CC BY
101
/72 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 2 (52) УДК 355. 58-027.21;351.86- 027.21
Этимология и семантико-правовое пересечение1 понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность»2
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2017
А.В. Костров
Аннотация
Рассмотрена этимология понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность», а также семанти-ко-правовое соотношение (пересечение) этих понятий. Показано, что понятие «гражданская оборона» имеет в правовом отношении более объемное пересечение с понятием «национальная безопасность», чем это имеет место быть на практике.
Ключевые слова: безопасность; государственная безопасность; гражданская оборона; национальная безопасность; оборона; общественная безопасность; система обеспечения гражданской обороны; система обеспечения национальной безопасности.
The Etymology and Semantic and Legal Overlap of the Concepts Civil Defense and National Security
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2017
A. Kostrov
Abstract
The etymology of the concepts civil defense and national security, and their semantic and legal relationships (overlap) are discussed. The concept civil defense is shown to have greater overlap with the concept national security in legal contexts than in practice.
Key words: security; national security; civil defense; defense; public security; civil defense system; national security system.
Сокращения понятий (терминов)
ГБ — государственная безопасность ГО — гражданская оборона
ГПСОНБ — государственная подсистема обеспечения национальной безопасности
ГУГБ — Главное управление государственной безопасности
НБ — национальная безопасность
НВС — национальная военная стратегия
НИ — национальный интерес
МО — министерство обороны
НКВД — Народный комиссариат внутренних дел
НП — национальный приоритет
НПА — нормативный правовой акт
РФ — Российская Федерация
ОГВ СРФ — орган государственной власти субъекта Российской Федерации
ОГПУ — Объединенное государственное политическое управление ОМС — орган местного самоуправления
ОПСОНБ — общественная подсистема обеспечения национальной безопасности
СБ РФ — Совет Безопасности Российской Федерации СГО — система гражданской обороны СНБ — стратегия национальной безопасности СНП — стратегический национальный приоритет СОГО РФ — система обеспечения гражданкой обороны Российской Федерации
СОНБ РФ — система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
СССР — Союз Советских Социалистических Республик ФЗ — федеральный закон
ФОГВ — федеральный орган государственной власти ЧС — чрезвычайная ситуация
1 Пересечение понятий — это отношение между понятиями, объемы которых содержат общие элементы, то есть частично совпадают, аналог понятия «пересечение множеств», используемого в теории множеств.
2 Рецензент настоящей статьи — главный научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) доктор технических наук, профессор, член Экспертного совета по военной науке и технике ВАК Минобрнауки России Севрюков Игорь Тихонович.
Введение
«Основы государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года» (далее—Основы), утвержденные Президентом Российской Федерации от 20 декабря 2016 г. № 696, относят «повышение роли гражданской обороны в системе обеспечения национальной безопасности» (пункт 8 подпункт в)) к одной из основных тенденций развития гражданской обороны.
До принятия указанных Основ в законодательстве РФ уже действовали и действуют нормы, которые определяют функции гражданской обороны РФ как составные функции государства не только в сфере его обороны, но и в сфере обеспечения безопасности. Пункт 1 статьи 4 (Принципы организации и ведения гражданской обороны) ФЗ «О гражданской обороне» гласит: «Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства».
Выполнение функций оборонного строительства можно толковать как выполнение функций «обороны», а обеспечение безопасности государства — как функций «безопасности». Понятия «оборона» и «безопасность» государства—понятия конституционного права. Абзац м) статьи 71 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «оборона и безопасность» находятся в ведении Российской Федерации.
Вызывает сомнение корректность пункта 1 статьи 4 ФЗ «О гражданской обороне», устанавливающего, что гражданская оборона «обеспечивает безопасность государства», то есть «государственную безопасность (ГБ) ». Да, силы гражданской обороны участвуют в ликвидации последствий террористической деятельности, но ее предупреждение и пресечение не являются их основной задачей. В соответствии с действующими руководящими российскими документами, как будет показано ниже, гражданская оборона, наряду с оборонительной функцией, выполняет функции (в части защиты населения от ЧС природного и техногенного характера) в рамках общественной безопасности3, являющейся одной из основных составляющих «национальной безопасности». Об этом почему-то пока явно не говорится ни в повседневной деятельности органов ГО, ни в исследовательской работе в области совершенствования организации деятельности ГО.
То, что ГО РФ выполняет функции обеспечения обороны и обеспечения безопасности страны, отражает, в сущности, синтетический характер понятия «гражданская оборона». Это обусловливает рассмотрение места ГО в рамках более общего понятия, чем частные понятия «оборона» и «безопасность государства». Таким общим понятием является понятие
«национальная безопасность», органично входящее в научный оборот и уже фигурирующее в отдельных российских нормативных правовых актах (НПА) и организационных документах.
В известном документе стратегического планирования «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683) в качестве одной из общих и важных задач совершенствования ГО указана задача «повышения роли ГО в системе обеспечения национальной безопасности». Это мотивирует расширение понимания сущности семантико-правового соотношения (пересечения) понятий «национальная безопасность» и «гражданская оборона».
К тому же в последние годы МЧС России проводит оптимизацию системы гражданской обороны (СГО), которая (оптимизация) предопределяет потребность в выполнении разностороннего концептуального анализа СГО, в том числе в установлении семантико-правовых соотношений (пересечений) понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность». Представляется, что это предметная актуальная научная тема.
Анализ разработанности этой темы показал, что в настоящее время отсутствуют публикации, содержащие системное рассмотрение пересечения указанных базовых понятий. Такая ситуация создает неопределенности у специалистов и исследователей, занимающихся рассмотрением перспектив развития гражданской обороны. Цели настоящей статьи:
1) описать зарубежную и отечественную этимологию понятий «национальная безопасность» и «гражданская оборона»;
2) выявить семантико-правовое пересечение этих понятий, и на этой основе обозначить в категориях указанных понятий место системы гражданской обороны (СГО) в системе обеспечения национальной безопасности (СОНБ) Российской Федерации.
1. Этимология
рассматриваемых понятий
1.1. Этимология понятия «гражданская оборона»
Происхождение понятия «гражданская оборона» и последующая его трансформация (этимология) рассмотрены в [1], где выявлены основные этапы семантико-правового наполнения и включения этого понятия в нормативные акты, юридически закрепляющие концептуальные воззрения руководящих политических партий, общественности, государственных органов, ответственных за оборонное строительство и защиту населения в военных конфликтах, а также при ЧС природного, техногенного и иного характера.
