CC BY
1263
УДК 342
Трусов Николай Александрович Trusov Nikolai Aleksandrovich
кандидат юридических наук, доцент начальник кафедры конституционного и международного права
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), associate professor head of the chair of constitutional and international law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Система национальной безопасности России The system of Russian national security
В статье приводятся теоретико-методологические основы понимания системы национальной безопасности России, рассматриваются различные основания ее дифференциации, анализируются современные правовые начала ее закрепления, дается сравнительно-правовой анализ стратегий обеспечения национальной безопасности России 2009 и 2015 годов.
Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, система национальной безопасности, виды национальной безопасности, классификация национальной безопасности .
The article presents the theoretical and methodological fundamentals of the understanding of national security system in Russia and the grounds for the classification of its differentiation. The author also analyzes modern basics of its legislative consolidation, given the comparative legal analysis of strategies of national security of Russia 2009 and 2015.
Keywords: security, national security, national security system, the types of national security, the classification of national security.
Современное развитие России в сложившихся геополитических условиях требует более тщательного внимания к вопросам обеспечения национальной безопасности. Не случайным является большое количество обращений со стороны руководителей высших органов государственной власти России к соответствующей проблематике. Летом 2015 года Президентом России В.В. Путиным было объявлено о разработке новой стратегии национальной безопасности, что обусловило дополнительное внимание к соответствующим вопросам. 31 декабря 2015 года Президент РФ утвердил новую Стратегию национальной безопасности Российской Федерации [1].
Учитывая сказанное, обращение к анализу главного документа стратегического планирования в области национальной безопасности уже само по себе является актуальным, однако практически ценным, прежде всего для субъектов, обеспечивающих национальную безопасность России, будет являться сравни-
тельно-правовой анализ двух основных документов: Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года от 12 мая 2009 года [2] (далее по тексту — Стратегия 2009 года) и пришедшей ей на смену Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 31 декабря 2015 года (далее по тексту — Стратегия 2015 года).
Сложность и многогранность феномена национальной безопасности предопределили наличие в юридической и специальной литературе множества подходов к пониманию природы феномена. Несмотря на имеющееся многообразие, однозначным является вывод о том, что только системный подход к пониманию феномена национальной безопасности способствует выработке реальных мер повышения эффективности ее обеспечения. Разрозненная, бессистемная обеспечительная деятельность не только малоэффективна, но и может быть даже контрпродуктивной. Следствием асистемного подхода является пробельность, иная дефект-
ность соответствующего правового закрепления, влекущая ошибки в построении системы обеспечения национальной безопасности страны в целом.
Отправным в нашей статье будет являться аксиоматическое утверждение о том, что национальная безопасность России является сложным системным явлением, включающим в себя целый ряд элементов (подсистем), состоящих друг с другом в сложных структурно-функциональных связях. Следует согласиться с И.Б. Кар-дашовой в том, что если система обеспечения безопасности — это организационная система органов, сил, средств, различных организаций, призванных защищать национальные интересы, то система безопасности — это функциональная система, отражающая процесс взаимодействия национальных интересов и угроз [3, с. 25]. Данное одинаково справедливо и для всех производных от феномена безопасности, в том числе и национальной безопасности России.
Таким образом, систему национальной безопасности можно определить как внутреннее строение национальной безопасности, отражающее диалектику взаимодействия национальных интересов и всевозможных угроз личности, обществу и государству.
Систему национальной безопасности России образует множество взаимосвязанных функциональных элементов, которые в своей совокупности и формируют единую системную целостность. Государство, выступая сложным системным образованием дифференцированного общества, интегрирует множества подсистем: политическую, экономическую, социальную, экологическую и прочие, в каждой из которых потенциально возможно формирование угроз, как для самой сферы отношений, так и для безопасности страны в целом. Вслед за многими учеными и специалистами в рассматриваемой области мы полагаем, что национальная безопасность России включает в себя следующие разновидности (подсистемы): государственную, экономическую, военную, энергетическую, продовольственную, общественную, экологическую, технологическую, промышленную, информационную, безопасность личности, духовную, демографическую и др. Многими учеными и специалистами выделяются и иные разновидности. Спор может быть долгим, но безрезультатным и все потому, что данный вопрос так и не получил должной нормативной регламентации.
Обратимся к основным нормативным правовым документам, регламентирующим, закре-
пляющим систему национальной безопасности России.
Начнем с документа высшей юридической силы в нашем государстве — Конституции РФ 12 декабря 1993 года. В Конституции РФ сам термин «национальная безопасность» отсутствует, однако она выделяет следующие разновидности безопасности: «безопасность государства» (ч. 5, ст. 13; ч. 3 ст. 55; ч. 1 ст. 82; п. «д», ч. 1, ст. 114), «общественная безопасность» (п. «б» ч. 1 ст. 72), «экологическая безопасность» (п. «д», ч. 1. ст. 72), «безопасность граждан» (ч. 1 ст. 56), «безопасность других людей» (ч. 1, ст. 98).
