CC BY
454
УДК 342
Трусов Николай Александрович Trusov Nikolai Aleksandrovich
кандидат юридических наук, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), head of the chair of constitutional and international law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Правовое закрепление понятия и системы национальной безопасности России
The Legal consolidation of definition and system Russian national security
В статье приводятся теоретико-методологические основы понимания феномена безопасности и национальной безопасности, развитие соответствующей терминологии в науке и отечественном законодательстве, современное правовое закрепление понятия и системы национальной безопасности России.
The article presents the theoretical and methodological basics of the phenomenon of security and national security understanding, the development of appropriate terminology in science and national legislation and modern legal consolidation of concepts and the system of Russian national security.
Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, закон о безопасности, концепция национальной безопасности, стратегия национальной безопасности, система национальной безопасности, виды безопасности.
Keywords: security, national security, the safety act, the concept of national security, national security strategy, national security system, the types of security.
Современное конституционное развитие России в сложившихся геополитических условиях требует более тщательного внимания к вопросам обеспечения национальной безопасности. Терминология, основу которой составляет феномен безопасности государства, стала активно употребляться в публикациях и все чаще и чаще звучит с экранов телевизора во всевозможных публичных выступлениях по широчайшему кругу вопросов. При этом далеко не всегда даже у представителей власти имеются четкие представления о феномене национальной безопасности, его понятии, объеме и системе. Подобное вполне объяснимо сложностью и многогранностью феномена национальной безопасности, что объективно не прибавляет аргументов в отношении эффективности ее обеспечения.
Целью настоящей работы является расстановка концептуальных основ понимания феномена национальной безопасности на основе действующих нормативных правовых актов России.
Вполне аксиоматичным является утверждение о том, что понятие национальной безопасности является разновидностью более общей категории — «безопасность». Точка зрения, согласно которой государство имеет своей целью обеспечение безопасности, утверждается в большинстве стран мира в XVII—XVIII веках. Термин «безопасность» при этом трактовался как ситуация спокойствия, прояв-
ляющаяся в результате опасности в совокупности материальных, экономических, политических условий и соответствующих органов и организаций, способствующих созданию данной ситуации [1, с. 13—14].
Современные представления о феномене безопасности необычайно разнообразны. Однако среди множества существующих подходов к определению рассматриваемой категории самым распространенным следует признать подход, в соответствии с которым безопасность — это определенное состояние отсутствия опасности. Одной из главных причин распространенности такого подхода выступает генезис самого явления и его этимология: безопасность — без опасности. Безопасный, согласно толковому словарю В.И. Даля, означает «неопасный, неугрожающий, не могущий причинить зла или вреда... Безопасность — отсутствие опасности» [2, с. 105]. Однако и в рамках этого подхода ученые не могут прийти к единой точке зрения.
Понимание безопасности как определенного состояния защиты составляло основу официальной дефиниции безопасности, закрепленной в Законе Российской Федерации «О безопасности» (утратил юридическую силу 29 декабря 2010 года в связи с принятием нового закона). Статья 1 этого Закона определяла безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности,
общества и государства от внутренних и внешних угроз» [3]. Официальный статус данного определения предопределял и его признание и оснований для теоретических дискуссий о феномене безопасности, казалось бы, быть не должно. При этом, — уточняет H.H. Рыбалкин, — обнаружившаяся в последнее десятилетие ограниченность традиционного понимания безопасности побудила многих исследователей искать новые подходы и критически переосмысливать сложившиеся представления, даже если они и получили законодательное закрепление. К тому же, некоторые авторы считали, что «закрепленное законом понимание безопасности не отражает сущности феномена» [4, с. 9].
Полагаем, что определение феномена безопасности, с одной стороны, должно имплицировать этимологические и исторические корни понимания явления, а с другой — быть свободным от присоединения к нему признаков, которые характеризуют внешние производные. Учитывая вышесказанное, можно сформулировать следующие теоретико-методологические основы понимания феномена безопасности:
— безопасность — состояние защищенности объекта от различных угроз (реальных, потенциальных, внутренних, внешних и пр.), обеспечивающее его устойчивое существование и развитие. Заметим, что без развития объекта обеспечения даже в условиях его устойчивого существования нельзя говорить о полноценном состоянии защищенности — безопасности объекта. Отсутствие развития ведет к стагнации, росту напряженности, геометрическому росту угроз и в конечном итоге «гибели» объекта;
— обеспечение безопасности — всевозможная деятельность по достижению и поддержанию указанного состояния защищенности объекта;
— условия безопасности — совокупность различных условий и факторов (экономических, политических, экологических, информационных и иных), способствующих достижению и поддержанию указанного состояния защищенности объекта;
— угрозы безопасности — совокупность различных условий и факторов (экономических, политических, экологических, информационных и иных), способствующих и создающих опасность и наносящих ущерб равновесному состоянию объекта, дестабилизирующих его.