3 См. «Концепцию общественной безопасности в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г № Пр-2685), которая устанавливает: «общественная безопасность — состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Заметим, обеспечение защищенности (точнее защиты) указанных объектов защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является функцией гражданской обороны.
Повторное изложение этого вопроса в контексте настоящей статьи нецелесообразно.
1.2. Этимология понятия
«национальная безопасность»
В связи с имеющимися особенностями возникновения и последующей трансформации понятия «национальная безопасность» за рубежом и в отечественной политологии целесообразно раздельно рассмотреть процесс возникновения и развития этого понятия за рубежом и в нашей стране.
Процесс формирования понятий «безопасность», так же как и «национальная безопасность» за рубежом, имеют более раннюю историю по сравнению с отечественным формированием этих понятий. Поэтому следует начать описание с зарубежной этимологии.
1.2.1. Этимология понятия «национальная безопасность» за рубежом
Понятие «национальная безопасность» является логическим развитием понятия «безопасность», которое в древние времена трактовалось как отсутствие для индивида (человека) опасности или зла. Например, великие мыслители—древнегреческой философии Платон (427-348 гг. до н.э.) и Аристотель (384-322 гг. до н.э.) считали, что безопасность индивидов, ради достижения справедливости и общего блага, должна обеспечиваться государством4.
Понятие (термин) «безопасность» зафиксировано в XII в (1190 г.) в словаре английского ученого-философа Робера как «спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности». Как видим, определение понятия «безопасность» имеет психофизиологическое толкование.
С середины XIII в. происходит трансформация понятия «безопасность» на государственных уровнях. Широкое значение получает понятие «полиция», которое определяется как государственное устройство, государственное управление, предназначенные для обеспечения блага и безопасности государства.
В XVП-XVШ веках, понятие «безопасность» стало широко использоваться для обозначения ситуации спокойствия, при которой отсутствует реальная моральная или физическая опасности5. Эта концепция безопасности поддерживалась такими философами, как: Т. Гоббс, Д. Локк, Б. Спиноза и др. В этот же период утверждается точка зрения, согласно которой главной целью государства является достижение общего благосостояния и безопасности. В связи с этим понятие "безопасность" толкуется как «состояние,
ситуация спокойствия, появляющаяся в результате отсутствия реальной опасности, а также материальные, политические условия, соответствующие органы и организации, способствующие созданию данной ситуации».
Известный флорентийский мыслитель и государственный деятель Н. Макиавелли (1469-1527) среди мировых политических благ выделял национальную независимость и безопасность. Последняя (безопасность), по его мнению, являлась фактором, необходимым для усиления государства, централизации национальной государственности. Он одобрительно относился к деспотизму. В своем труде «Государь» предлагал чрезвычайные меры в чрезвычайной ситуации. По интернетовским данным, И. В. Сталин очень хорошо знал труды этого мыслителя. При описывании библиотеки Сталина, после его смерти, были обнаружены книги Макиавелли, на страницах которых рукой вождя сделаны разнообразные пометки. Вождь, вполне возможно, многое перенял у итальянца в деле создания системы государственной безопасности в СССР.
Английский государственный деятель, философ-материалист Т. Гоббс (1588-1679) в своем произведении «Левиафан» (1651 г.)6 впервые показал диалектическое единство и взаимозависимость безопасности личности, общества и государства. С его точки зрения, причиной объединения людей в государство является инстинкт самосохранения и разумное стремление к миру. Главной же целью государства является безопасность индивидов, живущих в обществе, а для обеспечения безопасности личности и общества необходима выработка определенных правил поведения между людьми.
В XVII в. стала утверждаться идея достижения признания естественных прав личности, отрицаемых и попираемых до этого феодальными абсолютистскими государствами. Английский педагог и философ Дж. Локк (1632-1704) создал концепцию прав человека на свободу, равенство и собственность, не зависящих от государства. Эта концепция получила развитие в последующие века. Философ утверждал, что вся власть существует только для блага общества и в своих крайних пределах ограничена общественным благом, в частности безопасностью.
Великий нидерландский философ-материалист Б. Спиноза (1632-1677) считал, что «свобода или твердость души есть частная добродетель, добродетель же государства—безопасность».
Понятие «безопасность» получило широкое распространение в западных странах в период буржуазных революций. Например, в английском Билле
4 Большая часть сведений, касающихся зарубежной и отечественной этимологии понятий «безопасность», «общественная безопасность», «национальная безопасность» получена с использованием Интернета.
5 Юрченко М.В., Давыдов А.В. Научно-теоретические основания категории «национальная безопасность» — http:// cyberleninka.ru/article/n/nauchno-teoreticheskie-osnovaniya-kategorii-natsionalnaya-bezopasnost-rossii
6 Левиафан (с др. евр. — покрытое морщинами животное) — ветхозаветное морское чудовище. В книге Иова подробно описано это животное. Т. Гоббс сравнивает с таким чудовищем государственную машину (ее власть, светскую и церковную власть), поскольку и то, и другое, по его мнению, уничижает человеческую природу и уничтожает свободу. В известном кинофильме режиссера Звягинцева «Левиафан» (2014) эта концепция выражена в виде современных типичных отношений должностных лиц государства, светских и церковных лиц с главным героем фильма Николаем (арт. Алексей Серебряков) — праведником Иовом нашего времени, ведущего тихую жизнь в маленьком провинциальном городке.
о правах (1689 г.) «безопасность» поставлена рядом с «единением мира и спокойствия народа и благосостояния государства». В Декларации независимости США (1776 г.) обеспечение гарантий безопасности объявлено правом и обязанностью народа, а задачей власти (государства)—обеспечение людям безопасности и счастья.
Французская Декларация прав человека и гражданина (1789 г.) провозгласила, что безопасность, наряду со свободой, собственностью и сопротивлением угнетению, входит в число естественных прав человека.
В последующем исторический процесс осознания понятий «опасность» и «безопасность личности, общества и государства» привел к формированию понятия «национальная безопасность (НБ)» (National Security) более объемного понятия, чем понятие «безопасность».
Понятие «национальная безопасность» впервые в официальном порядке использовано в послании Президента США Т. Рузвельта Конгрессу в 1904 г.7, в связи с обоснованием зарубежных действий руководства страны по установлению контроля над зоной Панамского канала.
