Соотношение научной правовой, криминологической и антикоррупционной экспертизы законопроектов Текст научной статьи по специальности «Право»

Г.Б. КЫСЫКОВА,

главный эксперт-начальник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области земельного, экологического,

природоресурсного и аграрного права Института законодательства РК, кандидат юридических наук

СООТНОШЕНИЕ НАУЧНОЙ ПРАВОВОЙ, КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ И АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Основной целью проведения научной экспертизы, в частности, правовой является создание контроля за качеством разрабатываемых законопроектов. В литературе можно встретить следующее определение экспертизы законопроекта: специальное исследование, проводимое с целью оценки качества законопроекта, его соответствия Конституции и действующему законодательству, оценки перспектив действия закона, принятого на основе данного законопроекта [1].

В настоящий момент на законопроекты проводится научная правовая, научная антикоррупционная и научная криминологическая экспертиза. Министерство юстиции Республики Казахстан ежегодно организует конкурс по государственным закупкам услуг по проведению научной экспертизы законопроектов и научной экспертизы концепций законопроектов.

В данном конкурсе участвуют ведущие научные институты и университеты, среди которых можно выделить Институт правовых исследований и анализа; НИИ правового мониторинга, экспертизы и анализа; Казахский национальный университет им. аль-Фараби; Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева; Казахский гуманитарно-юридический университет. Данные организации не один год занимаются научной экспертизой законопроектов, что является положительной тенденцией совершенствования не только организации проведения экспертизы, но и повышения качества экспертных заключений, за счет признанного и накапливаемого опыта проведения экспертиз.

Правовое регулирование научной правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов осуществляется Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», в частности, статья 22 Закона гласит: «По проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами». В Зако-

не обозначено, что научная экспертиза направлена на:

1) оценку качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина;

2) определение возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявление возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

В соответствии с вышеуказанным законом, с целью повышения эффективности и качества деятельности государственных органов по разработке нормативных правовых актов было принято постановление Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности». Данным постановлением были утверждены Правила проведения научной экспертизы.

Наиболее подробное описание основных задач научной экспертизы имеется в вышеуказанном Правиле. Там же изложен перечень задач для криминологической и антикоррупционной экспертизы. Криминологическая и антикоррупционная экспертиза являются одним из видов научной экспертизы, так же, как и правовая.

Как и в постановлении Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598, вид научной экспертизы законопроекта не конкретизируется и в Регламенте Мажилиса Парламента Республики Казахстан, в постановлении Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года №840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан» и в постановлении Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года №1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан».

Изначально, в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» были представлены только задачи научной экспертизы.

Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА

ПоП

Впоследствии Закон стал уточнять задачи экспертиз, исходя из ее вида. Так, Закон был дополнен нормой, регламентирующей задачи криминологической экспертизы, а впоследствии и антикоррупционной. При этом, как было указано выше, задачи правовой экспертизы не были отражены в законе, а задачи научной экспертизы были сохранены.

Как таковой «научной экспертизы» на законопроекты в республике не проводится, существует ее виды: правовая, криминологическая, антикоррупционная. Однако в законодательстве не регламентированы задачи «научной правовой экспертизы», а даны, как было отмечено, задачи «научной экспертизы», которые можно в целом расценивать как общие задачи, стоящие перед всеми видами научной экспертизы, то есть и криминологической, и антикоррупционной, и правовой. Конкретные задачи, стоящие лишь перед научной правовой экспертизой законопроектов, ни в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», ни в подзаконном нормативном акте не обозначены, в связи с чем в настоящий момент в качестве специальных задач, стоящих перед правовой экспертизой, используются основные задачами научной экспертизы.

В данном случае возникает вопрос: должна ли научная правовая экспертиза ставить перед собой те задачи, которые стоят перед научной экспертизой в целом. Так, вызывают сомнения подпункты 3) «оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных последствий принятия проектов нормативного правового акта» и 4) «определение возможной эффективности проектов нормативного правового акта» пункта 5 постановления Правительства Республики Казахстан №598 от 30 мая 2002 года. Если научная экспертиза является правовой, то, соответственно, экспертами будут являться специалисты в области права, которые не смогут ответить на вопросы, относящиеся к области экономики, социологии, техники и других отраслей наук. В случае же возложения на правовую экспертизу вопросов экономики, социологии, техники, экологии и других наук, а также привлечения соответствующих специалистов, то можно говорить уже не о правовой экспертизе, а о комплексной.

Задачи подпунктов 5) «определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием проектов нормативного правового акта» и 9) «выявление явного или

скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом нормативного правового акта», являются задачами антикоррупционной экспертизы, а не правовой. Раскрывать вопросы, относящиеся к ведомству другой экспертизы, в рамках правовой считаем нецелесообразным. Тем более, что в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» подчеркивается, что по проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной антикоррупционной экспертизы обязательно. В случае постановки задачи выявления коррупционных факторов в законопроекте и для правовой и антикоррупционной экспертизы, приводит к разным выводам в этих двух заключениях по одним и тем же вопросам. В связи с тем, что правовая экспертиза в большей степени направлена на определение соответствия предлагаемых норм законопроекта, Основному закону, законодательным актам и принципам права, а антикоррупционная экспертиза непосредственно создана для выявления коррупционных норм в проекте, возникает вопрос о целесообразности рассмотрения в рамках правовой экспертизы положений, относящихся к ведению антикоррупционной - необходимо ли такое дублирование?