Мы разделяем позицию ученых, полагающих, что безопасность (состояние защищенности) является имманентно присущим свойством любой сложной системы. Любой сложноорганизованный системный объект, включая живых организмов, человека, государство, стремится противодействовать разрушительному воздействию на него каких-либо сил. М.А. Лесков рассматривает безопасность как явление тождественное гомеостазису системы [5, с. 66], под которым понимается тип динамического равновесия, характерный для сложных саморегулирующихся систем состояний в поддержании существенно важных для сохранения системы параметров в допустимых пределах [6, с. 97].
Следует также констатировать, что, являясь производным от феномена безопасности, феномену национальной безопасности также присущи все указанные выше теоретико-методологические концепты.
Термин «национальная безопасность», прочно вошедший в лексикон и жизнь современного российского общества, имеет американские корни, однако на западе он используется не в контексте безопасности конкретной национальности, а в смысле безопасности всей страны.
Считается, что сам термин был впервые использован в 1904 году в послании Президента США Т. Рузвельта Конгрессу США, в котором он обосновывал захват зоны Панамского канала интересами национальной безопасности [1, с. 20]. На ранних этапах своего генезиса национальная безопасность ассоциировалась в основном с вопросом обеспечения военной безопасности, однако с принятием Закона США от 26 июля 1947 года «О национальной безопасности» соответствующее определение интегрировало вопросы внутренней, внешней и военной политики к проблемам использования США различных средств — военных и невоенных — в своей внешней политике [7, с. 4]. В дальнейшем, прежде всего, усилиями западных политологов содержание понятия национальной безопасности стало расширяться, а его суть стала сводиться к способности государства защитить национальные ценности и интересы в конкретных внешних и внутренних условиях [8, с. 15].
Обеспечивалась ли национальная безопасность в СССР? Конечно, но не национальная, а государственная. Объем содержания понятий в данном случае полностью совпадал, но в СССР термин «национальная безопасность» не получил распространения, прежде всего, из-за иного содержания, вкладываемого в понятия «нация» и «национальное».
В Российской Федерации термин «национальная безопасность» впервые был употреблен в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» [9], а определение понятию дано в Послании Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию РФ 1996 года: «Национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства» [10, с. 3—4]. В правовом пространстве понятие «национальная безопасность» впервые было определено в «Концепции национальной безопасности», утвержденной Президентом РФ в 1997 году [11]. В соответствии с ней под национальной безопасностью Российской Федерации понималась «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти».
Заметим, что действовавший на тот период времени Закон РФ 1992 года «О безопасности» в статье 1 определил термин «безопасность» как «состояние защищенности жизненно важных интересов
личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», однако среди видов безопасности национальную безопасность не назвал, видимо, заключив ее в слова «иные виды безопасности» (статья 13). Более того, упоминание о национальной безопасности в указанном Законе вообще отсутствовало. А о какой-либо синхронизации понятий «безопасность» и «национальная безопасность» вообще не шла речь.
Такая нормативная неопределенность и «понятийная бессмыслица» не могли положительным образом сказаться на эффективности обеспечения безопасности России, как не могли и положительно влиять на рассмотрение соответствующего феномена в научной среде. Об этом убедительно свидетельствует большое количество определений национальной безопасности и ее предметных областей, принципиально отличающихся друг от друга по общему смыслу. Как заявил Секретарь Совета Безопасности РФ И.С. Иванов на «круглом столе» 1 февраля 2005 года: «...разброс мнений и оценок по таким ключевым понятиям и определениям, как национальная безопасность, национальные интересы, основные угрозы национальной безопасности, стратегические цели России, достаточно велик. Это показывает их сложность и многофакторность» [12].
Однако осознание того, что без четкой понятийной определенности и надежной законодательной основы обеспечить национальную безопасность невозможно, активная работа в этих направлениях была продолжена. И вот уже 17 ноября 2008 года, будучи Председателем Правительства РФ, В.В. Путин подписывает распоряжение за номером 1662-р [13], которым утверждается «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», известная в народе как «Концепция 2020». Важно отметить, в Концепции указано, что целью ее разработки является «определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008— 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе». Таким образом, мы не только официально констатировали, но и юридически закрепили положение о том, что с этого момента проведение разного рода реформ, да и в целом вся российская государственная политика подчинены целям достижения высокого благосостояния российских граждан и обеспечения национальной безопасности России.