До принятия в 1947 г. Закона (акта) о национальной безопасности (National Security Act of 1947)— в США понятие «национальная безопасность» употреблялось в основном в сфере обороны (оборонительной безопасности (Defensive Security)). Оно не обобщало внешнюю, внутреннюю и военную политику государства. Вместе с этим, оно тесно связывалось с понятиями «национальные интересы (НИ)» (Public Policy), «национальные приоритеты (НП)» (National Priorities) США8.
В проходивших в США в 1930-1940-е годы дискуссиях по определению понятий «НИ» и «НП» в основном обсуждались детали, касающиеся экономической составляющей национальной безопасности. Показательным, в этом отношении, является то, что вплоть до 1941 г. одним из главных аргументов вступления США в войну против Германии и Японии было то, что это позволит сохранить доступ
к международным товарным рынкам и избежать тем самым возможные ограничения в развитии промыш-ленности9. Одновременно наблюдалась тенденция расширения понятия «национальная безопасность» по отношению к понятию «оборонительная безопасность». Военно-морской министр США Дж. Форре-стол в августе 1945 г. заявил в сенате10: «Наша национальная безопасность может быть обеспечена в очень широком и всеобъемлющем смысле. Я постоянно и последовательно употребляю здесь слово «безопасность», а не «оборона»... Вопрос национальной безопасности—это не просто вопрос армии и флота. Мы должны учитывать весь наш потенциал для ведения войны, наши шахты, промышленность, людские ресурсы, науку и другие сферы деятельности, которые составляют обычную гражданскую жизнь».
Во второй половине 40-х годов в США в области военной политики и стратегии все более и более утверждалось понятие «национальная безопасность». Выше упоминалось, что в 1947 г. в США был принят Акт (закон) о национальной безопасности, в соответствии с которым были созданы Совет национальной безопасности, Министерство обороны (МО), Разведывательное управление МО и ряд разведывательных управлений и подразделений министерств и ведомств. Следует заметить, что этот Акт не содержал строгого определения понятия «национальная безопасность». Спустя много лет после принятия этого Акта (в 1973 г.), председатель подкомитета Палаты представителей Дж. Мосс говорил11: «Национальная безопасность—это такое трудноопределимое понятие, что никто не может дать его дефиницию... Являясь в течение 16 лет председателем подкомитета, я не мог найти кого-либо, кто мог бы дать мне определение». Тем не менее, к настоящему времени данное понятие фундаментально закрепилось в политическом словаре высшего руководства США. В соответствии с законодательством Президент США обязан направлять через 3-4 года в Конгресс «Доклад о стратегии национальной безопасности США»12.
7 Представляется, что знание этимологии понятия «национальная безопасность США» позволяет занимающимся вопросами обороны и безопасности специалистам: 1) уяснить сущность и основные направления развития стратегии НБ этого могущественного государства; 2) иметь представления о ее влиянии на военную политику и военную стратегию США; 3) прогнозировать возможное применение американских вооруженных сил для достижения политических целей в различных регионах мира; 4) использовать американской опыт при дальнейшем совершенствовании отечественной теории и практики отечественной НБ.
8 Под «НИ» понимались «осознанные потребности, сформированные обществом, социальными группами и индивидами», под «НП» — «подлежащие первоочередному достижению для данного периода времени потребности общества, социальных групп и индивидов».
9 Внешняя политика Соединенных Штатов Америки: принципы формирования и закономерности развития. Монография в 2—х томах, т. 1 / Под общ. ред. О.А. Колобова. Нижний Новгород: ФМО/ИСИ ННГУ; Изд-во АГПИ им. А.П. Гайдара, 2008.
10 РоstR. National Security and the Amended Freedom of Information Act // Yale Law Journal. Vol. 85, 1985. January, p. 410.
11 Копылов А.В. О генезисе и сущности понятия «национальная безопасность» — http://www.milresource.ru/Kopylov-NS. html
12 СНБ США - это официальный документ, в котором излагаются взгляды американской администрации на развитие, использование и координацию инструментов государственной мощи для реализации национальных интересов, способствующих обеспечению национальной безопасности; это высший уровень государственной политики, призванной решать глобальные задачи, в частности устанавливать основные ориентиры для разработки стратегии национальной обороны и национальной военной стратегии, осуществляемой министерством обороны и комитетом начальников штабов вооруженных сил страны. Кстати, СНБ России кардинально отличается от СНБ США и по стилистике, и по содержанию — http://rusrand.ru/events/strategii-natsionalnoj-bezopasnosti-rossii-i-ssha-sravnenie. Заметим, в «Международной энциклопедии общественных наук» понятие «национальная безопасность» определено как «способность государства защищать его внутренние ценности от внешних угроз».
В достаточно свежем «Словаре военных и сопутствующих терминов МО США» понятие «национальная безопасность» толкуется так: «национальная безопасность—собирательное понятие, охватывающее национальную оборону и внешнюю политику США. Она достигается: 1) военным или оборонным преимуществом над любым иностранным государством или группой государств; 2) благоприятным международным положением; 3) состоянием обороны, позволяющим оказать успешное сопротивление враждебным или деструктивным действиям—внутренним и внешним, открытым и тайным».
В соответствии с Наставлением Комитета начальников штабов № 1 (1987 г.) «национальная безопасность» (НБ)—системообразующее понятие в «стратегии национальной безопасности» (СНБ) (National Security Strategy), под которой в США понимают искусство и науку о развитии и использовании политической, экономической и духовной мощи государства совместно с его вооруженными силами в мирное и военное время для достижения национальных интересов.
В официальных документах США ключевыми понятиями являются «стратегия национальной безопасности (СНБ) » (The National Strategy of the United States of America, сокращенно—National Security Strategy) и «национальная военная стратегия (НВС)» (The National Military Strategy of the United States of America, сокращенно—National Military Strategy). СНБ и НВС—не являются синонимами. В основе концепции НВС лежит осуществление физического насилия или угрозы насилия, она ведет к победе путем применения оружия. СНБ же, при ее разумном осуществлении, должна уменьшать необходимость применения насилия (оружия), ее перспектива устремлена дальше победы, а именно к установлению прочного мира. НВС—компетенция генералов, СНБ—высшего политического руководства государства. НВС подчинена СНБ, являясь одним из элементов последней.
