CC BY
51
УДК 343.976
Рябцев Андрей Александрович
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков [email protected]
Andrey A. Ryabtsev
Federal service of the Russian Federation on control of drug trafficking [email protected]
Правовые проблемы
обеспечения антинаркотической безопасности российского общества и государства в условиях глобализации
Legal problems of
maintenance of anti-drug security russian society and the state in the context of globalization
Аннотация. В статье раскрыты различные методологические подходы к оценке содержания понятия «национальная безопасность». На основе исследования происходящих изменений в социальной, экономической, правовой и иных сферах автор показал эволюцию формирования правовых основ обеспечения национальной безопасности Российской Федерации на наиболее важных для личности, общества и государства направлениях, вскрыл правовые пробелы в определении системных элементов стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, показал их объективные системные взаимодействия в части, касающейся антинаркотической безопасности, и предложил новое определение понятия «антинаркотическая безопасность».
Ключевые слова: система стратегических национальных приоритетов, антинаркотическая безопасность, организованная транснациональная преступность, наркотики.
Annotation. The study revealed the author of a variety of methodological approaches to the assessment of the concept of «national security». Based on a study of the changes in the social, economic, legal and other spheres, the author showed the evolution of the formation of the legal framework to ensure the national security of the Russian Federation on the most important for the individual, society and state lines, revealed legal gaps in the definition of system elements of strategic Russia's national priorities revealed their objective system of interaction as it relates to anti-drug security, and proposed a new definition of «anti-drug security».
Keywords: system of strategic national priorities, anti-drug security, transnational or-ganized crime, drugs.
В современных условиях среди общесистемных теоретических понятий в сфере деятельности органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных на борьбу с организованной транснациональной наркопреступностью, особое значение приобрело понятие «национальная безопасность». Это связано с объективным усложнением и растущей динамикой геополитических, социальных, экономических и др. процессов в условиях глобализации, обуславливающих появление новых и трансформацию существующих угроз, представляющих опасность для личности, общества и государства.
В большинстве изученных автором теоретических источников отмечено, что впервые в официальных документах понятие «национальная безопасность» упоминается в 1904 г. в послании Конгрессу Президента США Рузвельта Т., в котором он обосновал установление полного контроля над зоной Панамского канала интересами национальной безопасности США. При этом от-
мечается, что введение данного понятия в правоотношения в его современном понимании произошло позднее. В частности, в 1934 г., в послании Президента США Рузвельта Ф. о проблемах обеспечения безопасности в политической, военной и экономической сферах в разгар Великой депрессии упоминалась «national economic security» (национальная экономическая безопасность).
В период становления правовых основ Российской Федерации стратегические национальные приоритеты рассматривались в основном с позиции обеспечения экономической безопасности. В научных работах и публикациях о состоянии защищенности объектов безопасности Российской Федерации в 1990-х гг. отмечается актуальность угроз саморазрушения личности, общества, государства под воздействием внутренних негативных социально-экономических факторов и в этой связи - актуальность разработки модели новой экономической системы государства с учетом процессов вхожде-
ния российской экономики в единое мировое экономическое пространство.
В 1992 г. было нормативно определено понятие «безопасность» и его содержание. Согласно Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», под безопасностью понималось «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», под жизненно важными интересами понималась «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства», под угрозами безопасности -«совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». При этом к основным объектам безопасности отнесены: «личность - ее права и свободы; общество - материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность». [2]
Автор полагает, что такая редакция понятийного аппарата в значительной степени была основана законодателем не на глубоких теоретических исследованиях сформировавшихся взаимосвязей общественных отношений, а на исходном толковании понятия «безопасность», означающем «состояние, при котором не угрожает опасность» [17, с. 144].
В 1992 г. принципы обеспечения безопасности Российской Федерации связывались с законностью, с соблюдением баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, со взаимной ответственностью личности, общества и государства по обеспечению безопасности, а также с интеграцией с международными системами безопасности. Систему безопасности Российской Федерации в этот период образовывали органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. К основным функциям системы безопасности относились: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерации; и др. [2].
Автор полагает, что законодатель в ряду функций системы безопасности Российской Федерации обоснованно на первое место поставил функцию по выявлению и прогнозированию внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, т.е. личности, обществу и государству. Однако результаты проведенного иссле-
дования показали, что в 1990-х гг. отсутствовал соответствующий правовой механизм, который позволил бы данную функцию реализовать.
Непосредственно в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» полномочия органов власти в системе безопасности были разграничены в редакции, не предусматривающей реализацию целого ряда обозначенных законодателем функций. Например, функция по выявлению и прогнозированию внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности не была отнесена ни к одному из субъектов системы обеспечения безопасности Российской Федерации и, как следствие, осуществлялась ими формально.