После такой постановки вопроса осталось только определить, что же такое национальная безопасность, цели достижения которой подчинено долгосрочное социально-экономическое развитие нашего государства. И вот 12 мая 2009 года в развитие указанного распоряжения Президент РФ Д.А. Медведев подписывает Указ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [14], которым были признаны утра-
тившими юридическую силу ранее действовавшие указы Президента РФ, утверждавшие Концепцию национальной безопасности России.
В отличие от своих предшественников, Стратегия не только определяла, что же такое национальная безопасность, но и содержала целый ряд других определений, например «национальные интересы Российской Федерации», «угрозы национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты» и др. Согласно Стратегии национальная безопасность — это «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» (пункт 6). Данное определение полностью соответствует этимологическим и историческим корням понимания явления, является вполне лаконичным и содержит уже устоявшийся в России подход о триедином объекте обеспечения безопасности: личности, общества и государства.
После принятия двух основных документов, определяющих концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности, оставался только один нормативный правовой акт, который сдерживал их действие, но он обладал более высокой юридической силой. Поэтому последним этапом, завершающим построение системы базовых программных документов в области обеспечения национальной безопасности, стало принятие Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 «О безопасности» [15], которым был признан утратившим юридическую силу одноименный Закон 1992 года.
Важно отметить, что указанный Закон 2010 года, в отличие от своего предшественника, не содержит никаких определений. При этом термин «национальная безопасность» употребляется в нем 5 раз. Три упоминания термина связаны с документом (стратегией национальной безопасности), одно — с показателями национальной безопасности. Однако наиболее значимым представляется первое упоминание — в статье 1 (предмет регулирования). В ней сказано, что «настоящий Федеральный закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее — безопасность, национальная безопасность). ». Таким образом, термины «безопасность» и «национальная безопасность» понимаются здесь законодателем как синонимы. Следовательно, фактически предметом регулирования указанного Закона являются общественные отношения, связанные с обеспечением национальной безопасности нашего государства.
Учитывая вышесказанное, следует констатировать, что в настоящее время в России принят
полный пакет базовых программных документов, содержащих концептуальные основы в области обеспечения национальной безопасности, куда вошли: Конституция РФ от 12 декабря 1993 года, Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЭ «О безопасности», Указ Президента РФ от 12 мая
2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
Следует констатировать, что эффективная организации обеспечения национальной безопасности предполагает не только понятийно-категориальную определенность, не меньшее значение имеет четкое системное представление о феномене, что неизменно способствует выработке более точной политики и определению наиболее эффективных мер обеспечения национальной безопасности.
Государство, выступая сложным социальным образованием, интегрирует множество подсистем: политическую, экономическую, социальную, экологическую и др., в каждой из которых потенциально возможно формирование угроз как для самой сферы отношений, так и для безопасности страны в целом.
Статья 13 ранее действовавшего Закона РФ «О безопасности» определяла следующие разновидности безопасности: государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные. Действующий Федеральный закон 28 декабря 2012 года «О безопасности» среди разновидностей национальной безопасности называет безопасность государства, общественную безопасность, экологическую безопасность, безопасность личности и иные виды безопасности (статья 1). Таким образом, новый Закон
2010 года отчетливо показал, что основным критерием к классификации системы национальной безопасности должен выступать объект обеспечения.
Учитывая тот факт, что объектами обеспечения национальной безопасности России в соответствии с определением, сформулированным в Стратегии национальной безопасности РФ, выступают личность, общество и государство, то система национальной безопасности России по объекту обеспечения включает в себя три подсистемы: безопасность личности, общественную безопасность и государственную безопасность. Заметим, что при таком подходе система национальной безопасности закрытая, поскольку не включает в себя больше никаких иных подсистем.
Однако это не единственный подход к классификации. Так, Стратегия национальной безопасности к ранее перечисленным государственной, общественной, экологической безопасности и безопасности личности добавляет международную безопасность, военную безопасность, экономическую безопасность, энергетическую безопасность, продовольственную безопасность, технологиче-
скую безопасность, безопасность в сфере здравоохранения и здоровья нации, безопасность в сфере культуры, безопасность в сфере образования, а также в иных сферах. Столь широкого определения разновидностей (подсистем) национальной безопасности ранее в нормативных документах не было. При этом в Стратегии прямо называется, что основанием такого подхода к классификации выступают сферы обеспечения безопасности.