1.2.2. Этимология понятия «национальная безопасность» в отечественной политологии
1.2.2.1. Зарождение понятия «безопасность» в русском государстве
В древние времена, когда необходимость создания единого государства и обеспечения его независимости стала неотложной потребностью, начали зарождаться политические концепции безопасности отечества и его граждан. Прообразами концепции безопасности можно считать дошедшие до нас русские литературные памятники XI-XIII вв. Впервые о необходимости единения народа для обеспечения целостности и безопасности государства говорится в «Слове о Законе и Благодати»13.
Власть царя, как справедливую и законную, а вместе с тем и единственно способную обеспечить мир и безопасность в стране, оправдывали многие ученые XVI-XVII веков. В своих произведениях мыслитель и реформатор И. Пересветов представлял необходимость царской власти для блага всех граждан России14.
С целью укрепления российского государства были созданы государственные институты (органы безопасности) самодержавного режима: Иваном Грозным—тайная канцелярия; Петром I—тайный приказ; Александром I—специальное отделение жандармской полиции.
Российских ученых проблема безопасности заинтересовала в XVIII веке. Ученый И. Е. Андриевский в учебнике «Полицейское право» (1873 г.) отмечал: «Для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения человеческих целей необходимы известные условия: между ними главнейшее место занимают безопасность и благосостояние. Условие безопасности обеспечивается предупреждением или пресечением опасностей, могущих грозить, как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев».
В России 14 августа 1881 г. император Александр III, после убийства народовольцами 1 марта 1881 г. императора Александра II, утвердил "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия", в котором содержится упоминание понятия «государственная безопасность», схожего с понятием «общественная безопасность», представляющим собой деятельность, направленную на борьбу с государственными преступлениями и являющуюся предметом политического сыска15.
В XIX в. под «безопасностью» стало подразумеваться (именно подразумеваться) состояние защищенности интересов личности, общества и государства в различных сферах деятельности. Подтверждением может служить следующее высказывание: «Опасности, предупреждением которых и создается безопасность в стране, представляют три категории: некоторые из них могут грозить как отдельному лицу, так и целому обществу и государству, другие—непосредственно правительству, третьи—главным образом, отдельному гражданину... Некоторые опасности грозят всему государству, но прямо и непосредственно они проявляются по отношению к правительству»16. То что в этом высказывании в качестве объектов безопасности выступают отдельные личности, общество и государство и наводит на мысль о зарождении комплексного понятия «безопасность».
13 Слово «О законе и благодати» — одно из самых ранних (написано между 1037—1050 гг.) и выдающихся произведений древнерусской литературы. Автор Слова — Иларион, первый митрополит из русских священников, поставленных на киевскую митрополию в 1051 г — https://azbyka.ru/slovo-o-zakone-i-blagodati-mitropolita-ilariona
14 Иван Пересветов — http://www.peoples.ru/state/religious_figure/ivan_peresvetov/
15 Гурлев И. Этимология и генезис термина «государственная безопасность» // Власть, 2013, № 2, с. 149-152.
16 Бушуев В.А. Понятие национальной безопасности в отечественном и зарубежном государственно-правовом дискурсе // Известия ЮФУ. Технические науки. 2013. № 6 (143). С. 179-185.
12.2.2. Понятия «безопасность» и «национальная безопасность» в СССР
Следует сразу сказать, что в СССР понятие «национальная безопасность» не использовалось, использовалось понятие «безопасность». Толковалось оно как «безопасность государства (государственная безопасность)», поддержание которой было возведено в ранг управленческого безусловного фактора. Считалось, что с обеспечением государственной безопасности обеспечивается безопасность общества и личности.
Сразу же после свершившейся в 1917 г. Великой Октябрьской социалистической революции (СССР еще не было) имело место быть значительное усиление политизированности понятия «безопасность». Можно сказать, что институт государственной безопасности использовался как основной в борьбе с контрреволюцией. «Государственная безопасность» имела явную политическую направленность, подчиненную главной цели — защите коммунистической идеологии советского строя.
При таком толковании понятия «государственная безопасность» было совершенно не обязательным раздельное упоминание об интересах государства, общества и личности. Главным и абсолютным объектом безопасности было государство. После образования СССР (1922 г.) регулярно укреплялась государственная безопасность (безопасность государства рабочих и крестьян).
Правовое завершение «огосударствления» в СССР понятия «безопасность», использовавшейся в качестве отслеживания различных ситуаций, возникающих в духовной жизни общества (создание объединений, организаций, союзов, попытки проведения в жизнь конституционного принципа свободы совести) совершилось в связи с принятием ЦИК СССР Постановления от 10 июля 1934 г. «Об образовании общесоюзного Народного комиссариата внутренних дел СССР».
В состав НКВД вошло Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), преобразованное затем в Главное управление государственной безопасности (ГУГБ) НКВД СССР. После этого произошла практически полная ликвидация упоминаний о понятиях «безопасность личности», «безопасность общества». Это продолжалось вплоть до подготовки и принятия Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». Указанные понятия в СССР понимались, можно сказать, как производные понятия «безопасность государства»11. Действия властей, исходящие из интересов безопасности государства, являлись единственно правильными в государственной политике. И вместе с этим верховная власть не закрепляла законодатель-
но (открыто) правила своей деятельности в области государственной безопасности. Эта деятельность регламентировалась закрытыми решениями высших органов власти, инструкциями ведомств и распоряжениями начальников разных рангов18.
В Большой советской энциклопедии понятие «государственная безопасность» определено как «совокупность мер по защите существующего государственного и общественного строя, территориальной неприкосновенности и независимости государства от подрывной деятельности разведывательных и иных специальных служб враждебных государств, а также от противников существующего строя внутри страны».
Кстати, при подготовке настоящей статьи на поставленный Яндексу вопрос: «Был ли при И. В. Сталине такой официальный документ, как «Стратегия национальной безопасности СССР» (подобный «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»), никакого ответа получить не удалось. Судя по всему, и после И. В. Сталина такого документа в СССР не было.
1.2.2.3. Этимология понятия «национальная безопасность» в Российской Федерации
После распада СССР в РФ понятие «национальная безопасность» было включено и в правовой, и в политический словари, но только в словари. От моноидеологизированной (коммунистической) концепции «государственной безопасности» стал осуществляться переход к концепции более объемного толкования понятия «безопасность», охватывающего широкий спектр общественных отношений. На начальном этапе это понятие стало формироваться, принимая во внимание семантику, в том числе американского понятия «НБ», путем погружения оборонной безопасности и безопасности государственных структур в значительно более объемное понятие «безопасность», не прибегая к использованию понятия «национальная безопасность».