Наряду с указанным, Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» не была определена система стратегических национальных приоритетов Российской Федерации. Более того, отсутствовало само понятие «стратегические национальные приоритеты». Вместе с тем др. нормативными правовыми актами Российской Федерации, изданными в 1990-х гг., были регламентированы отдельные понятия, по мнению автора, образующие элементы такой системы. Например, в 1994 г. определено понятие «пожарная безопасность» [1], в 1996 г. - «экономическая безопасность» [9] и др.
Первая попытка нормативно отобразить совокупность элементов системы стратегических национальных приоритетов Российской Федерации была предпринята только в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», в котором отмечено, что «основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических, экономических преобразований для создания условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства» [6].
Данным Указом Президента Российской Федерации было также впервые определено содержание понятия «национальная безопасность», под которым законодателем предложено понимать «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» [6]. Ранее это понятие без определения его содержания упоминалось в качестве тождественного понятию «безопасность» в указах Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» [7], от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» [8].
Вместе с тем, в 2009 г. законодатель лишь наметил важнейшие направления обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, которые приобрели более конструктивное системное содержание в новом Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»: «содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность)» [2].
В 2010 г. основные принципы обеспечения национальной безопасности, действовавшие с 1992 г., были существенно дополнены. Дополнено также содержание данной деятельности (функции). При этом была оставлена на первом месте функция по прогнозированию, выявлению, анализу и оценке угроз безопасности Российской Федерации, а также более полно в сравнении с позицией законодателя 1992 г. определен перечень субъектов деятельности и содержание их полномочий в области обеспечения безопасности [2].
Указанные нормативные положения сформировали основы правового механизма обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, который приобрел свое современное содержание с изданием Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», уточнившим понятийный аппарат. В частности, было дополнено содержание понятия «национальная безопасность», под которым понимается «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности». [9].
В такой редакции еще более конструктивно по сравнению с более ранней редакцией определены важнейшие направления обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: государственная, общественная, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая безопасность, безопасность личности. Вместе с тем, автор полагает не вполне корректным прямо соотносить указанные виды безопасности с содержанием понятия «национальная безопасность». Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», «система обеспечения национальной безопасности - совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного само-
управления и находящихся в их распоряжении инструментов», а «обеспечение национальной безопасности - реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов» [9].
Перечисленные законодателем виды безопасности более корректно относить к системе стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, образующих в своей совокупности важнейшие направления обеспечения национальной безопасности. На основе сравнительного исследования действующих нормативных правовых актов автором составлена система стратегических национальных приоритетов Российской Федерации на современном этапе. При этом системный элемент «антинаркотическая безопасность» отмечен условно, т.к. в действующих нормативных правовых актах его содержание не определено (рис. 1).
Очевидная незавершенность теоретической разработки понятия «национальная безопасность» и его содержания привели к формированию многочисленных авторских подходов. Так, отдельные авторы в своих научных работах воспроизводят определение национальной безопасности, сформулированное в нормативных правовых актах Российской Федерации, в т.ч. утративших силу, отдельные - дали собственное толкование [13, с. 111].
Несомненный теоретический интерес представляет научная позиция Кузнецова В.Н., который определил безопасность, как «сетевую устойчивую совокупность необходимых и достаточных факторов, надежно обеспечивающих: достойную жизнь каждого человека; защищенность всех структур жизнеспособности семьи, общества и государства; их цели, идеалы, ценности и интересы, их культуру и образ жизни, традиции от неприемлемых рисков, от внутренних и внешних вызовов и угроз, способность эффективно предотвращать формирующиеся опасности на основе культуры компромисса по поводу благополучия и справедливости для всех» [15, с. 551].
В изученных в ходе диссертационного исследования источниках отражены также иные мнения об определении понятия «национальная безопасность» и его содержании [14, с. 14].
Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации формировалась и развивалась под влиянием внутренних процессов, происходящих в развитии личности, общества и государства, а также внешних угроз, обусловленных международными и др. проблемами. Сравнительное исследование изданных с 1990-х гг. по настоящее время нормативных правовых актов показало эволюцию правовых основ современной парадигмы национальной безопасности Российской Федерации и позволило вскрыть пробелы в определении существующих целевых ориентиров.