С другой стороны, антикоррупционная экспертиза предметно связана и с криминологической экспертизой. Криминология изучает преступность, виды преступности, преступления; их причины, иные виды их взаимосвязей с различными явлениями и процессами; результативность принимавшихся мер по борьбе с преступностью [2]. При этом одним из видов преступности является коррупционная преступность, среди мер борьбы с которой четко регламентируется служебная деятельность чиновников.

Кроме того, Правилами проведения научной экспертизы указаны задачи криминологической экспертизы, среди которой имеется следующая задача - выявление условий вероятности совершения правонарушений в связи с принятием законопроекта. Таким образом, в заключении криминологической экспертизы должны отразиться обнаруженные нормы, предоставляющие возможность совершения коррупционных правонарушений.

Отмечаем, что научная экспертиза предполагает повышение научной составляющей нормативных правовых актов, избежание правовых ошибок и несогласованности, то есть научная экспертиза выполняет функцию фильтра проекти-

руемых норм права, который отвечает за качество разрабатываемого и принимаемого законопроекта и его правовую корректность, что в целом должно повлиять на эффективность законодательства, являющуюся одним из важных условий, необходимых для функционирования общественных отношений. В частности, в содержании заключения научной правовой экспертизы на законопроекты экспертами выявляются: соответствие положений проекта Основному закону и вышестоящим нормативным актам, целесообразность наличия в проекте отсылочных и дублирующих норм, однозначное толкование предлагаемых норм, выявление проблем, которые могут возникнут у правоприменителя в случае реализации нормы и другие.

Важным моментом в механизме проведения научной экспертизы является принцип независимости и самостоятельности эксперта. Так, пункт 3 статьи 23 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» предъявляет требование к экспертам, указывая, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта. Таким образом, специалист, проводивший научную экспертизу, вне зависимости от мнения и позиции органа-разработчика и других государственных органов, имеет свою точку зрения (иногда не совпадающую с позицией разработчика) на те или иные положения законопроекта, которую он может изложить и обосновать в научном правовом заключении. Подобный механизм дает возможность при решении принятия нормативного правого акта увидеть различные взгляды на законопроект, с одной стороны органов-разработчиков, которые впоследствии будут являться применителями положений законопроектов, и других государственных органов и ученых-экспертов, правовое обоснование которых основано на положениях Конституции и принципах права. Положительным моментом существующей практики проведения научных экспертиз на законопроекты является предоставление возможности увидеть альтернативное мнение на законопроект, которое может быть или одобряющим, или порицающим.

Обращаясь к зарубежному опыту проведения экспертизы законопроектов, отмечаем, что в Республике Беларусь, в соответствии с Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», проводится обязательная юридическая эксперти-

за проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь. При этом в, соответствии со статьей 50 Закона, одним из обязательных документов, прилагаемых к проекту закона, вносимому в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, является заключение Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь по проекту закона. Проведение обязательной юридической экспертизы Центром регулируется Положением о порядке взаимодействия Совета Министров Республики Беларусь и Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь по подготовке проектов правовых актов, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. №389 и Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. №359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» [3].

Согласно Правилам подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. №359, основными критериями оценки проекта акта являются:

- соответствие Конституции Республики Беларусь, актам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и актам большей юридической силы по отношению к проекту акта;

- соответствие международным договорам Республики Беларусь;

- соответствие требованиям унификации законодательства, осуществляемым в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации;

- совместимость с законодательством Республики Беларусь;

- соблюдение требований нормотворческой техники.

При подготовке заключения по проекту акта также оцениваются: обоснованность выбора формы проекта акта; полнота, необходимость и приоритетность правового регулирования соответствующих общественных отношений. Как видим, в отличие от Казахстана, в Республике Беларусь иной механизм проведения научной экспертизы. Таким образом, можно обозначить два механизма проведения научной экспертизы, первый заключается в проведении экспертизы организацией, выбор которой осуществляется через проведение конкурса и второй, где экспертиза проводится учреждением, специально созданным для этой цели.

Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА

пш

Использованная литература

1. Червонюк В., Калинский И., Иванец Г. Энциклопедический словарь «Конституционное право России», 2002 г.

2. Криминология. Учебник для вузов / Под общей ред. д.ю.н., проф. А.И. Долговой. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2001. - 784 с.

3. Официальный сайт Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь - http://center.gov.by

Мацалада нормативт1к цуцыцтыц актыерге гылыми цуцыцтыц, сыбайлас жемцор-лыцца царсы жэне криминологиялыц сараптаманы жург1зуд1 цуцыцтыц реттеу мэселе-лер1 царалды.

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования проведения научной правовой, антикоррупционной и криминологической экспертизы нормативных правовых актов.

In article questions of legal regulation of carrying out of scientific legal, anticorruption and criminological examination of standard legal certificates are considered.