Первым законом, предназначенным для регулирования отношений, связанных с обеспечением безопасности в Российской Федерации, явился Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (изм. и доп.— 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г., 7 марта 2005 г., 2 марта 2007 г.). Этот закон обобщил и юридически закрепил указанные выше концептуальные положения расширенного понятия «безопасность». В этом законе понятие «национальная безопасность» не фигурировало19.
В статье 1 (Понятие безопасности и ее объекты) данного закона записано:
«Безопасность—состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
17 Понятие (термин) «безопасность государства» зафиксировано в Конституции СССР 1936 года, после чего он стал обращаться в правовой и научной сферах.
18 Шейнис В.Л. Национальная безопасность России. Испытание на прочность. - Полис. Политические исследования. 2009. № 5. С. 141-148.
19 Этот закон подписан Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным и вступил в силу до принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, поэтому его можно считать «доконституцион-ным», претерпевшим несколько редакционных изменений после принятия Конституции.
Жизненно важные интересы—совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
К основным объектам безопасности относятся: личность—ее права и свободы; общество—его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность».
Как следует из данных дефиниций, безопасность определяется с использованием упоминаемой выше «защищенности», к объектам безопасности отнесены личность, общество и государство, что являлось существенным продвижением в толковании понятия «безопасность».
Принятие Конституции РФ (1993 г.) создало конституционные основы дальнейшего развития понятия «безопасность». Проблема обеспечения безопасности в демократическом государстве, кроме традиционных (военных и политических) аспектов, затронула многие другие, в частности экономические, гуманитарные, экологические и иные аспекты20.
Понятие «национальная безопасность» в российском законодательстве появилось впервые, без юридического его определения, в тексте Федерального закона РФ от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».
Первым официальным документом в РФ, в котором, можно сказать, определяется понятие «национальная безопасность», было «Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации I Федеральному собранию» (Б. Н. Ельцина) от 13 июня 1996 г., в котором записано:
«Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации—это деятельность государства, всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленная на защиту национальных интересов и национальных ценностей и их приумножение. Она (имеется в виду «национальная безопасность». — Прим. автора статьи), однако, не сводится к защите. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития. ...Обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства».
За указанным Посланием последовало принятие Концепции национальной безопасности Российской
Федерации (Указ Президента Российской Федерации (Б. Н. Ельцина) от 17 декабря 1997 г. № 1300)21. В 2000 г. в эту Концепцию Указом Президента Российской Федерации (В. В. Путина) от 10 января 2000 г. были внесены изменения.
В 2009 г. вместо Концепции была принята Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (СНБ РФ-2009), утвержденная Указом Президента Российской Федерации (Д. А. Медведева) от 12 мая 2009 г. N537. СНБ-2009 конкретизировала вышеуказанную Концепцию, определила следующие базовые понятия:
«национальная безопасность — это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства»;
«национальные интересы Российской Федерации — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства»;
«угроза национальной безопасности—прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства»;
«стратегические национальные приоритеты — важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности»;
«система обеспечения национальной безопасности — силы и средства обеспечения национальной безопасности»;
«силы обеспечения национальной безопасности —Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации»;
20 Конституция Российской Федерации (пункт 1 статьи 1) устанавливает: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеральное правовое государство с республиканской формой правления».
21 В преамбуле этого документа сказано: «Концепция национальной безопасности Российской Федерации (далее именуется — Концепция) — система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности». В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Данное понятие воспринимается как безопасность всей страны и всех наций, проживающих в ней. Указание на народ, как носителя суверенитета и единственного источника власти, прямо связывает «национальную безопасность» с государством как политическим институтом.
«средства обеспечения национальной безопасности —технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению»;
«силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности ».
Следует заметить, что такое важное понятие как «состояние защищенности» в СНБ РФ-2009 не определено.
Под указанными документами стоят подписи всех трех российских Президентов—Б. Н. Ельцина, В. В. Путина, Д. А. Медведева. И Послание, и Концепция, и Стратегия выражают государственную точку зрения Российской Федерации на решение проблем обеспечения национальной безопасности11. Эта точка зрения по мере принятия этих документов заметно изменялась, что обусловливало соответственно изменение принимаемых НПА в сфере обеспечения национальной безопасности.
В статье 1 принятого (обновленного) Федерального закона РФ от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 «О безопасности» записано: «закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее — безопасность, национальная безопасность), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации».
Из приведенного извлечения из обновленного закона № 390-ФЗ (можно назвать его «преамбуль-ным») следует, что понятия «безопасность» и «национальная безопасность» в этом законе фигурируют как взаимозаменяемые понятия (см. примечание в скобках). Но термин «национальная безопасность» в качестве основного в законе не фигурирует. В со-
ответствии со статьей 4 этого закона «государственная политика в области обеспечения безопасности (следует понимать, и национальной безопасности. — Прим. автора статьи) является частью внутренней и внешней политики РФ23, реализуемой ФОГВ, ОГВ СРФ, ОМС на основе СНБ РФ, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых СБ РФ и утверждаемых Президентом РФ; граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности (национальной безопасности)».
Последнее уточненное определение понятия «национальная безопасность Российской Федерации» дано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации (В. В. Путина) от 31 декабря 2015 г. № 683 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» (далее—СНБ РФ-2015), принятом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами Президента РФ.
СНБ РФ-2015 определяет понятие «НБ РФ» так: национальная безопасность Российской Федерации (далее — национальная безопасность) — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (далее—граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности». Это определение НБ РФ отличается от определения, данного в СНБ РФ-2009, тем, что определение дополнено предложением, содержащим более полный список видов безопасностей, составляющих НБ РФ.
Этимология понятия «национальная безопасность Российской Федерации (НБ РФ)», содержащегося в СНБ РФ-2015, пока остановилась на указанном определении. В более ранних научных работах отечественных авторов даны другие определения
22 Принято считать, что обеспечение национальной безопасности есть реализация во взаимодействии с институтами гражданского общества, ОГВ и ОМС, политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и на удовлетворение национальных интересов.
23 Эта часть государственной политики представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер.