Рис. 1. Правовая система стратегических национальных приоритетов и ее пробелы
С 1990-х гг. началось формирование понятийного аппарата и становление системного представления об обеспечении безопасности Российской Федерации. Важной тенденцией законодательной деятельности данного периода стало широкое обсуждение подготавливаемых законопроектов на научных конференциях, в средствах массовой информации и др. Изданные в этот период нормативные правовые акты стали важным этапом в развитии правовых основ национальной безопасности Российской Федерации, но при этом были мало взаимосвязанными и научно обоснованными. Автор полагает, что относительной последовательностью и логичностью характеризовалась лишь законодательная деятельность в сфере обеспечения экономической безопасности.
Правовые основы целого ряда иных важнейших направлений обеспечения национальной безопасности, в т.ч. антинаркотической безопасности в этот период практически не разрабатывались. Вместе с тем, именно в начале 1990-х гг. территория Российской Федерации стала активно «осваиваться» организованной транснациональной наркопреступностью, а российское население столкнулось с проблемой наркотизма [16, с. 216].
Неудовлетворенность эффективностью действующего законодательства в начале 1990-х гг. ставила перед недостаточно подготовленными законодателями все новые задачи и новые ситуационные правовые проблемы, порождая тем самым скороспелые решения в виде мало взаимосвязанных и научно обоснованных законопроектов [12].
Автор полагает, что объективное изменение ситуации наметилось лишь к 2009 г.: на смену стихийным правовым отношениям начала 1990-х гг., зачастую построенным на принципе имплемен-тации законодательства иностранных государств, приходило осмысление национальной безопасности Российской Федерации с позиции стратегических национальных приоритетов.
В 2000-х гг. были разработаны и изданы целый ряд стратегически важных нормативных правовых актов и документов, составляющих правовую основу обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Несмотря на отсутствие в основополагающих нормативных правовых актах, определяющих систему стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, элемента «антинаркотическая безопасность», активно разрабатывались правовые основы соответствующей деятельности.
Отличительной особенностью этого периода стало отображение в нормативных правовых актах Российской Федерации взаимосвязей, характеризующих деструктивное воздействие на общественные отношения разных видов организованной транснациональной преступности [9]. При этом практически все виды транснациональной преступности характеризовались законодателем взаимосвязями с наркопреступностью [10; 11].
Автор полагает, что внимание законодателя к указанным проблемам обусловлено следующими негативными тенденциями:
а) сохранением общей нестабильности мировой экономики и ее зависимость от финансовых трафиков наркоиндустрии;
б) развертыванием политических и военных конфликтов в разных регионах мира с навязыванием в этих регионах нового баланса ценностей, в т.ч. снижающих оценку общественной опасности наркопроизводства и наркопотребления отдельных видов наркотиков;
в) усилением глобального информационного противоборства;
г) обострением демографической ситуации в условиях вовлечения российской молодежи в наркопотребление;
д) ростом угроз, связанных с незаконными миграцией, производством и оборотом наркотиков, торговлей людьми и др. формами организованной транснациональной преступности.
На основе результатов исследования системных связей общественных отношений, возникающих при осуществлении организованной транснацио-
нальной преступной деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, и борьбы с ней, автором составлен перечень основных объектов деструктивного воздействия угроз, формирующихся в области незаконного производства, оборота и потребления наркотиков (рис. 2).
Рис. 2. Антинаркотическая безопасность в системе стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, выступающих основными объектами деструктивного воздействия наркоугроз
Таким образом, динамичное развитие законодательства объективно указывает на появление новых угроз национальной безопасности Российской Федерации, которые необходимо учитывать, своевременно дополняя существующую систему стратегических национальных приоритетов (государственная, общественная, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая безопасность, безопасность личности и др.) новыми условными целевыми ориентирами в виде новых элементов данной системы. В условиях явного доминирования на протяжении последних двух десятилетий угроз, формирующихся в области незаконного производства, оборота и потребления наркотиков, до настоящего времени отсутствует правовое осмысление соответствующего системного элемента стратегических национальных приоритетов - антинаркотическая безопас-
Литература:
1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации, 26.12.1994, № 35, ст. 3649.
2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.01.2011, № 1, ст. 2.
3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 29 (ч. I), ст. 4356.
4. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер-
ность Российской Федерации. Выше указанное приводит к закономерному отставанию правовых мер государственного реагирования на организованную транснациональную наркопреступность от ее качественного содержания.
На основании изучения взаимосвязей общественных отношений, возникающих при осуществлении организованной транснациональной преступной наркодеятельности, а также борьбы с данным видом преступности, в т.ч. мер по нейтрализации и предупреждению процессов ее детерминации, автором предложено под антинаркотической безопасностью Российской Федерации понимать состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, формирующихся в области незаконного производства, оборота и потребления наркотиков.
Literature:
1. The federal law of December 21, 1994 No. 69-FZ «About fire safety» // Russian Federation Code, 12/26/1994, № 35, Art. 3649.