По смыслу конституционных норм мы можем говорить и об упоминании в Конституции РФ таких разновидностей, как военная безопасность, когда речь идет об обороне и безопасности (п. «м» ст. 71), и безопасности личности, когда речь идет о праве каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ч. 3 ст. 37). Таким образом, с точки зрения действующей Конституции РФ система национальной безопасности России включает (должна включать) в себя как минимум пять подсистем: государственную безопасность, общественную безопасность, безопасность личности, экологическую безопасность и военную (оборонную) безопасность.
Очевидно, что говорить о какой-либо системе при таком подходе не приходится, однако отметим, что все из названных разновидностей безопасности нашли свою конкретизацию в текущем законодательстве по вопросам обеспечения национальной безопасности. Так, статья 13 ранее действовавшего Закона РФ от 5 марта 1992 года «О безопасности» [4] определяла следующие разновидности безопасности: государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные.
Действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» [5] среди разновидностей национальной безопасности также называет безопасность государства, общественную безопасность, экологическую безопасность, безопасность личности и иные виды безопасности (ст. 1). Таким образом, и Закон 1992 года и новый Закон 2010 года не только подтверждают и в дальнейшем развивают соответствующие конституционные положения, но и отчетливо демонстрируют, что основным критерием дифференциации системы национальной безопасности России должен выступать объект обеспечения.
Отметим, что в отечественной науке уже давно сложился подход о триедином объекте обеспечения национальной безопасности России (личности, общества и государства), который поддерживается законодательством. Так, статья 1 ранее действовавшего Закона РФ 1992 года «О безопасности» определяла понятие безопасности как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства» [4]. В действующей Стратегии 2015 года определение национальной безопасности сформулировано как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (далее — граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации» (п. 6) [2].
Таким образом, система национальной безопасности России по объекту обеспечения включает в себя три подсистемы: безопасность личности, общественную безопасность и государственную безопасность. Заметим, что при таком подходе система национальной безопасности России является закрытой, поскольку не включает в себя больше никаких иных подсистем. Продолжая размышления в этом контексте, следует указать и на то, что нельзя обеспечить национальную безопасность России, не обеспечив безопасность трех ее основных объектов. Другими словами, лишь обеспечив безопасность личности, общественную и государственную безопасность России, можно говорить об обеспечении национальной безопасности России в целом и никак иначе.
При этом сами указанные разновидности национальной безопасности России представляют собой сложные системные формирования, имеющие внутреннюю структуру. Именно поэтому в учебной и специальной литературе можно встретить различные подходы к структурированию той или иной разновидности. Чаще всего детализации подвергается государственная безопасность России, в систему которой включают экономическую, информационную, продовольственную, ресурсную, правовую, духовно-нравственную и другие виды безопасности, а также безопасность территориальную, включающую в себя военную безопасность, экологическую безопасность и безопасность государственного управления. Конкретная дифференциация зависит от взглядов автора, его
подходов к проблематике и целей проводимого исследования.
Действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» указывает на то, что объект обеспечения не единственное основание к выделению подсистем национальной безопасности России, имея в виду экологическую и иные виды безопасности (ст. 1). В свою очередь, и Стратегия национальной безопасности 2009 и Стратегия 2015 года к ранее перечисленным государственной, общественной, экологической безопасности и безопасности личности добавляют экономическую, военную, информационную безопасности, а также безопасность в различных сферах. Таким образом, в обеих Стратегиях прямо называется, что основанием такого подхода к дифференциации системы национальной безопасности России выступают сферы обеспечения безопасности. Вот только сколько их, можно понять лишь путем детального анализа основного документа стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности России — Стратегии национальной безопасности.
Сравнительно-правовой анализ подсистем системы национальной безопасности России в соответствии со Стратегиями 2009 и 2015 годов отчетливо демонстрирует небольшую коррекцию как по количеству соответствующих разновидностей, так и по их предметным сферам (см. таблицу 1).
По справедливому замечанию В.М. Егорши-на , « перечень предметных сфер безопасности не является исчерпывающим и стабильным» [6, с. 117]. С развитием общества и государства феномен национальной безопасности включает в себя новые параметры, обрастает новыми характеристиками и форматами, при этом традиционные параметры и характеристики претерпевают изменения. На расширение спектра угроз и проблем, с которыми приходится сталкиваться нашей стране, неоднократно обращал внимание и Президент России В.В. Путин в своих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию РФ.
Таким образом, при таком подходе система национальной безопасности России является открытой, поскольку априори допускает включение в нее иных подсистем (по предметным сферам). А значит обеспечение безопасности в трех, четырех, пяти, семи и так далее сферах не будет означать обеспечение национальной безопасности России в целом.