национальной безопасности (НБ)24. Имея в виду эти и другие известные работы, можно сказать, что понятие «НБ» в научной сфере толкуется по-разному. Однако во всех определениях просматриваются такие сущностные понятия, как: 1) защита объектов безопасности от угроз; 2) устойчивое развитие страны.
В соответствии с СНБ РФ-2015 основными факторами, мотивирующими укрепление и развитие НБ РФ, являются национальные интересы и стратегические национальные приоритеты РФ25.
К национальным интересам РФ26 на долгосрочную перспективу СНБ РФ-2015 относит:
укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности РФ;
укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;
повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны;
сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей;
повышение конкурентоспособности национальной экономики;
закрепление за РФ статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира.
К стратегическим национальным приоритетам27 СНБ РФ-2015 относит: оборону страны;
государственную и общественную безопасность;
повышение качества жизни российских граждан;
экономический рост;
науку, технологии и образование;
здравоохранение;
культуру;
экологию живых систем и рациональное природопользование;
стратегическую стабильность и равноправное стратегическое партнерство.
Обеспечение НБ РФ, сводящееся к реализации (достижению) стратегических национальных приоритетов (СНП), осуществляет система обеспечения национальной безопасности (СОНБ)—совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов.
Состояние НБ РФ прямым образом зависит от степени реализации СНП и эффективности функционирования СОНБ. Как следует из СНБ РФ—2015, обеспечение НБ РФ28 осуществляется путем выполнения мероприятий, связанных с решением задач, соответствующих официально признанным и перечисленным выше СНП.
В целом реализация мероприятий СНБ РФ-15 направлена на:
развитие национальной экономики; улучшение качества жизни граждан; укрепление политической стабильности в обществе;
обеспечение обороны страны, государственной и общественной безопасности;
повышение конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.
Выделенные жирным шрифтом направления — это те, в выполнении мероприятий которых участвуют силы ГО.
Воспроизведенные этимология и содержательная характеристика понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность» позволяют предметно рассмотреть семантико-правовое пересечение этих понятий.
2. Семантико-правовое пересечение понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность»
Под семантико-правовым пересечением понятий в настоящей статье понимается содержательная общность понятий, которая вытекает из их определений,
24 Например: 1) «НБ — это защищенность национального достояния (национальных материальных, и духовных ценностей, ресурсов) от любых видов значимого для страны и ее народа ущерба» — Поздняков А.И. Система основных понятий теории национальной безопасности с позиций ценностного (аксиологического) подхода // Безопасность России в XXI веке. М.: РИЦ ИСПИРАН, 2006. С. 251; 2) «НБ (в широком смысле) — надежность существования и устойчивого развития страны» ; «НБ (в узком смысле) — состояние страны, при котором отсутствуют или устранены (парированы) внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям, национальному образу жизни, обеспечивается реализация ее жизненно важных интересов» — Анненков В.И. и др. Безопасность России: геополитические и военно-политические аспекты. М.: РУСАВИА, 2006. С. 20-21; 3) «НБ — состояние общества (страны), при котором оно, будучи сложной социальной системой (организмом), сохраняет свою целостность, устойчивость и способность к эффективному функционированию и развитию, а на их основе — возможность надежной защиты всех реальных и потенциальных объектов опасности страны от любых деструктивных, внутренних и внешних воздействий» — Актуальные социально-политические проблемы национальной безопасности. М.: ВАГШ, 2007. С. 13.
25 Именно в СНБ РФ-2015 содержится официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики РФ, определяющих состояние безопасности и устойчивое развитие РФ на долгосрочную перспективу.
26 Национальные интересы Российской Федерации (далее — национальные интересы) — объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития; стратегические национальные приоритеты РФ — важнейшие направления обеспечения национальной безопасности.
27 Стратегические национальные приоритеты РФ — важнейшие направления обеспечения национальной безопасности.
28 Обеспечение национальной безопасности — это реализация ОГВ и ОМС, во взаимодействии с институтами гражданского общества, политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов.
закрепленных в действующих нормативных правовых актах. С точки зрения теории множеств рассматриваемое пересечение есть пересечение (произведение) понятий29. Если разговор идет об этимологии пересечения понятий, то имеется в виду динамика (развертывание во времени) рассматриваемого пересечения.
Как следует из вышеизложенного пересечение понятий «национальная безопасность» и «гражданская оборона»—это их общая область (пересечение), которая в соответствии с СНБ РФ-15 формируется в соответствии с содержанием трех стратегических национальных приоритетов: 1) оборона страны;
2) государственная и общественная безопасность;
3) повышение качества жизни российских граждан30.
Следует рассмотреть пересечения анализируемых понятий при реализации указанных стратегических национальных приоритетов.
1.1. Пересечение понятий «гражданская
оборона» и «национальная безопасность» через понятие(приоритет) «оборона страны»
Понятие «оборона» определено в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. Ж1-ФЗ «Об обороне» (с изменениями...): «оборона—система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите государства, целостности и неприкосновенности его территории». Гражданская оборона участвует в выполнении целого ряда военных, социальных и иных мер вооруженной защиты государства.
Пункт 33 СНБ РФ-2015 (раздел «Оборона страны») устанавливает: «Стратегическими целями обороны страны являются создание условий для мирного и динамичного социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечение ее военной безопасности31».
Пункт 34 СНБ РФ-2015 гласит: «Достижение стратегических целей обороны страны осуществляется в рамках реализации военной политики путем стратегического сдерживания и предотвращения военных конфликтов, совершенствования военной организации государства, форм и способов применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, повышения мобилизационной готовности Российской Федера-
ции и готовности сил и средств гражданской обороны».
Пункт 40 СНБ РФ-2015 конкретно касается
ГО: «Готовность сил и средств гражданской обороны обеспечивается заблаговременно путем проведения мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера».
Вот так на основе СНБ РФ-2015 определяется пересечение понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность» через общее понятие «оборона» («оборона страны»), включающее в себя понятие «гражданская оборона».
1.1. Пересечение понятий «гражданская
оборона» и «национальная безопасность» через понятие «безопасность»
Как отмечалось выше, в СНБ РФ-2015 уточнено понятие «национальная безопасность», данное в СНБ РФ-2009. В СНБ РФ-2015, наряду с понятием «национальная безопасность», введены раздельно обозначенные (через запятую) понятия «государственная безопасность» и «общественная безопасность» (основные составляющие понятия «национальная безо-пасность»)32.