2. The federal law of December 28, 2010 № 390-FZ «About safety»// Russian Federation Code, 1/3/2011, № 1, Art. 2.
3. The federal law of July 13, 2015 № 230-FZ «About modification of separate acts of the Russian Federation» // Russian Federation Code, 2015, № 29 (p. I), Art. 4356.
4. The law of the Russian Federation of March 5, 1992 No. 2446-1 «About safety» // Sheets of Congress of People's Deputies of the Russian Federa-
ховного Совета Российской Федерации. 1992, № 15. ст. 769.
5. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основных положениях)» // Собрание законодательства Российской Федерации, 29.04.1996, № 18, ст. 2117.
6. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации, 18.05.2009, № 20, ст. 2444.
7. Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 29.12.1997, № 52, ст. 5909.
8. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 10.01.2000, № 2, ст. 170.
9. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 04.01.2016, № 1 (ч. II), ст. 212.
10. Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 г. № Пр-2976 // «Российская газета», № 298, 30.12.2014.
11. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г. // «Российская газета», № 198, 20.10.2009.
12. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 сентября 2001 г. № 1896-111 ГД // Собрание законодательства Российской Федерации, 01.10.2001, № 40, ст. 3814.
13. Волков Я.В. Геополитика и ее влияние на обеспечение безопасности в современном мире : дисс. ... д-ра полит. наук / Военный университет. М., 2001. С. 111.
14. Кийко М.Ю. Борьба с наркобизнесом в системе национальной безопасности России. Теория, методология, экономическая оценка // Ленанд. М., 2013. С. 14.
15. Кузнецов В.Н. Теория компромисса / Книга и бизнес. М., 2010. С. 551.
16. Лукьянович Н.В. Геополитика России: теоретико-методологические основы, генезис, особенности формирования и развития в условиях глобализации : дисс. ... д-ра полит. наук / Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. М., 2004. С. 216.
17. Ожегов С.И. Словарь русского языка : ред. С.И. Скворцов. 26-е изд., испр. и доп. / Оникс; Мир и Образование. М., 2009. С. 144.
tion and the Supreme Council of the Russian Federation. 1992, № 15. Art. 769.
5. The decree of the President of the Russian Federation of April 29, 1996 № 608 «About the state strategy of economic security the Russian Federation (basic provisions)» // Russian Federation Code, 4/29/1996, № 18, Art. 2117.
6. Decree of the President of the Russian Federation of May 12, 2009 № 537 «About Strategy of national security of the Russian Federation till 2020» // Russian Federation Code, 5/18/2009, № 20, Art. 2444.
7. Decree of the President of the Russian Federation of December 17, 1997. № 1300 «About the approval of the Concept of national security of the Russian Federation» // Russian Federation Code, 12/29/1997, № 52, Art. 5909.
8. The decree of the President of the Russian Federation of January 10, 2000 № 24 «About the Concept of national security of the Russian Federation» // Russian Federation Code, 1/10/2000, № 2, Art. 170.
9. Decree of the President of the Russian Federation of December 31, 2015. № 683 «About Strategy of national security of the Russian Federation» // Russian Federation Code, 1/4/2016, № 1 (p. II), Art. 212.
10. The military doctrine of the Russian Federation approved by the President of the Russian Federation on December 25, 2014 No. Pr-2976 // «Russian Newspaper», № 298, 12/30/2014.
11. The concept of counteraction to terrorism in the Russian Federation approved by the President of the Russian Federation on October 5, 2009 // «The Russian newspaper», № 198, 10/20/2009.
12. The resolution of the State Duma of Federal Assembly of Russia of September 20, 2001 № 1896-III of the State Duma // Russian Federation Code, 10/1/2001, № 40, Art. 3814.
13. Vokov Ya.V. Geopolitics and its influence on safety in the modern world : yew. ... Dr.s it is watered. sciences / Military university. M., 2001. P. 111.
14. Kiyko M.Yu. Fight against drug trafficking in system of national security of Russia. Theory, methodology, economic assessment // Lenand. M., 2013. P. 14.
15. Kyznecov V.N. smiths. Theory compromise / Book and business. M., 2010. P. 551.
16. Lukyanovch N.V. Geopolitics of Russia: teoretiko-methodological bases, genesis, features of formation and development in the conditions of globalization : yew. ... Dr.s it is watered. sciences / the Russian academy of public service at the President of the Russian Federation. M., 2004. P. 216.
17. Ojegov S.I. Dictionary of Russian : edition S.I. Skvortsov. 26th prod., Mcnp. and additional / Onyx; World and Education. M, 2009. P. 144.