Необходимо отметить, что столь широкого определения разновидностей (подсистем) национальной безопасности России ранее (до
Таблица 1
Подсистемы системы национальной безопасности России в соответствии со стратегиями национальной безопасности России 2009 и 2015 годов
Стратегия 2009 года Стратегия 2015 года
п/п подсистема системы национальной безопасности подсистема системы национальной безопасности пункт
23, 37 Государственная 31, 42,43
7, 23, 37 Общественная 31,42,43
24, 46 Личности 31
7, 16, 37 Экономическая 31, 43, 57, 59, 60, 62, 63
7, 108, 109 Информационная 31, 58, 69,104, 113
7, 26, 28, 30 Военная 33, 58
49, 50 Продовольственная 23, 52, 58
60 Энергетическая 31, 58, 60,61
71 Лекарственных средств 71
7, 85, 86, 87, 88 Экологическая (в сфере экологии) 31, 83, 84,85, 86
66, 67, 68, 70 Технологическая (в сфере технологий) 67, 69
16, 79, 80, 81, 83, 84 В сфере культуры 76, 79, 80, 81, 82
7, 16, 66, 70 В сфере науки и образования 67, 69
71, 75, 76, 78 В сфере здравоохранения и укрепления здоровья населения (охраны здоровья граждан) 71, 72, 73
43 В области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения 49
43 В области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 49
64 Региональная (на региональном уровне) 16, 64, 65
7, 8, 19, 95 Международная 29, 104
7 Внутриполитическая Транспортная 31
7 Социальная Глобальная 14
7 Духовная Пожарная безопасность 49
7, 23, 26, 27, 28, 29, 31, 32 Оборонно-промышленная (национальная оборона) Пищевых продуктов 54
6, 16 Внешняя
6, 16 Внутренняя
41, 42 В пограничной сфере (безопасность государственной границы)
46 Безопасность товаров и услуг
101 По отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства
Стратегии 2009 года) в нормативных документах не было.
Итак, в соответствии с действующей Стратегией национальной безопасности России 2015 года в зависимости от сфер (областей) обеспечения безопасности система национальной безопасности России включает в себя: экономическую безопасность, информацион-
ную безопасность, военную безопасность, экологическую безопасность, продовольственную безопасность, энергетическую безопасность, технологическую безопасность, транспортную безопасность, пожарную безопасность, безопасность в сфере науки и образования, безопасность в сфере культуры, безопасность в сфере здравоохранения и укрепления здоро-
о 3
О <
£ со
0
вья населения (в области охраны здоровья граждан), безопасность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, безопасность в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, безопасность пищевых продуктов и безопасность лекарственных средств. Итого 16 предметных сфер (областей) — 16 подсистем системы национальной безопасности России.
Заметим, что в отличие от предыдущей Стратегия 2015 года в систему национальной безопасности России добавила три подсистемы: транспортную безопасность, пожарную безопасность и безопасность пищевых продуктов. При этом из системы национальной безопасности были исключены семь подсистем: внутриполитическая безопасность, социальная безопасность, духовная безопасность, оборонно-промышленная безопасность, безопасность в пограничной сфере (безопасность государственной границы), безопасность товаров и услуг и безопасность по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства.
Есть все основания полагать, что соответствующая корректировка системы национальной безопасности России могла быть вызвана не только обновленными характеристиками и форматами национальной безопасности России, но и уточнением функционального содержания отдельных подсистем. В частности, безопасность в пограничной сфере (безопасность государственной границы) по своему функциональному содержанию, полагаем, полностью укладывается в систему государственной безопасности России, а оборонно-промышленная безопасность — в военную.
Третья классификация национальной безопасности России характеризуется еще большей размытостью границ объема. Основанием данной классификации являются угрозы национальной безопасности. Речь, прежде всего, идет о принадлежности источника опасности, формирующей угрозу. Если опасность исходит от другого государства, его граждан или организаций, где бы они ни находились, то угроза признается внешней, если же нанесение вреда исходит со стороны собственного государства, своих сограждан, своих организаций, то это внутренняя угроза. Следовательно, в зависимости от источника угрозы система национальной безопасности России включает в себя две подсистемы: внутреннюю безопасность и внешнюю безопасность.
Выделение указанных разновидностей национальной безопасности России полностью со-
ответствовало Стратегии 2009 года (пп. 6, 16). В частности, о двух типах угроз национальной безопасности (внутренних и внешних) прямо говорилось в определении соответствующего понятия (п. 6), вследствие чего формируются внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности, которые, в свою очередь, реализуются через стратегические национальные приоритеты (п. 22). В Стратегии 2015 года указанные разновидности национальной безопасности самостоятельно не выделяются, но о двух типах угроз национальной безопасности (внутренних и внешних) также прямо говорится в определении соответствующего понятия (п. 6), а «успешное противостояние влиянию внутренних и внешних угроз» рассматривается в качестве стратегических целей обеспечения национальной безопасности (п. 55).
