовым проблемам, что обеспечит своеобразную «обратную связь» правоприменителя с государственным органом-разработчиком. Вместе с тем, понимается, что ее формирование займет определенный период времени, поэтому информация должна постоянно обновляться, отслеживаться. Это существенным образом поможет и государственным органам, и правоприменителям постоянно быть в курсе о состоянии действующего законодательства, прогнозировать и вырабатывать новые правовые решения.
Использованная литература
1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858.
2. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - Москва: Проспект, 2011. - С. 66.
3. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N 213 «О нормативных правовых актах».
4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2011 года №964 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов» (далее -Правила).
Осы мацалада Цазацстандагы нормативт1к цуцыцтыц акт1лер мониторингтщ цуцыцтыц нег1здер1, оны уйымдастырудыц кейб1р аспектыер1 корсеттген.
В данной статье рассматриваются вопросы мониторинга нормативных правовых актов в Казахстане и некоторые аспекты его организации.
The article considers the legal foundations of monitoring of legal acts in Kazakhstan and some aspects of it's organizations.