Чтобы установить рассматриваемое пересечение, необходимо иметь раздельные легальные (законодательные) определения понятий «государственная безопасность» и «общественная безопасность». Легальные определения понятий «государственная безопасность» и «общественная безопасность», как ни странно, в нормативных правовых актах (именно в НПА) обнаружить не удалось. Пришлось обратиться к энциклопедиям, словарям, справочникам, концепциям, научным работам.
В Большой Советской Энциклопедии (БСЭ) дано следующее определение понятия «государственная безопасность»: «государственная безопасность — это охрана государственной безопасности, совокупность мер по защите существующего государственного и общественного строя, территориальной неприкосновенности и независимости государства от подрывной деятельности разведывательных
29 Пересечение понятий рассматривается в математической лингвистике, см., например, Гладкий А.В., Мельчук И.А. Элементы математической лингвистики. М.: 1969 .
30 Принятие мер по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также по снижению риска их возникновения на территории Российской Федерации СНБ РФ-15 определяет как стратегический национальный приоритет.
31 Военная безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять» (Военная доктрина Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 26 декабря 2914 г. № Пр-2976).
32 Нельзя не отметить, что в тексте СНБ РФ-15 фигурирует связное (соединенное через союз «и») понятие — «государственная и общественная безопасность». Эта связность привносит значительную неопределенность в толкование ряда положений данной Стратегии. Кстати в пункте 1б) статьи 72 Конституции РФ понятие «общественная безопасность» обозначена как самостоятельная конституционная категория. Все это наводит на мысль, что понятие «общественная безопасность», хотя и обозначено в Конституции РФ как самостоятельное правовое понятие и его рассмотрению посвящено большое число научных работ, в настоящее время нет более или менее установившегося официального определения этого понятия.
и иных специальных служб враждебных государств, а также от противников существующего строя внутри страны».
В статье 33 дано следующее определение понятия «государственная безопасность»: «государственная безопасность—это состояние защищенности государственного строя, государственных органов, территориальной целостности государства, а также его суверенитета от внутренних и внешних угроз». Автор говорит о назревшей необходимости нормативно определить понятие «государственная безопасность» и определить место «государственной безопасности» в структуре «национальной безопасности». Нельзя не согласиться с автором, поскольку при отсутствия легальных нормативных определений таких базовых понятий возможны существенные разночтения конституционных положений в области определения прав и свобод человека и гражданина.
С определением понятия «общественная безопасность» дело обстоит, как представляется, сложнее. В качестве правовой самостоятельной категории в законодательстве новой России оно появилось с принятием Конституции Российской Федерации (подпункт б) пункта 1 статьи 72) в связи с установлением полномочий (ведения) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, обеспечения законности и правопорядка.
Существует множество различных авторских определений понятия «общественная безопасность». Следует привести два определения:
1) «безопасность общественная (общественная безопасность — прим. автора настоящей статьи) — состояние защищенности интересов общества от внешних и внутренних угроз. Охватывает экономический и социальный уклады жизни общества, общественные достояние и собственность, общественные институты и организации, национальные обычаи и традиции, среду жизнедеятельности, материальные и духовные ценности»34;
2) «общественная безопасность — это состояние защищенности общества от угроз различного характера, позволяющее ему сохранять качественную определенность и способствующее его устойчивому развитию»35. Заметим, что в этой цитируемой работе ее автор (аспирант) провел весьма обстоятельный анализ известных работ, касающихся рассмотрения понятия «общественная безопасность».
Как показало ознакомление с определениями понятия «общественная безопасность», содержащими-
ся в известных научных работах отечественных авторов, они существенно отличаются между собой.
Некоторую определенность в этом вопросе привнесла упоминаемая выше «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации», утвержденная Президентом РФ от 14 ноября 2013 № Пр-2685 (далее—Концепция), в которой сказано, что «под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Подпункт з) пункта 26 этой Концепции устанавливает, что «защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» является одной из задач обеспечения общественной безопасности. Это положение непосредственно касается функций системы гражданской обороны.
Подпунктом д) пункта 28 Концепции деятельность в области «защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера — предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, уменьшение размеров ущерба и потерь от них, ликвидация чрезвычайных ситуаций, а также осуществление мероприятий по надзору и контролю в области гражданской обороны, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» отнесена к одному из основных направлений деятельности сил обеспечения общественной безопасности в пределах их компетенции. Выполнение указанных функций защиты населения законом возложено на гражданскую оборону.
Из определения понятия «гражданская оборо-на»—в ред. ФЗ от 29 июня 2015 г. № 171-ФЗ— «гражданская оборона — это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»—следует, что системе гражданской обороны (СГО) надлежит выполнять функции общественной подсистемы обеспечения национальной безопасности (ОПСОНБ)36, являющейся второй основной составляющей системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ).
33 ИрошниковД.В. Государственная безопасность Российской Федерации: понятие и содержание // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 65-70.
34 Гражданская защита: энциклопедический словарь / Под общ. ред. С.К. Шойгу / МЧС России. М.: ДЭКС-ПРЕСС, 2005.
35 Нестеров С.В. Понятие общественной безопасности // Вестник Тамбовского университета (ТГУ). Серия: гуманитарные науки. 2013. №11 (127). С. 2-8.
36 Уголовный кодекс РФ содержит Раздел IX «Преступления против общественной безопасности и общественного поряд-
ка», что говорит о том что понятие «общественная безопасность» в правовом поле Российской Федерации является действующей юридической категорией.
2.3. Пересечение понятий «гражданская
оборона» и «национальная безопасность» через понятие «улучшение качества жизни граждан»
Что касается осуществления стратегического национального приоритета (СНП), заключающегося в «улучшении качества жизни граждан», то пункт 53 СНБ РФ-15 определяет: «Для противодействия угрозам качеству жизни граждан органы государственной власти (здесь имеется в виду, что органы государственной власти включают в себя органы гражданской обороны—прим. автора настоящей статьи) и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества: принимают меры по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также по снижению риска их возникновения на территории Российской Федерации».
В заключение настоящего раздела следует сказать, что «национальная безопасность» как родовое понятие пересекается с видовым понятием «гражданская оборона» двояким образом: 1) в части выполнения предписанных законодательством функций обороны страны; 2) в части выполнения функций общественной безопасности. В рамках толкования философских категорий диалектики понятия «национальная безопасность» и «гражданская оборона» соотносятся как общее и частное.