Итак, в зависимости от сфер обеспечения безопасности, система национальной безопасности включает в себя: экономическую безопасность, энергетическую безопасность, продовольственную безопасность, технологическую безопасность, безопасность в сфере здравоохранения и здоровья нации, безопасность в сфере культуры, безопасность в сфере образования и другие.
Заметим, что в отличие от предыдущей классификации, при таком подходе система национальной безопасности открытая и может включать в себя иные подсистемы. Мнения ученых по поводу перечня видов национальной безопасности не сходятся: кто-то выделяет большее количество видов, кто-то меньшее. Так, например, помимо перечисленного выше, также выделяют конституционную, юридическую, политическую, социальную, военную, промышленную, духовную, продовольственную, информационную, криминологическую, демографическую, транспортную, техногенную, технологическую и иные виды безопасности. По справедливому замечанию В.М. Егоршина, «перечень предметных сфер безопасности не является исчерпывающим и стабильным» [16, с. 117]. С развитием общества и государства феномен национальной безопасности включает в себя новые параметры, обрастает новыми характеристиками и форматами, при этом традиционные параметры и характеристики претерпевают изменения.
Примечания
1. Экономическая и национальная безопасность: учебник / под ред. Е.А. Олейникова. М., 2004.
2. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М., 2007. Т. 1.
3. О безопасности: закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15, ст. 769.
4. Рыбалкин Н.Н. Философия безопасности: учебное пособие. М., 2006.
5. Лесков М.А. Гомеостатические процессы и теория безопасности // Безопасность. 1994. № 4.
6. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1986.
7. Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М., 1991.
8. Петровский В. Доктрина «Национальной безопасности» в глобальной стратегии США. М., 1980.
9. Собрание законодательства РФ. 1995. № 8, ст. 609.
10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О национальной безопасности». М., 1996.
11. Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 52, ст. 5909; О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2, ст. 170.
12. Вступительное слово Секретаря Совета Безопасности РФ И.С. Иванова на круглом столе в Центральном доме ученых РАН по теме «Научно-методологические основы Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». URL: www.scrf.gov.ru
13. Собрание законодательства РФ. 2008. № 47, ст. 5489.
14. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2444.
15. Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 2.
16. Егоршин В.М. Экономическая преступность и безопасность современной России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
Notes
1. Economic and national security: a textbook / ed. by E.A. Oleinikov. Moscow, 2004.
2. Dahl V.I. Explanatory dictionary of the live great Russian language: in 4 vol. Moscow, 2007. Vol. 1.
3. About security: the law of the Russian Federation from March 5, 1992 № 2446-1 // Vedomosti of the Congress on natural deputies of the Russian Federation and the Supreme Council of the Russian Federation. 1992. № 15, art. 769.
4. Rybalkin N.N. Security philosophy: textbook. Moscow, 2006.
5. LeskovM.A. Homeostatic processes and theory of security // Security-ness. 1994. № 4.
6. Philosophical dictionary / ed. by I.T. Frolov, M., 1986.
7. Proskurin S.A. National security of the country: the nature, structure, ways to strengthen. Moscow, 1991.
8. Petrovsky V. Doctrine of «National security» in the global strategy of the United States. Moscow, 1980.
9. Collection of legislative acts of the RF. 1995. № 8, art. 609.
10. Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation «On national security». Moscow, 1996.
11. On approval of the Concept of national security of the Russian Federation: the decree of the President of the Russian Federation of 17 December 1997 № 1300 // Collection of legislative acts of the RF. 1997. № 52, art. 5909; On the national security Concept of the Russian Federation: the decree of the President of the Russian Federation dated January 10, 2000, № 24 // Collection of legislative acts of the RF. 2000. № 2, art. 170.
12. Opening speech of the Secretary of the Russian Security Council I.S. Ivanov at the round table in the Central house of scientists, Russian Academy of Sciences on the theme Scientific and methodological basis-you national security Strategy of the Russian Federation. URL: www.scrf.gov.ru
13. Collection of legislative acts of the RF. 2008. № 47, art. 5489.
14. On the national security Strategy of Russian Federation until 2020: the decree of the President of the Russian Federation dated may 12, 2009 № 537 // Collection of legislative acts of the RF. 2009. № 20, art. 2444.
15. Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 1, art. 2.
17. Egorshin V.M. Economic crime and security of modern
Russia: author's abstract... doctor of legal sciences. St. Petersburg, 2000.