Следует отметить, что, несмотря на то, что деление угроз национальной безопасности России на указанные два вида хотя и имеет некую практическую значимость (в частности, позволяет дифференцировать приемы и способы обеспечения национальной безопасности), тем не менее следует констатировать, что в настоящее время в условиях глобализации воздействие многих угроз носит трансграничный характер. К тому же в условиях федеративного государственно-территориального устройства такой подход к классификации системы национальной безопасности неизбежно усложняется делением внутренней национальной безопасности на общенациональную (федеральную) и региональную безопасность. Указанные подсистемы в целом имеют общую структуру (внутреннее строение), но различие в интересах и целях. При этом в контексте данной классификации речь идет только об источнике угрозы для национальной безопасности России в целом.
Анализ подсистем системы национальной безопасности России (см. таблицу 1) показывает возможность выделения и четвертого подхода к классификации системы национальной безопасности России. Речь идет о таких разновидностях безопасности, как международная безопасность и региональная безопасность в соответствии со Стратегией 2009 года и глобальная, международная и региональная безопасности в соответствии со Стратегией 2015 года. Основанием такого подхода можно назвать деструктивный потенциал угрозы. В соответствии с данным основанием система национальной безопасности России включает в себя подсистемы, обеспечивающие
защищенность от угроз глобального, международного и регионального характера. Конечно же, вряд ли можно отнести международную безопасность как таковую к разновидности (подсистеме) национальной безопасности России, но вполне очевидно и то, что обеспечение национальной безопасности России предполагает предотвращение, противодействие угрозам планетарного (глобального) масштаба, угрозам международного и регионального уровней (например, арктического региона).
Еще одна классификация системы национальной безопасности лежит в плоскости государственно-территориального устройства России. К сожалению, отечественное законодательство в области национальной безопасности, которое регламентирует многие сферы общественных отношений, практически полностью обходит стороной вопросы, связанные с федеративным устройством Российского государства. Региональные и местные (муниципальные) аспекты обеспечения национальной безопасности России не нашли должной нормативной регламентации.
Тем не менее, вполне справедливым будет утверждение о том, что в зависимости от государственно-территориальной организации система национальной безопасности России включает в себя региональные системы безопасности (например, безопасность Нижегородской области, Владимирской области, Республики Чувашия и др.)., которые, в свою очередь, включают в себя системы безопасности отдельных муниципальных образований (например, для системы безопасности Нижегородской области — это безопасность городских округов: город Нижний Новгород, город Арзамас, город Саров и другие, безопасность муниципальных районов: Воротынского, Гагинского, Княгининского, Кстовского т. д.). Следовательно, обеспечение национальной безопасности России возможно лишь при обеспечении безопасности всех входящих в нее территориальных единиц. При этом заметим, что обеспечение национальной безопасности любого государства не может быть равным и в полной мере определяться стандартным сложением безопасно-стей входящих в него территориальных единиц, поскольку представляет собой более сложное синтетическое образование, находящееся под воздействием множества условий и факторов разной природы и характера.
В заключении отметим, что указанные нами подсистемы национальной безопасности России
тесно связаны между собой и находятся в диалектической зависимости. Эффективная организации обеспечения национальной безопасности предполагает не только понятийно-категориальную определенность, наличие сил и средств, соответствующую ресурсную обеспеченность, не меньшее значение имеет четкое системное представление о феномене, что неизменно способствует выработке более точной политики и определению наиболее эффективных мер обеспечения национальной безопасности.
Примечания
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г № 683 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1, ч. II, ст. 212.
2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2444.
3. Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М., 2006.
4. О безопасности: закон РФ от 5 марта 1992 г № 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.1992. № 15, ст. 769.
5. Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 2.
6. Егоршин В.М. Экономическая преступность и безопасность современной России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
Notes
1. On the national security Strategy of Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation 31.12.2015 № 683 // Collection of legislative acts of the RF. 2016. № 1, p. II, art. 212.
2. On the national security Strategy of Russian Federation until 2020: decree of the President of the Russian Federation 12.05.2009 № 537 // Collection of legislative acts of the RF. 2009. № 20, art. 2444.
3. Kardashova I.B. The Ministry of internal affairs of Russia in system of maintenance of national safety of the Russian Federation. Moscow, 2006.
4. About security: law of the Russian Federation 05.03.1992 № 2446-1 // Vedomosti of the Congress on natural deputies of the Russian Federation and the Su-premie Council RF. 1992. № 15, art. 769.
5. Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 1, art. 2.
6. Egorshin V.M. Economic crime and security of modern Russia: author's. abstract. doctor of legal sciences. St. Petersburg, 2000.