3. О месте системы гражданской обороны в системе национальной безопасности
Каждая из рассматриваемых систем представляется либо в виде функциональной, либо в виде организационной системы. Функциональная система — это система мероприятий («нематериализован-ная» система)37, организационная («материализованная») система—система, включающая в себя органы управления, силы и средства, предназначенные для выполнения системы мероприятий, составляющих функциональную систему.
Функциональная система гражданской обороны России (ФСГОР)—составная часть общей системы государственных оборонных мероприятий и мероприятий по обеспечению общественной безопасности, проводимых в мирное и военное время в пределах своей компетенции.
Организационная система обеспечения гражданской обороны России (ОСОГОР)—система, выпол-
няющая оборонные мероприятия и мероприятия по обеспечению общественной безопасности в мирное и военное время в пределах своей компетенции. В настоящее время такой законодательно учрежденной системы в России нет) 38.
Функциональная система национальной безопасности России (ФСНБР) — система мероприятий, выполняемых государством в зависимости от характера национальных интересов, внутренних и внешних угроз. ФСНБР включает в себя ФСГОР (как элемент).
Организационная система обеспечения национальной безопасности России (ОСОНБР)—систе-ма органов управления, сил, средств, организаций, выполняющих мероприятия по обеспечению национальной безопасности. ОСОНБР включает в себя ОСОГОР (как элемент).
Деятельность ОСОНБР осуществляется по следующим направлениям:
1) обеспечение обороны страны — обеспечение военной безопасности (функция военной организации государства, которую в рамках своей компетенции выполняет ФСГОР);
2) обеспечение государственной безопасности — борьба с экстремизмом, терроризмом, попытками изменения конституционного строя (функция спец-служб—ФСБ России, СВР России, ГРУ России, ФСО России, ГУСП России);
3) обеспечение общественной безопасности (функция правоохранительных органов—органов судебной власти, прокуратуры, органов исполнительной власти МВД России, осуществляющих правоохранительные функции (МВД России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, Росгвардия и др.), общественных организаций, ФСГОР39).
Силы ОСОНБР — Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования (ГО имеет значительные силы в виде соответствующих формирований) и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации.
Что касается правовых основ, определяющих место ФСГОР в ФСНБР, то они вытекают из рассмотренных выше семантико-правовых пересечений понятий «гражданская оборона» и «национальная безопасность».
38 Статья 1 ФЗ «О гражданской обороне» определяет: «Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера». Типичный пример «нематериализованной» системы (отсутствие органов управления, сил и средств).
38 В ЦСИ ГЗ МЧС России разработана Концепция организационной «Системы обеспечения выполнения мероприятий гражданской обороны» (РСГО) (исх. ЦСИ ГЗ МЧС России от 04.08.2016 г № 485-1-21). По замыслу разработчиков Концепции, РСГО должна быть определена законом подобно «единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (РСЧС), учрежденной ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Заключение
Из изложенного следует, что понятие «гражданская оборона» (ГО) является не только частью понятия «оборона государства», но и частью понятия «обеспечение безопасности личности и общества», а в целом — частью понятия «обеспечение национальной безопасности России».
ФСГОР и ОСОГОР предназначены для противодействия угрозам и опасностям военного, природного, техногенного и биолого-социального характера. Понятие «гражданская оборона» семантически выражает объединенное противодействие указанным угрозам и опасностям, осуществляемое и государством, и всем населением страны.
Литература
1. Костров А. В. История семантико-правовой трансформации понятия «гражданская оборона» // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2016. № 1. С. 3-19.
2. Костров А. В., Ткачева А. А. Защита населения и территорий: семантический анализ, синтез и формализация ключевых терминов // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2000. Вып. 6. С. 24-47.
Сведения об авторе
Костров Анатолий Васильевич: к.т.н., с.н.с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед.н.с. науч. — исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: avk1933@yandex.ru SPIN-код — 3101-5157.
Information about the authors
Kostrov Anatoly V.: Leading researcher at All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Cand. Sci. (Engineering), igh Technology), Leading Researcher of the Research Center.
121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. e-mail: avk1933@yandex.ru SPIN-scientific — 3101-5157.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Хисматулин С.Р. и др. Сборник материалов «Есть идея!» VII Международного салона «Комплексная безопасность-2014» http://elibrary.ru/item.asp?id=22689084
Субботина И.И. Русско-английский разговорник для спасателей http://elibrary.ru/item.asp?id=22287659
Субботина И.И. Русско-испанский разговорник для спасателей http://elibrary.ru/item.asp?id=22287650
Субботина И.И. Русско-немецкий разговорник для спасателей http://elibrary.ru/item.asp?id=22287651
Субботина И.И. Русско-французский разговорник для спасателей http://elibrary.ru/item.asp?id=22287654
Степанов В.Я. Чернобыль. Память 24/7. Историко-художественный литературный сборник http://elibrary.ru/item.asp?id=22689230
Мошков В.Б. и др. Система добровольной сертификации аварийно-спасательных средств МЧС России. Сборник руководящих документов http://elibrary. ru/item.asp?id=23446084
Сосунов И.В. и др. Гражданская оборона — основа защиты населения современной России http://elibrary.ru/item.asp?id=23679859
Сафаралиев Р.Р. и др. Опыт предупреждения и ликвидации последствий крупномасштабных природных пожаров стран-участниц организации Черноморского Экономического Сотрудничества. Семинар экспертов стран-участниц ЧЭС. Анапа, 16 сентября 2014 г. http://elibrary.ru/item.asp?id=23739270
Сафаралиев Р.Р. и др. Опыт предупреждения и ликвидации последствий наводнений стран-участниц организации Черноморского Экономического Сотрудничества. Семинар экспертов стран - участниц ЧЭС. Анапа, 17 сентября 2014 г. http://elibrary.ru/item.asp?id=23739271
Волков Ю.В. и др. Управления рисками и обеспечения природно-техногенной безопасности при подготовке и проведении XXII зимних олимпийских игр и XI паралимпийских игр в г. Сочи http://elibrary.ru/item.asp?id=23922628
Хорошавин Л.Б. и др. Торф: возгорание торфа, тушение торфяников и торфокомпозиты. Монография http://elibrary.ru/item.asp?id=19421097
Олтян И.Ю. и др. Анализ прохождения пожароопасного сезона 2013 года на территории Российской Федерации. Отчет Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий http://elibrary.ru/item.asp?id=21683707
